近代中國(guó)立憲改革失敗根源探析

[摘要]日本近代化的最大成功之處是憲政政體的確立，雖然是君主立憲制，天皇擁有至高無(wú)上的權(quán)威，但并無(wú)至高無(wú)上的權(quán)力，其權(quán)力受到憲政的約束，這不同于東方社會(huì)傳統(tǒng)的一統(tǒng)天下的專制王權(quán)體制。這一不同，為日本在諸多方面推進(jìn)近代化創(chuàng)造了條件，提供了機(jī)會(huì)。而中國(guó)清末的立憲改革盡管意義深遠(yuǎn)，但是具有保護(hù)性、有限性、防御性和貴族性。從中國(guó)清末制度變遷的進(jìn)程來(lái)看，清政府政治轉(zhuǎn)型的阻力，一是來(lái)自于既得利益者對(duì)變革的抗拒，二是由于清政府自身欠缺領(lǐng)導(dǎo)改革的能力。

[關(guān)鍵詞]近代中國(guó)；憲法；立憲改革；失敗根源

[中圖分類號(hào)] D921：313[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 10022007（2014）04007306

日本通過(guò)明治維新建立起以帝國(guó)議會(huì)、責(zé)任內(nèi)閣和大審院為基礎(chǔ)的政府制度，為日本推進(jìn)近代變革奠定了制度基礎(chǔ)。盡管這次政治制度變革相較于當(dāng)時(shí)其他發(fā)達(dá)國(guó)家而言存在嚴(yán)重缺陷，但日本近代化的最大成功之處乃君主立憲的憲政政體的確立。天皇有至高無(wú)上的權(quán)威，但因權(quán)力受到憲政的約束，其并無(wú)至高無(wú)上的權(quán)力，這不同于東方社會(huì)傳統(tǒng)的一統(tǒng)天下的專制王權(quán)體制。這一不同，為日本在諸多方面推進(jìn)近代化創(chuàng)造了條件，提供了機(jī)會(huì)。而中國(guó)因?yàn)闆](méi)有實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，走上了與日本完全不同的近代立憲之路。

一、《欽定憲法大綱》與《大日本帝國(guó)憲法》比較

1889年2月，日本天皇頒布《大日本帝國(guó)憲法》，即明治憲法，標(biāo)志著近代天皇制的確立。這種以維護(hù)天皇最高權(quán)威為基礎(chǔ)，保障天皇總攬統(tǒng)治大權(quán)的立憲主義，雖然是一種外見(jiàn)的立憲主義，即憲法中所反映的立憲主義脫離了立憲主義的實(shí)體價(jià)值，它成為日本結(jié)合當(dāng)時(shí)特定環(huán)境，將傳統(tǒng)與近代相融合的體系[1]（73），但無(wú)論從制憲思想來(lái)看，還是從憲法條文本身來(lái)看，《大日本帝國(guó)憲法》都顯示出一定的民主性和進(jìn)步性。憲法條文反映了伊藤博文既要用立憲限制君權(quán)，保護(hù)民權(quán)，又要對(duì)君權(quán)不加毀損，堅(jiān)持主權(quán)在君的“立憲之本義”?！洞笕毡镜蹏?guó)憲法》顯示了對(duì)專制君權(quán)的一定限制，但其體制顯然并未達(dá)到二戰(zhàn)后“民主主義”的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，將現(xiàn)代價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單套用于近代，也是完全不合適的。[2]（6）與君主集權(quán)專制統(tǒng)治形成鮮明對(duì)比的是，明治憲法對(duì)被神化的、總攬一切大權(quán)的天皇作了諸多限制，承認(rèn)公民的基本權(quán)利和自由，并設(shè)立近代政府制度的組織結(jié)構(gòu)，使其在最大限度內(nèi)發(fā)揮作用，以實(shí)現(xiàn)對(duì)君權(quán)的制衡。

清末，中國(guó)制定了《欽定憲法大綱》與“十九信條”，從《欽定憲法大綱》到“十九信條”折射出清廷權(quán)力日益式微。其中體現(xiàn)出的妥協(xié)既來(lái)自于列強(qiáng)的外在壓迫，又來(lái)自于民智漸開所產(chǎn)生的立憲要求，也來(lái)自于較低廉的制度設(shè)計(jì)和政策貫徹成本。雖然在整個(gè)清末，并未頒布和實(shí)施一部完整的憲法，但《欽定憲法大綱》作為具有憲法效力的憲法性文件，第一次從法律層面限制了君主的權(quán)力，承認(rèn)了公民的權(quán)利，使中國(guó)專制政體出現(xiàn)一絲松動(dòng)，實(shí)為“超軼前古之舉動(dòng)”，是中國(guó)政治制度史上的里程碑。[3]（194）因?yàn)椤笆判艞l”是在反清革命起義爆發(fā)之后清統(tǒng)治者在走投無(wú)路的情勢(shì)下頒布的，之后清帝即告退位，實(shí)際上并未得到貫徹，所以在此我們只討論《欽定憲法大綱》與《大日本帝國(guó)憲法》的異同之處。

（一）兩者的相同之處

日俄戰(zhàn)爭(zhēng)之后，日本的勝利和對(duì)維護(hù)君上大權(quán)的迫切要求堅(jiān)定了清廷學(xué)習(xí)日本進(jìn)行君主立憲的決心。1908年8月，清廷頒布以日本明治憲法為模板的憲法性文件——《欽定憲法大綱》，其與《大日本帝國(guó)憲法》相同的是，兩者均采取二元君主立憲政體。君主乃國(guó)家元首，系國(guó)家政治權(quán)力的中心，總攬立法、司法、行政大權(quán)，政府對(duì)君主負(fù)責(zé)，議院只對(duì)君主起到“協(xié)贊”作用。[4]（167）其相同點(diǎn)具體表現(xiàn)在：

1.在維護(hù)君主大權(quán)的前提下，引入資產(chǎn)階級(jí)的立憲精神

資產(chǎn)階級(jí)立憲制所要求的分權(quán)、人權(quán)、法治在中日兩國(guó)憲法中均有著不同程度的體現(xiàn)。如伊藤博文認(rèn)為立憲政治的意義在于限制君權(quán)，若憲法中沒(méi)有對(duì)君主進(jìn)行限制的條款，“此憲法則失去其內(nèi)核，記載事件悉歸無(wú)效”，而保護(hù)臣民之權(quán)利是憲法政治的實(shí)質(zhì)，如果不限制君權(quán)以保護(hù)民權(quán)，使君主掌無(wú)限之權(quán)力，臣民負(fù)無(wú)限之責(zé)任，是為君主專制國(guó)家。[5]（201～206）在議會(huì)、內(nèi)閣的權(quán)力和權(quán)限方面，伊藤認(rèn)為，“不經(jīng)議會(huì)同意，則不能制定法律”，“在天皇近側(cè)設(shè)責(zé)任宰相，對(duì)君主行政之權(quán)加以限制”，缺此兩點(diǎn)者，即非立憲政體。[5]（202～203）清朝的《欽定憲法大綱》取法日本，并在國(guó)內(nèi)立憲派的要求和影響下，也呈現(xiàn)出一定的資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)。對(duì)君權(quán)有所限制，多少體現(xiàn)出三權(quán)分立的原則，并從法律層面保護(hù)了臣民的權(quán)利。議院分得立法資格，司法部門得以獨(dú)立審判，使君主的權(quán)力不再完整，規(guī)定臣民的一系列權(quán)利義務(wù)，與西方憲政初步實(shí)現(xiàn)了形式上的對(duì)接。

2.制憲原則上，兩者都采取了二元君主立憲制政體

關(guān)于明治憲法的性質(zhì)，一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)界研究的重要課題。有學(xué)者從明治憲法體制形成背景和內(nèi)在結(jié)構(gòu)的角度認(rèn)為，“明治憲法體制本身具有極大的伸縮性，它的內(nèi)涵不是單一的，而是多元的，它的宗旨不是專項(xiàng)的，而是兼容的”，它內(nèi)部具有彈性機(jī)制，可以采取從民主到最專制的各種統(tǒng)治形式[6]（31），因此，明治憲法呈現(xiàn)出專制與民主相結(jié)合的統(tǒng)治方式。它在傳統(tǒng)政治文化中加入民主的內(nèi)容，“一方面使國(guó)民通過(guò)議會(huì)參與國(guó)政，加強(qiáng)國(guó)民對(duì)政府的支持，另一方面又使得政府可以利用天皇的權(quán)威來(lái)推行自己的方針和政策”[7]（56）。清朝的《欽定憲法大綱》照搬這種政體模式，是因?yàn)槿毡就ㄟ^(guò)立憲使國(guó)家走向強(qiáng)大的同時(shí)，又成功地鞏固了天皇的地位與大權(quán)，日本“立國(guó)之方，公議共之臣民，政柄操之君上，民無(wú)不通之隱，君由獨(dú)尊之權(quán)”[8]（6）。所以，清末的君主立憲政體不可避免地帶有這種二元性質(zhì)，皇帝總攬統(tǒng)治大權(quán)，議院權(quán)力十分有限，并受到君主掌控，至于臣民之權(quán)利，“也必使出于上之賜予，萬(wàn)不可待臣民之要求”[8]（36）。

（二）兩者的不同之處

《欽定憲法大綱》是借鑒明治憲法而來(lái)，兩者在立憲思想和立憲原則上有著諸多相同和相似的地方。但是從憲法條文的對(duì)照中，我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管《欽定憲法大綱》取法于日本，但它比明治憲法更為保守，在擴(kuò)大君權(quán)、限制民權(quán)方面則較日本更甚。

1.文本形式不同

從憲法形式上看，《欽定憲法大綱》并不是正式的法律文件，而只是實(shí)行仿行立憲的綱領(lǐng)性文件，是未來(lái)憲法制度的依據(jù)。[9]（404）從《欽定憲法大綱》正文來(lái)看，由“君上大權(quán)”和“附臣民權(quán)利義務(wù)”兩部分組成。而日本的明治憲法卻是正式的憲法文件，由七章組成，主要內(nèi)容為天皇的權(quán)力，臣民的權(quán)利義務(wù)，帝國(guó)議會(huì)，國(guó)務(wù)大臣及樞密顧問(wèn)，司法，會(huì)計(jì)和補(bǔ)則，其比較系統(tǒng)地規(guī)定了天皇的絕對(duì)大權(quán)，內(nèi)閣及議會(huì)的“輔弼”、“協(xié)贊”權(quán)，較獨(dú)立的司法權(quán)以及臣民的權(quán)利義務(wù)。尤其以較大篇幅規(guī)定了“帝國(guó)議會(huì)”的構(gòu)成、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作，兩院之間以及與其它權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的制衡，為君主立憲的政府制度運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)和保障。其結(jié)構(gòu)和內(nèi)容都較《欽定憲法大綱》完整和豐富，并得以切實(shí)付諸實(shí)施，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

2. 對(duì)君主權(quán)力的限制不同

從法律文本的比較來(lái)看，兩部憲法對(duì)君主權(quán)力的限制有著很大的不同。在君主權(quán)力方面，

《欽定憲法大綱》所規(guī)定的君主權(quán)力比明治憲法的君上大權(quán)更加廣泛。其第3條規(guī)定，君主有“欽定頒行法律及發(fā)交議案之權(quán)”，即君主有發(fā)交議案的權(quán)力，而明治憲法規(guī)定法律草案由兩院提出，天皇只有“裁可法律，并命其公布及執(zhí)行”之權(quán)，而沒(méi)有發(fā)交議案之權(quán)力，這就大大限制了法律制定過(guò)程中君主的意志?！稓J定憲法大綱》和明治憲法都規(guī)定君主有設(shè)官制祿之權(quán)，但明治憲法規(guī)定，“在本憲法或其他法律載有特例者，各依其條項(xiàng)”，這就表明君主對(duì)此一權(quán)力并不能完全為所欲為，其權(quán)力是受到限制的。而大綱卻明確規(guī)定，“議院不得干涉”，聽?wèi){君主一己意志。《欽定憲法大綱》第8條規(guī)定，君主有“宣告戒嚴(yán)之權(quán)。當(dāng)遇緊急時(shí)，對(duì)以詔令限制臣民之自由”。君主的這項(xiàng)戒嚴(yán)之權(quán)不但沒(méi)有規(guī)定戒嚴(yán)發(fā)生的條件，而且同時(shí)賦予君主限制臣民基本權(quán)利——自由的大權(quán)，這與日本的“戒嚴(yán)之條件及效力，以法律規(guī)定之”對(duì)君主戒嚴(yán)權(quán)力的限制有著很鮮明的對(duì)比。在《欽定憲法大綱》中經(jīng)常可見(jiàn)到“議院不得干預(yù)”、“不付議院議決”、“皆非議院所得干預(yù)”等規(guī)定，凸顯君主之大權(quán)，抑制議院的立法和監(jiān)督權(quán)限。此外，

《欽定憲法大綱》中也只字未提

日本明治憲法中國(guó)會(huì)對(duì)天皇權(quán)力的限制以及責(zé)任內(nèi)閣制在政府制度中所發(fā)揮的作用?？梢?jiàn)，在對(duì)君主大權(quán)的規(guī)定上，《欽定憲法大綱》要比明治憲法更注重對(duì)君主大權(quán)的保護(hù)。

3. 對(duì)臣民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定不同

與對(duì)君上大權(quán)的規(guī)定相反，《欽定憲法大綱》所賦予臣民的權(quán)利和義務(wù)要少于明治憲法中相關(guān)的規(guī)定。譬如，明治憲法規(guī)定臣民有遷徙自由、書信秘密受保護(hù)、有信教自由及請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利，而《欽定憲法大綱》卻沒(méi)有賦予臣民這些基本權(quán)利。在臣民義務(wù)方面，《欽定憲法大綱》卻規(guī)定了兩條明治憲法中沒(méi)有的條文：臣民現(xiàn)完之賦稅，非經(jīng)新定法律更改，悉仍照舊輸納賦稅；遵守國(guó)家法律的義務(wù)。所以，與明治憲法相比較而言，《欽定憲法大綱》在規(guī)定自由權(quán)利方面不僅范圍十分有限，種類較少，而且具有不徹底性，在臣民義務(wù)方面的規(guī)定卻比明治憲法還多。[10]（36）這樣一個(gè)不徹底和更具保守性的《欽定憲法大綱》所確立的所謂君主立憲政體，無(wú)法實(shí)現(xiàn)立憲政體對(duì)君主權(quán)力的控制，更無(wú)法發(fā)揮責(zé)任內(nèi)閣與議會(huì)分權(quán)制衡的作用。

二、近代君主立憲政體改革失敗的根源

發(fā)展政治學(xué)的制度學(xué)派認(rèn)為，政治發(fā)展就是政治組織和政治過(guò)程的制度化。即政治權(quán)力掌握在公認(rèn)的國(guó)家立法機(jī)關(guān)手中，政府的權(quán)力受到限制和監(jiān)督，民眾廣泛參與政治得到制度化保障。作為專制統(tǒng)治的對(duì)立面，憲政制度保障法治、分權(quán)、制衡以及公民的基本權(quán)利和自由，是政治發(fā)展的主要標(biāo)志。因此，中日兩國(guó)從傳統(tǒng)君主制度向君主立憲政體轉(zhuǎn)變的過(guò)程就是政治發(fā)展的過(guò)程。明治憲法對(duì)日本而言，有著非凡的意義，因?yàn)閼椃ㄊ且粐?guó)憲政的基礎(chǔ)，是以最高準(zhǔn)則的形式將對(duì)君主的限制、權(quán)力的分配、國(guó)民的權(quán)利和義務(wù)固定下來(lái)，確立一套神圣不可侵犯的行為準(zhǔn)則。從中日兩國(guó)近代化進(jìn)程中建立君主立憲政府制度的過(guò)程中可以看到，日本的明治維新運(yùn)動(dòng)和明治憲法的頒布使日本完成了從封建君主制向近代立憲制的轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變主要包括憲法、法律的頒布，責(zé)任內(nèi)閣制和帝國(guó)議會(huì)的建立。日本之所以能夠完成這種制度的變遷，是由于制度需求者與制度的供給者都能夠影響到制度的變革并能從這種制度變遷中受益。因?yàn)橹贫饶芊癜l(fā)展和人們的利益密切相關(guān)，它既取決于“社會(huì)內(nèi)部各種既得利益集團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對(duì)比”[11]（131），也取決于人們對(duì)于制度變遷帶來(lái)的收益和成本的評(píng)估。公共選擇理論指出：“公共物品提供理論是一種政府理論，其本質(zhì)觀點(diǎn)認(rèn)為政府的建立就在于提供公共物品?！?[12]（390）制度是一種典型的公共物品，其提供必然依賴于政府。這就需要政府在制度供給不足時(shí)，實(shí)施強(qiáng)制性制度變革。既然是制度變遷，就必然涉及到利益分配的改變和重新洗牌，就要求政府對(duì)制度變遷的成本與收益進(jìn)行評(píng)估，使自己的收益大于成本，而且政府自身要有能力促成這種制度變革。從中國(guó)清末制度變遷的進(jìn)程來(lái)看，清政府未能夠像日本那樣成功地變革政府制度，正是因?yàn)榍逭畬?duì)既得利益的維護(hù)以及自身領(lǐng)導(dǎo)變革能力的欠缺。

（一）兩國(guó)傳統(tǒng)統(tǒng)治模式對(duì)制度變遷的影響

如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。[13]（274）制度創(chuàng)新成本是發(fā)生制度變化所依賴的重要因素之一。由于制度的變遷是在原有制度基礎(chǔ)上開始的，制度變遷和創(chuàng)新成本的高低可以看作是實(shí)現(xiàn)變遷所遇到的阻礙。制度變遷的成本可能是巨大的，在某些政治環(huán)境下，成本簡(jiǎn)直可以是死亡。但是，即使沒(méi)有如此嚴(yán)厲的制裁，創(chuàng)新的成本也可能由于為克服既得利益集團(tuán)政治權(quán)力付出了相當(dāng)成本而高得令人望而卻步。[11]（12）清末，中國(guó)政府在內(nèi)憂外患的雙重壓迫之下，選擇實(shí)施君主立憲政體作為制度變革的嘗試。這種改革盡管意義深遠(yuǎn)，但很有可能帶有有限性、保護(hù)性、防御性和貴族性。[14]（90～91）從當(dāng)時(shí)的社會(huì)情況來(lái)看，存在諸多利于制度創(chuàng)新的因素，但是，有利因素中居于主導(dǎo)地位的一項(xiàng)應(yīng)該是上層決策集團(tuán)對(duì)其預(yù)期凈利益的評(píng)估。隨著立憲的推進(jìn)和深入，統(tǒng)治者深深感到，在立憲、分權(quán)與制衡的體制下是無(wú)法保持君主大權(quán)的實(shí)質(zhì)統(tǒng)治地位的。實(shí)行立憲是一種太過(guò)有限甚至虛假的表象，因?yàn)橹袊?guó)傳統(tǒng)的君主集權(quán)專制模式以及強(qiáng)大的官僚集團(tuán)，使“政府自身成了一個(gè)既得利益者集團(tuán)，其政策、體制具有維護(hù)、擴(kuò)張此既得利益的強(qiáng)烈指向。并將最終導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化及政府制度的變革乃至革命便是不可避免的”[15]（232）。

作為中國(guó)近代化對(duì)象的清王朝統(tǒng)治體制，其承襲明制，他們吸取前朝的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)施并強(qiáng)化了中央集權(quán)專制。清代部族統(tǒng)治維護(hù)的是清廷貴族的集體利益，政權(quán)是被滿族全體部族所擁有。清朝制下的滿洲人成為社會(huì)中的特殊分子，處處要求此一政權(quán)維護(hù)其特殊地位和利益。戊戌變法的失敗雖然有其歷史的原因，但歸根結(jié)底，還是清統(tǒng)治者為維護(hù)一己之私欲不愿意變革。清末立憲運(yùn)動(dòng)的失敗并非立憲措施不當(dāng)，而是由于統(tǒng)治者迷戀權(quán)力、一意孤行，借立憲之名行專制之伎倆，使得滿洲貴族最終陷入孤立，加速了王朝的覆滅。

反觀日本的政府制度變革過(guò)程，雖然也是矛盾重重，但其成功地從傳統(tǒng)幕藩體制轉(zhuǎn)變成近代立憲君主政府制度，這既得益于日本前近代封建幕藩政治體制，也得益于明治憲法的頒布。從德川末期的政治實(shí)踐來(lái)看，日本之所以能夠?qū)崿F(xiàn)政府制度的變革而非付諸革命，幕藩體制下天皇與幕府二元權(quán)威的存在功不可沒(méi)。福澤諭吉很早以前就指出，同時(shí)擁有至尊的天皇和至強(qiáng)的將軍，是日本的“偶然幸運(yùn)”?！叭绻谀桓畧?zhí)政的七百多年間，王室掌握著將軍的武力，或是幕府榮享皇室的尊位，將至尊與至強(qiáng)集于一身，牢牢控制著人民的身心，則日本絕不會(huì)有今日”[16]（18）。1868年以前的200多年里，天皇是象征意義上的權(quán)力主體，實(shí)際的掌權(quán)者是德川幕府，將軍一人大權(quán)獨(dú)攬。當(dāng)幕府權(quán)威衰敗以后，另一傳統(tǒng)制度（即天皇），又成為現(xiàn)代化武士階級(jí)的工具。幕府的崩潰，并不意味著政治制度的瓦解，而是天皇的“復(fù)位”[17]（19）。始終存在一個(gè)有凝聚力的中央權(quán)威是保持日本政治秩序平穩(wěn)的關(guān)鍵。除了這種中央政權(quán)上的二元結(jié)構(gòu)所形成的相互制衡外，幕藩體制的分封特點(diǎn)還體現(xiàn)了一種分權(quán)觀念。作為日本近代化對(duì)象的統(tǒng)治體制，是由幕府與藩組成的幕藩體制，依照中央集權(quán)下的封建割據(jù)與世襲身份制的原則進(jìn)行統(tǒng)治。由于它是在封建制度的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，所以又被稱為“中央集權(quán)的封建統(tǒng)一國(guó)家”[18]（62）。將軍集權(quán)統(tǒng)治下各藩分封的特點(diǎn)使日本前近代集權(quán)的政治體制有別于中國(guó)的君主專制，而與英國(guó)中世紀(jì)的分封制相似。由于分封制，日本全國(guó)被劃分為256個(gè)藩國(guó)，對(duì)于西方學(xué)問(wèn)與力量的態(tài)度相較于中國(guó)單一的中央集權(quán)制更富于變化，也更能夠做出內(nèi)容豐富的反應(yīng)。有力且自治的大名在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面擁有相對(duì)的獨(dú)立性，能夠與中央集權(quán)統(tǒng)治形成一定的抗衡。[19]（150）而中國(guó)雖然國(guó)土遼闊，但中央政權(quán)有力量粉碎一切所謂非法的地方反應(yīng)。在中國(guó)的反應(yīng)只能有兩種：要么是北京政權(quán)的反應(yīng)，要么是推翻政府的民眾運(yùn)動(dòng)。也就是說(shuō)日本比一元化的帝政中國(guó)有更多的獲得建設(shè)性反應(yīng)的機(jī)會(huì)。[20]（41）再者，明治憲法的頒布是日本君主立憲政體確立的標(biāo)志，從制度建設(shè)的角度看，正是這種制度化了的規(guī)則為政治經(jīng)濟(jì)生活提供了一種穩(wěn)定而有活力的秩序，為沖突的解決樹立了基本的價(jià)值和程序，并大大降低了創(chuàng)新的成本或風(fēng)險(xiǎn)。[11]（13）而缺少一部完整的憲法，是中國(guó)政府制度改革未能成功的原因和標(biāo)志。

（二）兩國(guó)中央集權(quán)的程度對(duì)制度變遷的影響

對(duì)于較晚進(jìn)行現(xiàn)代化的國(guó)家，抵制現(xiàn)代化改革的勢(shì)力，無(wú)論在數(shù)目和力量上都與“早發(fā)內(nèi)生型”現(xiàn)代化國(guó)家不同。在這些社會(huì)中，傳統(tǒng)社會(huì)勢(shì)力及其利益、習(xí)俗以及在此基礎(chǔ)上形成的規(guī)則已經(jīng)根深蒂固，如果想要改變或破壞這些傳統(tǒng)勢(shì)力，就必須擁有至高無(wú)上的權(quán)力?，F(xiàn)代化過(guò)程之于政治制度變革，表現(xiàn)為權(quán)力的大幅度重新分配。所以，必須摧毀以地方、民族、宗教等為核心的權(quán)力中心，權(quán)力必須集中到全國(guó)性的政治機(jī)構(gòu)中。中央集權(quán)，特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，是政策革新和改革的實(shí)質(zhì)性必要條件。“因?yàn)楝F(xiàn)代性意味著穩(wěn)定而現(xiàn)代化意味著動(dòng)亂”。[17]（43）從中日兩國(guó)近代化過(guò)程的實(shí)踐來(lái)看，是否實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)成為政府制度改革成敗的關(guān)鍵。從清代傳統(tǒng)集權(quán)專制的統(tǒng)治模式來(lái)看，中國(guó)是最有可能順利實(shí)現(xiàn)制度變革的國(guó)家，可是深入分析清代社會(huì)及中央政府所發(fā)揮的功能，就可以理解中國(guó)近代社會(huì)所具有的深層次矛盾。

清代中國(guó)從最初的中央集權(quán)到后來(lái)地方做大，從來(lái)都不是主動(dòng)選擇的結(jié)果，而是不得已而為之的?！皟?nèi)輕外重”局面的形成源于咸豐、同治兩朝數(shù)十年的內(nèi)戰(zhàn)。國(guó)家權(quán)力日漸下移，使地方積重之勢(shì)漸成，并直接促生師夷之技以制夷的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)。在1840年第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，由于一些地方督撫或親歷或耳聞雙方交戰(zhàn)情況，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到洋人船堅(jiān)炮利，中國(guó)無(wú)法與之抗衡，也有人因此萌發(fā)動(dòng)手仿造之意。雖然洋務(wù)運(yùn)動(dòng)最終發(fā)端于20年之后，即19世紀(jì)60年代而非動(dòng)議之初，其中一個(gè)主要原因是此時(shí)的封疆大吏手中擁有更多的權(quán)力。因此，當(dāng)內(nèi)戰(zhàn)起于東南之時(shí)，洋務(wù)亦隨之而來(lái)。因此可以說(shuō)，中國(guó)社會(huì)的近代化始于洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，然而這一始于地方、依附地方的近代化又只能是“一種分散而無(wú)法歸聚的近代化”[21]。由于地方界域分明，所以附著于地方的近代化也各自為界。因此，在仿西法的過(guò)程中，呈現(xiàn)出因缺乏相互溝通而不斷重復(fù)，各具風(fēng)格而不具規(guī)模的常態(tài)。這種“分而治之”的近代化模式與同樣為后起近代化國(guó)家的德國(guó)、日本的統(tǒng)一集權(quán)路徑完全悖反。曾經(jīng)催生近代化的東西同時(shí)又阻礙近代化的發(fā)展，這種矛盾的歷史格局深刻影響了清末十年新政與仿行立憲改革的開展。 [21]

到了清朝末年，中央政府面臨著種種危機(jī)：皇權(quán)日漸式微，地方督撫勢(shì)力大大膨脹；國(guó)內(nèi)民不聊生，暴動(dòng)頻起；國(guó)外列強(qiáng)欺侮，無(wú)以應(yīng)對(duì)。在這種對(duì)外無(wú)法捍衛(wèi)國(guó)家權(quán)益，對(duì)內(nèi)無(wú)法保障百姓生活的境況下，清政府的統(tǒng)治合法性喪失殆盡。于是，清統(tǒng)治者決定效法日本，進(jìn)行政府制度改革，行君主立憲政制?？墒沁@時(shí)，政府遇到一個(gè)非常棘手的體制或結(jié)構(gòu)問(wèn)題。那就是中國(guó)的傳統(tǒng)政府體制是一個(gè)小政府的模式，接近于西方經(jīng)典自由主義那種大社會(huì)和小政府的概念。[21]中央集權(quán)，在我們看來(lái)只是體現(xiàn)在中央所在地這一區(qū)域，而在地方上，則大體呈現(xiàn)出一種比較放任的統(tǒng)治模式。因此，在地方百姓看來(lái)，中國(guó)皇權(quán)統(tǒng)治模式實(shí)際上是一個(gè)小政府統(tǒng)治模式，它的管理成本很低，資源需求也不多，清政權(quán)“永不加賦”的諾言既是傳統(tǒng)儒家思想的不與民爭(zhēng)利、內(nèi)施仁政思想在現(xiàn)實(shí)中的寫照，又是使人民認(rèn)可清政權(quán)的外來(lái)統(tǒng)治并保持政權(quán)穩(wěn)固長(zhǎng)久的原因。而“永不加賦”的諾言，只有通過(guò)減少政府支出，維持一個(gè)少作為甚至不作為的政府才能實(shí)現(xiàn)?？墒?，到了近代，內(nèi)憂外患的巨大壓力使清政府不得不進(jìn)行變革，并在經(jīng)濟(jì)和政治革新上有所作為。百?gòu)U待興的局面，需要一個(gè)能夠集權(quán)的強(qiáng)勢(shì)政府來(lái)掌控，這就勢(shì)必要求中央政府從小政府轉(zhuǎn)變?yōu)榇笳?，同時(shí)進(jìn)行政治倫理與統(tǒng)治模式的結(jié)構(gòu)性變革。歷史的發(fā)展同樣向我們證明了擁有一個(gè)集權(quán)政府對(duì)于國(guó)家近代化的重要意義。在清末新政剛頒行之時(shí)，政府對(duì)于地方自治采取準(zhǔn)許乃至提倡的態(tài)度，因?yàn)榇藭r(shí)中央政府沒(méi)有能力對(duì)偌大的中國(guó)進(jìn)行管理。但隨著新政的推進(jìn)，統(tǒng)治者們發(fā)現(xiàn)他們需要一個(gè)強(qiáng)大的中央政府來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)管，否則國(guó)家建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)都無(wú)法進(jìn)行。拿稅收來(lái)說(shuō)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，清代大部分時(shí)候的國(guó)家稅收只占國(guó)民生產(chǎn)總值的3%，這個(gè)比值從世界范圍來(lái)看，都是非常低的。然而實(shí)際上，老百姓繳納的稅收又不止這個(gè)數(shù)字。[21]這些少得可憐的財(cái)政收入使中央政府推動(dòng)新政的舉措步履艱難。而同一時(shí)期的日本，經(jīng)歷明治維新并建立起一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家后，到20世紀(jì)初國(guó)家稅收幾乎是明治初年的百倍。明治政府以此可以推進(jìn)很多國(guó)家層面統(tǒng)管的建設(shè)，譬如郵政、路政、電政等，國(guó)力自然會(huì)大大增強(qiáng)。

構(gòu)建現(xiàn)代性國(guó)家，必須將地方權(quán)力收歸中央，建立起強(qiáng)大的中央政府，不然國(guó)家就不能促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革，解決現(xiàn)代化面臨的問(wèn)題。這是面對(duì)列強(qiáng)入侵，眼見(jiàn)中國(guó)主權(quán)盡失、民不聊生的悲慘景象后，日本政要對(duì)國(guó)家未來(lái)出路的深刻認(rèn)識(shí)?；诟咚疁?zhǔn)的教育、城市化及經(jīng)濟(jì)一體化，明治時(shí)代的統(tǒng)治界精英們展現(xiàn)出同舟共濟(jì)的態(tài)度，改變經(jīng)濟(jì)與政府的基本原則和組織。[22]（32）新興的明治國(guó)家最為顯著的特點(diǎn)就是高度的政治和政府的中央集權(quán)化，它在相當(dāng)短的時(shí)間內(nèi)起到了立竿見(jiàn)影的效果。日本建立中央集權(quán)政權(quán)的動(dòng)作始于1869年3月，新政府游說(shuō)一些有權(quán)勢(shì)和影響力的大名，特別是薩、長(zhǎng)、土、肥等藩的大名，希望他們能自動(dòng)將領(lǐng)地奉還天皇。在奉還領(lǐng)地后，其原有地位仍受到尊重，并在新政府中亦有發(fā)言權(quán)。到1870年初期，所有大名均在形式上把土地交還給天皇。各藩主重新被任命為藩知事，收入可觀，且自主權(quán)一如既往。這個(gè)歷史上稱之為“奉還版籍”的決定，建立了“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的近代天皇專制體制。隨后，為進(jìn)一步瓦解大名的勢(shì)力，實(shí)現(xiàn)全國(guó)的統(tǒng)一，明治改革者又通過(guò)委任天皇親兵，加強(qiáng)軍事實(shí)力；宣布“廢藩置縣”，實(shí)現(xiàn)中央與地方的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；建立中央政府框架，將行政權(quán)、軍事權(quán)收歸中央?！斑@種政府的中央集權(quán)化的登堂入室，最終產(chǎn)生三種形式：一是以天皇的名義作為統(tǒng)一中央權(quán)力的手段進(jìn)行統(tǒng)治；二是通過(guò)一個(gè)統(tǒng)一的中央官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理并建立與無(wú)共享權(quán)力的地方政府中心相聯(lián)系的辦公等級(jí)制度；三是通過(guò)普遍征兵、廢除武士地位和穿著軍服權(quán)力的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)國(guó)家面前人人平等?！盵22]（32）與政治中央集權(quán)化一脈相承的是，1898年日本頒布?xì)v史上第一部憲法——《大日本帝國(guó)憲法》。它將中央集權(quán)化的這些政策、制度以及組織形式以法律形式固定下來(lái)，使日本具備了進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的必要條件。因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家要想獲得持久的發(fā)展動(dòng)力，就必須擁有良好和理性的法律與制度。[23]（36）

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