廣州城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中生態(tài)建設(shè)機(jī)制現(xiàn)狀分析

□文/馬超平

（廣州工商學(xué)院 廣東·廣州）

一、城鄉(xiāng)一體化對生態(tài)環(huán)境的影響

城鄉(xiāng)一體化有效地推動了社會城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不僅提高了社會生產(chǎn)力，促使經(jīng)濟(jì)效益增長，而且使人口素質(zhì)得到很大的提升，人們生活質(zhì)量也得到較大改善。也可以說，城鄉(xiāng)一體化是社會發(fā)展的必然結(jié)果，但是城鄉(xiāng)一體化給我們帶來豐碩成果的同時，也給生態(tài)環(huán)境帶來了很大的影響，嚴(yán)重?cái)_亂了生態(tài)的平衡，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展導(dǎo)致城鄉(xiāng)的生態(tài)資源以及生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)受到嚴(yán)重沖擊與損傷。

（一）城鄉(xiāng)一體化過程使自然資源遭到嚴(yán)重破壞。城鄉(xiāng)一體化的過程中，促使城鎮(zhèn)化的速度加快，導(dǎo)致很多地方由于急于求成，沒有對該地原有資源進(jìn)行合理的配置，肆意破壞當(dāng)?shù)氐淖匀痪坝^、人文景觀，農(nóng)田水系以及森林資源等，從而使生態(tài)失去了平衡。以廣州為例：廣州有豐富的自然資源，眾多的文明古跡，但是由于在城鄉(xiāng)一體化的過程中，這些資源遭到過度的開發(fā)，導(dǎo)致這些資源正在逐漸流失與萎縮。

（二）落后的理念導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的不均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化過程中，由于理念的滯后，導(dǎo)致難以用全局的觀點(diǎn)看待生態(tài)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)，導(dǎo)致了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的不均衡發(fā)展，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面對城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識不足，把城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)目標(biāo)主要停留在城鎮(zhèn)建設(shè)中，并且以擴(kuò)大城鎮(zhèn)的范圍為主要拓展方向，占用生態(tài)農(nóng)業(yè)用地，雖然眼前取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，但是從長遠(yuǎn)來說，不利于生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展；另一方面認(rèn)為自然資源就是為了促使城鄉(xiāng)一體化過程中獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益而服務(wù)的，把經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，對自然資源進(jìn)行掠奪式的開發(fā)，無限制的進(jìn)行索取，比如說鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了獲取更多的利益，肆意對廢水、廢氣廢渣等工業(yè)三廢進(jìn)行排放，給生態(tài)環(huán)境造成越來大的困擾，導(dǎo)致生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益不能均衡的發(fā)展。

（三）城鄉(xiāng)一體化建設(shè)活動對于生態(tài)環(huán)境的沖擊。在城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)活動當(dāng)中，隨著人們對資源的開發(fā)以及利用，必然會對生態(tài)造成很大的破壞，導(dǎo)致水土的流失，甚至出現(xiàn)超過自然環(huán)境容納量的各種污染物，這些問題治理起來很困難，需要耗費(fèi)大量的人力、物力等，這就會對生態(tài)環(huán)境造成較大的沖擊，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的最終目標(biāo)就是全面提升人們的生活質(zhì)量，但是以上問題的出現(xiàn)不僅沒有實(shí)現(xiàn)這樣目標(biāo)，反而會抑制整個人類的生存與發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)一體化過程中構(gòu)建生態(tài)建設(shè)機(jī)制的重要性

我國在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)活動中，由于人們的建設(shè)活動對生態(tài)環(huán)境造成了一系列的破壞給城鎮(zhèn)一體化發(fā)展帶來極大的阻力以及反面影響，因此生態(tài)建設(shè)已經(jīng)成為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)活動中不可回避的內(nèi)容，因此必須完善生態(tài)建設(shè)機(jī)制。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，從社會管理上來說，生態(tài)問題會對正常的社會生活造成很大的影響，在城鄉(xiāng)一體化過程中，政府部門在公共管理方面出現(xiàn)了執(zhí)行生態(tài)政策偏差問題，比如說：政府部門對各種污染防治過程進(jìn)展的速度不快，投入的力度不夠，處理能力不足等問題，不僅嚴(yán)重影響著人們的生活，而且導(dǎo)致政府部門的公信力以及執(zhí)政能力不強(qiáng)，因此必須構(gòu)建生態(tài)建設(shè)機(jī)制，才能有效解決這些問題，增強(qiáng)政府部門的執(zhí)政能力以及公信力，維持人們的正常生活；其次，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面來說，生態(tài)問題的出現(xiàn)會給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成影響，由于生態(tài)文明建設(shè)的不到位，就會使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境無法得到有效改善，這就給招商引資活動帶來影響，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展緩慢；再次，從文化觀念上來說，生態(tài)環(huán)境問題造成原有的鄉(xiāng)村形態(tài)逐漸發(fā)生改變，最終導(dǎo)致農(nóng)村的文化逐漸消失。隨著在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化范圍的擴(kuò)大，這就導(dǎo)致農(nóng)村的范圍逐步縮小，導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化的底蘊(yùn)逐步消失，取而代之的是工業(yè)化的城鄉(xiāng)模式；最后，從公眾健康上來說，生態(tài)污染會對社會公眾的健康帶來很大影響，由于環(huán)境惡化造成各種疾病流行，這也成為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的不穩(wěn)定因素。因此，有必要構(gòu)建一套生態(tài)建設(shè)機(jī)制來化解城鄉(xiāng)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的問題，從而推動城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

三、廣州城鄉(xiāng)一體化過程中生態(tài)建設(shè)機(jī)制現(xiàn)狀

在廣州城鄉(xiāng)一體化的過程中，雖然在環(huán)保工作上取得了一些進(jìn)展，有些城鄉(xiāng)的環(huán)境得到了很大改善，比如說：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)一體化過程中，環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，環(huán)保基層工作能力也得到了有效提升，但是有些環(huán)保指標(biāo)仍然沒有完成。在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，存在著不平衡的問題，表現(xiàn)最為突出的就是環(huán)境生態(tài)問題。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了較快發(fā)展，農(nóng)村的生活污水、垃圾以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的垃圾和各種廢棄物的排量增大，造成農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量明顯下降、環(huán)境狀況逐漸惡化，直接威脅著城鄉(xiāng)居民的生存環(huán)境以及身體健康。出現(xiàn)這種情況，主要原因是由于廣州在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中生態(tài)建設(shè)機(jī)制不足導(dǎo)致的，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）監(jiān)管機(jī)制不健全造成環(huán)境質(zhì)量下降。廣州在城鄉(xiāng)一體化過程中由于監(jiān)管機(jī)制不健全，再加上農(nóng)業(yè)等粗放型增長，導(dǎo)致水源、空氣以及土地等資源受到很嚴(yán)重的污染，各河流水道水質(zhì)污染嚴(yán)重，導(dǎo)致水質(zhì)型的缺水現(xiàn)象。耕地面積逐步減少，大量的農(nóng)田被改造成為建設(shè)用地，，農(nóng)村在日常生活中產(chǎn)生大量的污水、日常垃圾隨意排放，在農(nóng)業(yè)上使用超量的化肥以及農(nóng)藥，對農(nóng)村的環(huán)境帶來很大影響，環(huán)境質(zhì)量的下降直接威脅著城鄉(xiāng)居民的生存環(huán)境以及身體健康，但是由于該地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境管理落后，無法使環(huán)境質(zhì)量問題得到緩解，影響城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，更阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）考核機(jī)制不健全導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)功能下降。在廣州城鄉(xiāng)一體化的過程中，考核機(jī)制不健全，導(dǎo)致政府部門片面化的認(rèn)識，對環(huán)境資源不合理的開發(fā)，造成了農(nóng)村耕地面積的減少，這也直接導(dǎo)致水土的流失，更造成生物從多樣性朝著單一的方向銳減，引用的水源遭到破壞、空氣質(zhì)量不斷下降、土壤污染等一些連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失去原有的平衡，系統(tǒng)功能的凈化能力也逐漸下降。另外，有些部門和單位為了加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對高耗能以及高排放的企業(yè)在管理上比較寬松，這就導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，加劇了人與生態(tài)環(huán)境的矛盾，再加之有些高耗能企業(yè)所排放的廢棄物對水源、空氣以及土壤的污染，這就增大了人類安全的隱患，威脅著人類的健康，因此需要引起人們的廣泛關(guān)注。

（三）循環(huán)利用機(jī)制不健全導(dǎo)致資源沒有充分利用。在廣州城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，循環(huán)利用的資源沒有得到有效利用，主要表現(xiàn)在：在工業(yè)中的用水重復(fù)利用低，同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的家禽養(yǎng)殖廢棄物的利用率以及農(nóng)業(yè)秸稈的利用率都不是很高，這些廢棄物任意的排放與焚燒現(xiàn)象比較嚴(yán)重，直接導(dǎo)致大量的有機(jī)肥料被浪費(fèi)。

四、廣州城鎮(zhèn)一體化過程中生態(tài)建設(shè)機(jī)制面臨的困境

（一）生態(tài)建設(shè)的主體機(jī)制沒有形成

首先，廣州城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中生態(tài)建設(shè)考核機(jī)制還不完善。目前，由于政府部門在認(rèn)識上的不足，導(dǎo)致很多政府部門為了追求經(jīng)濟(jì)增長，而忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，甚至出現(xiàn)為了獲取更多的眼前利益，不惜破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象發(fā)生。而有些地方由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，為了促使經(jīng)濟(jì)的增長沿用著先污染后治理的老路子，這也反映出了對城鄉(xiāng)一體化科學(xué)發(fā)展觀的政績考核機(jī)制體系的建設(shè)不完善。除此之外，責(zé)任目標(biāo)的考核體系建設(shè)也不完善，有些城鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)只是在公布考核結(jié)果時對評價對象進(jìn)行短期的關(guān)注，不僅使考核工作不能充分發(fā)揮作用，而且從根本上削弱了考核工作的權(quán)威性，因此有必要對現(xiàn)有的考核體系進(jìn)行整合與完善，建立科學(xué)規(guī)范且權(quán)威的責(zé)任指標(biāo)評價體系。

其次，生態(tài)建設(shè)的市場引導(dǎo)機(jī)制不足。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作是生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是目前生態(tài)建設(shè)的資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致生態(tài)基礎(chǔ)建設(shè)明顯不足，很難維持生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定，更給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來很大的壓力。資金不足主要是因?yàn)?，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要是靠政府的投資，很少有其他的資金來源，畢竟政府的投入有限，這就造成生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作不能更好的完成。

最后，生態(tài)建設(shè)中的激勵機(jī)制不完善，公眾參與機(jī)制不足，導(dǎo)致廣州在一體化進(jìn)程中公眾參與生態(tài)建設(shè)的力量不足。在城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)中，僅靠政府的資源與力量是不能開展生態(tài)文明建設(shè)的，而是需要社會各界力量廣泛參與，但激勵機(jī)制不足，很難促使各類主體在生態(tài)建設(shè)上投入力量。

（二）生態(tài)建設(shè)評估機(jī)制不健全。環(huán)境監(jiān)管體系有待完善，環(huán)保部門缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管機(jī)制。廣州是我國的重要工業(yè)基地，也是華南地區(qū)綜合性的工業(yè)制造中心，其工業(yè)數(shù)量與種類可想而知，這些工業(yè)企業(yè)所產(chǎn)生的污染物也會很多，但是現(xiàn)行的環(huán)保機(jī)制不能使環(huán)保部門對這些企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管，而且政府部門雖然賦予環(huán)保部門監(jiān)管的權(quán)利，但是由于在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中政府首要考慮的是經(jīng)濟(jì)問題，這就導(dǎo)致環(huán)保部門無法行使這些職權(quán)，對污染嚴(yán)重的企業(yè)也是采取“睜一只眼閉一眼”的態(tài)度，從而導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

五、完善生態(tài)建設(shè)機(jī)制的建議

廣州在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中逐漸認(rèn)識到不重視生態(tài)建設(shè)，缺乏科學(xué)完善的生態(tài)建設(shè)機(jī)制，才是導(dǎo)致生態(tài)問題出現(xiàn)的主要原因，為了處理好在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行中出現(xiàn)的各種生態(tài)問題，急需構(gòu)建完善的生態(tài)建設(shè)機(jī)制。

（一）完善生態(tài)建設(shè)的主體機(jī)制

首先，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)地位，構(gòu)建生態(tài)建設(shè)責(zé)任機(jī)制。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，政府處于主導(dǎo)地位，在實(shí)施生態(tài)建設(shè)中也應(yīng)該處于主導(dǎo)地位，政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，加大對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，比如說：加大對污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施等的建設(shè)，從而為環(huán)境保護(hù)與整治環(huán)境污染打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。加強(qiáng)政府的監(jiān)督機(jī)制，對于廣州的城鄉(xiāng)進(jìn)行環(huán)境評價，對于高污染的建設(shè)項(xiàng)目以及企業(yè)堅(jiān)決抵制，從源頭上減少環(huán)境的污染。政府部門要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大對環(huán)境建設(shè)的力度，構(gòu)建完善的生態(tài)建設(shè)制度，就要從以下兩個方面做起：一是設(shè)立環(huán)境保護(hù)辦公室，增加辦公室的編制人員并要給予環(huán)保辦公室相應(yīng)的職權(quán)，從而使環(huán)保辦公室既具備環(huán)境保護(hù)的職責(zé)又具備環(huán)境監(jiān)督職責(zé)，進(jìn)而更好的對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)與管理；二是健全生態(tài)環(huán)境應(yīng)急機(jī)制，對于突發(fā)的生態(tài)環(huán)境事件能夠及時有效地進(jìn)行排除與解決，從而把造成的損失降到最小。

其次，設(shè)立市場調(diào)節(jié)機(jī)制與激勵競爭機(jī)制。對于生態(tài)建設(shè)體系實(shí)行市場化操作，利用市場的調(diào)節(jié)功能對供求的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，對于污水處理、土地資源開發(fā)以及綠化等一些工程按市場化模式操作，支持與鼓勵社會資金參與生態(tài)建設(shè)的投資，并要積極探索有效的途徑解決生態(tài)環(huán)境與城鄉(xiāng)土地開發(fā)不兼容的問題，從而做到既能保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，解決好生態(tài)環(huán)境問題，又能保證投資者獲取更多的利益。

再次，完善激勵機(jī)制?？梢蚤_展各企業(yè)、各單位進(jìn)行節(jié)能減排的評比活動，對于表現(xiàn)最佳的單位給予先進(jìn)單位的稱號并進(jìn)行表彰，還可以開展城鄉(xiāng)房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評比的活動以及針對個人開展綠色環(huán)保評比活動，激勵人們都參與到環(huán)境保護(hù)的工作中來，從而使生態(tài)環(huán)境朝著良性方向發(fā)展；除此之外，還要支持循環(huán)型產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)資源的再利用，促使經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)共同和諧發(fā)展。

最后，引入社會監(jiān)督機(jī)制。加大環(huán)境保護(hù)工作的宣傳力度，提高人們的環(huán)保意識，鼓勵社會公眾參與環(huán)保監(jiān)督工作，設(shè)立舉報有獎制度，還可以從社會上聘請環(huán)保監(jiān)督員，監(jiān)督與舉報各類污染環(huán)境的違法行為。廣州在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，對于涉及到生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃可以請社會公眾進(jìn)行議評，從而使規(guī)劃設(shè)計(jì)更加完善與合理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。

（二）健全生態(tài)建設(shè)的評價機(jī)制。在廣州城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，可以在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中設(shè)立環(huán)境評價機(jī)制，對發(fā)展中的各個環(huán)境因素進(jìn)行評價，比如說：空氣、水源、土壤以及噪音等進(jìn)行評價，根據(jù)評價的結(jié)果，設(shè)定出廣州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。另外，還可以在設(shè)立發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上引入高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)風(fēng)險指標(biāo)評價體系以及人體健康指標(biāo)評價體系，并與發(fā)展目標(biāo)相互結(jié)合統(tǒng)一，從而制定出適合廣州城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)所需要的科學(xué)的指標(biāo)，進(jìn)而完善與健全生態(tài)評價機(jī)制。

總之，在廣州城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中不僅需要完善生態(tài)建設(shè)的主體機(jī)制與評價機(jī)制，而且還需要科學(xué)的政策引導(dǎo)，因此還應(yīng)該完善政策機(jī)制，完善生態(tài)防衛(wèi)政策、生態(tài)治理政策、生態(tài)建設(shè)政策，從而促使廣州在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的生態(tài)建設(shè)得到全面發(fā)展。

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