成本收益分析:金融監(jiān)管治理的技藝及其法制化

孟飛，上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海 201620

一、問題的提出

中國經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，在自上而下和自下而上相互結(jié)合的金融市場化改革過程中［1］9－12，發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用。從金融發(fā)展和法律制度的關(guān)系來看，市場在金融資源配置中的決定性作用意味著金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)限受到法律制度的嚴(yán)格限制，即“法無授權(quán)不可為”，而對于市場主體而言，則是“法無禁止即可為”。更好地發(fā)揮政府作用則要求在確定合理的金融監(jiān)管邊界同時，提高金融監(jiān)管治理的能力。

在通常情況下，金融監(jiān)管的邊界應(yīng)當(dāng)限定為市場失靈領(lǐng)域，正是市場失靈的存在，政府對金融業(yè)進行監(jiān)管才獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ)。金融領(lǐng)域的市場失靈主要表現(xiàn)為壟斷力量導(dǎo)致金融市場扭曲、金融市場上的信息不對稱，以及金融市場的正外部性和負(fù)外部性問題①美國證監(jiān)會于2012年3月16日發(fā)布了《證監(jiān)會規(guī)則制定經(jīng)濟分析指引》(Current Guidance on Economic Analysis in SEC Rulemakings)的備忘錄，其中規(guī)定證監(jiān)會在準(zhǔn)備制定監(jiān)管規(guī)則時應(yīng)當(dāng)清晰的界定其原因:監(jiān)管規(guī)則必須是對市場失靈的治理回應(yīng)，傳統(tǒng)市場失靈包括市場支配力、外部性、代理成本問題，以及信息不對稱。該備忘錄在注釋16中列舉了在這四個方面常見的金融市場問題。另外，倫敦經(jīng)濟學(xué)院Charles Goodhart教授在2008年國際金融危機后對先前的金融監(jiān)管理論提出了質(zhì)疑，認(rèn)為過去的金融監(jiān)管建立在改善單一金融機構(gòu)風(fēng)險管理行為之上的，但這是誤導(dǎo)性的。事實上，金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)集中在兩個方面，第一，系統(tǒng)性的外部性(systemic externalities)，即金融市場風(fēng)險傳染機制;第二，消費者保護，即信息不對稱問題。See Charles Goodhart.How Should We Regulate the Financial Sector?In Adair Turner etc.，The Future of Finance，LSE Report，2010，pp.165－186.。但是，金融監(jiān)管機構(gòu)對金融業(yè)實施監(jiān)管是一把雙刃劍，在可能解決市場失靈問題的同時，也可能對金融市場機制造成人為的扭曲，不能達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)或者實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的成本太大，從而造成監(jiān)管失靈。造成金融監(jiān)管失靈的原因是多方面的，其中一個主要的原因來自權(quán)力的自我膨脹性質(zhì)。公共選擇理論對金融監(jiān)管的效率問題提出了兩個批評:第一，金融監(jiān)管機構(gòu)的運行實際上是由追求自己私人利益的個人組成，金融監(jiān)管機構(gòu)制定的監(jiān)管政策在沒有任何約束的情況下并不必然是公共利益及投資者利益的代表。第二，監(jiān)管人員很容易與被監(jiān)管主體形成利益共同體，在被監(jiān)管主體俘獲金融監(jiān)管機構(gòu)時形成尋租現(xiàn)象［2］20－21。另外，信息不對稱的情況同樣存在于金融監(jiān)管機構(gòu)和被監(jiān)管主體之間，從而造成金融監(jiān)管失靈。更為嚴(yán)重的是，問題往往以市場失靈時表現(xiàn)出來，但是問題的根源卻來自金融監(jiān)管制度。在本質(zhì)上，政府失靈和市場失靈問題相類似，根源于不完全信息和不充分競爭，并具有內(nèi)在性和必然性［3］37－42。如果說現(xiàn)實世界中的金融市場既不是在完備的市場與不完美的監(jiān)管之間進行選擇，也不是在不完備的市場與完美的監(jiān)管之間進行選擇的話，那么應(yīng)當(dāng)是在不完備的市場和不完美的監(jiān)管之間進行選擇［4］。

那么，如何確定金融監(jiān)管邊界、提高金融監(jiān)管效率呢?從個人決策來看，理性的社會個體在做出個人決策時采取的是成本收益的核算和權(quán)衡，在預(yù)期收益高于成本時就采取行動，在預(yù)期收益低于成本時則不會采取行動。這一有效而又簡單的行動邏輯能否適用于金融監(jiān)管機構(gòu)呢?不容忽視的是，金融監(jiān)管機構(gòu)對成本收益評估的方式和范圍與私人存在很大的不同。金融監(jiān)管機構(gòu)采取任何一項行動都必須經(jīng)過成本和收益的核算，不僅成本較高，而且又沒有必要，但對重要的金融監(jiān)管政策進行成本收益分析是國際金融監(jiān)管實踐的一個通例。從金融監(jiān)管的國際經(jīng)驗來看，成本收益分析是有效提高金融監(jiān)管政策質(zhì)量的技藝，也是金融監(jiān)管的核心原則之一［5］46－51。美國早在 20 世紀(jì) 70年代的環(huán)境保護政策中，環(huán)境保護署(EPA)就已經(jīng)采取了成本收益分析這一政策效率評價工具。英國金融監(jiān)管機構(gòu)(FSA)也于2000年根據(jù)《金融服務(wù)和市場法》的法定要求開展了對金融監(jiān)管政策的成本收益分析。美國2010年發(fā)布的《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》要求超過20個的監(jiān)管機構(gòu)制定398部監(jiān)管規(guī)章［6］9－16。金融監(jiān)管機構(gòu)按照要求通常采用成本收益分析的方法，以約束制定監(jiān)管政策的行政裁量權(quán)不被濫用［7］393－397。加拿大安大略證券監(jiān)管委員會(OSC)根據(jù)立法的明確規(guī)定，也是在監(jiān)管政策制定過程中對其進行成本和收益的影響評價。

我國金融監(jiān)管政策在實施過程中存在著一個低效率問題。以資本市場為例。據(jù)統(tǒng)計，我國資本市場的法規(guī)規(guī)則已經(jīng)超過1200件，但是在實踐中真正得到落實的并不多。問責(zé)條款達(dá)到200多個，但是沒有啟動過的條款超過三分之二①這里的法規(guī)規(guī)則既包括立法機關(guān)、國務(wù)院頒布的法律和行政法規(guī)，也包括證券交易所發(fā)布的規(guī)則，從數(shù)量上來看，占比最大的應(yīng)是中國證監(jiān)會發(fā)布的規(guī)章和規(guī)則。參見肖鋼:《監(jiān)管執(zhí)法:資本市場健康發(fā)展的基礎(chǔ)》，載《求是》2013年第15期，第29－31頁。。實踐中金融監(jiān)管政策的低效率既有來自執(zhí)法部門自身的因素，更重要的是，也有來自金融監(jiān)管政策在制定階段以及在實施過程中缺乏有效的評價機制，導(dǎo)致相關(guān)利益主體在實施監(jiān)管政策時成本加重而缺乏自覺實施的經(jīng)濟激勵。因此，金融監(jiān)管機構(gòu)可以采取成本收益分析這一技藝提高制定相關(guān)政策的有效性，通過監(jiān)管治理能力的提升促進金融市場的改革發(fā)展，這是中國金融監(jiān)管機構(gòu)亟待解決的問題。

本文主要分析美國、英國的法制經(jīng)驗研究金融監(jiān)管領(lǐng)域適用成本收益分析的制度結(jié)構(gòu)，并結(jié)合中國金融監(jiān)管實踐提出漸進式優(yōu)化的法制路徑。

二、金融監(jiān)管效率的評估:成本和收益

金融監(jiān)管機構(gòu)采取成本收益分析旨在對擬定的或者實施中的監(jiān)管政策進行評估，進而確定成本最小或收益最大的金融監(jiān)管政策，或者對現(xiàn)行政策進行修改或廢止。其中，成本和收益在貨幣上的數(shù)量化成為成本收益分析的核心要素。

(一)成本的貨幣化和數(shù)量化

英國金融服務(wù)局［8］13－19、美國證監(jiān)會(SEC)、美國期監(jiān)會(CFTC)在實踐中把成本分為三大類:合規(guī)成本、直接成本和間接成本。

1.合規(guī)成本

合規(guī)成本主要是指被監(jiān)管主體和其他市場主體為了符合金融監(jiān)管政策的要求而支付的相關(guān)費用，以及相關(guān)時間的支出。從制定金融監(jiān)管政策的目的而言，合規(guī)成本在整個成本中的比例應(yīng)當(dāng)是比較低的，但是不同的被監(jiān)管主體因為其自身的經(jīng)營能力和管理制度的差異而存在很大的變動。具體而言，合規(guī)成本可以分為兩大類:第一類是被監(jiān)管的機構(gòu)為了滿足監(jiān)管要求而從市場上購買的管理設(shè)備或者其他設(shè)施。由于這類成本的支出存在市場交易價格，因此，從外部市場購買的設(shè)施的合規(guī)成本是易于直接量化的。第二類是被監(jiān)管主體通過內(nèi)部資源的重新配置以滿足監(jiān)管政策的要求而發(fā)生的成本。這類成本由于發(fā)生在被監(jiān)管主體的內(nèi)部，不存在外部的交易市場，因而成本的量化和測算就相對比較困難。英國金融服務(wù)局主要采用了顯示偏好和機會成本這兩個經(jīng)常使用的測算技術(shù)。

被監(jiān)管主體可以選擇多種方式來實施金融監(jiān)管政策，但是在通常情況下，我們假定被監(jiān)管主體會選擇一個成本較低的方式，如果還存在其他成本更低的實施措施的話，那么被監(jiān)管主體就會選擇它。因而，首先采用措施的成本就被認(rèn)定為被監(jiān)管主體的合規(guī)成本。

被監(jiān)管主體往往為了實施監(jiān)管政策還可能增加工作時間或者耗費其他經(jīng)濟資源，這就會產(chǎn)生機會成本問題。在一般情況下，機會成本是以沒有從事最佳的工作而喪失的收益，但是這一替代最佳工作的確定往往是很困難的。在額外增加被監(jiān)管主體的工作時間方面，英國金融服務(wù)局以喪失閑暇時間的價值來計算機會成本。為了計算方便，閑暇時間的價值是以該工作人員的工資收益率來測算的。

2.直接成本

直接成本主要是指金融監(jiān)管機構(gòu)為了制定和實施監(jiān)管政策而增加的管理費用的支出。例如，一項新的監(jiān)管政策頒布后，需要金融監(jiān)管機構(gòu)增加工作人員或者新的辦公設(shè)施，或者為了提高信息化管理程度而采用新的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)而增加的成本。從這一方面來看，直接成本是易于量化和測算的，對于擬定的監(jiān)管政策也是可以直接預(yù)測的。

3.間接成本

間接成本則是指被監(jiān)管主體在監(jiān)管政策的制約下為消費者提供金融產(chǎn)品的市場能力降低而造成的成本，或者稱為負(fù)面市場影響。這種對金融資產(chǎn)的不利影響很少可以量化貨幣的形式進行測算。英國金融服務(wù)局把監(jiān)管政策對被監(jiān)管主體及其他市場主體提供金融產(chǎn)品質(zhì)量和范圍的能力下降，以及損害金融市場的競爭效率作為測算間接成本［9］16－19。而在美國，證監(jiān)會認(rèn)為間接成本的來源除了被監(jiān)管的機構(gòu)或者個人的行為變化之外，還來自于其他相關(guān)市場主體因其行為變化而導(dǎo)致的新增成本。在通常意義上，間接成本包括但不限于以下幾個方面:證券監(jiān)管政策產(chǎn)生的分配效應(yīng)和競爭效率的下降;擔(dān)保的負(fù)面不利影響;因為監(jiān)管套利而對資源的低效配置［10］11－12。

(二)收益的貨幣化和數(shù)量化

金融監(jiān)管政策的收益主要是對監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)程度而言的，這既涉及金融監(jiān)管機構(gòu)本身承擔(dān)的法定職責(zé)，同時又涉及具體監(jiān)管政策的特定目的，與金融監(jiān)管機構(gòu)制定監(jiān)管政策矯正市場失靈的政策目的是直接聯(lián)系在一起的。在一般意義上，金融監(jiān)管政策帶來的收益既包括微觀意義上對消費者的保護，也包括降低和有效控制系統(tǒng)性風(fēng)險等宏觀意義上的收益。例如，證券監(jiān)管機構(gòu)出臺一項要求上市公司強化信息披露的政策，那么這項監(jiān)管政策帶來的收益則是投資者可以獲得更為充分和有效的投資信息，進而提高了投資者對金融市場的信心，降低了風(fēng)險溢價，最終有利于資本的高效率配置［10］10。美國證監(jiān)會在其制定的操作指引中對收益的范圍以列舉的方式給予了說明:降低激勵扭曲或者減少監(jiān)督成本;降低資本成本;形成良好的信息分享機制，進而降低風(fēng)險溢價和更有效的資本配置;增強資本市場的競爭，進而降低產(chǎn)品的價格和提高產(chǎn)品的質(zhì)量;解決集體行動問題;減少代理成本，從而避免有害的交易;降低交易成本;證監(jiān)會制定的政策更為有效的實施［10］10－11。在美國期貨市場中，美國國會于2000年頒布了《商品期貨現(xiàn)代化法》，對《商品期貨交易法》進行了補充和完善。根據(jù)修改后的《商品期貨交易法》第12(a)節(jié)的規(guī)定，期監(jiān)會在制定期貨市場監(jiān)管規(guī)章或者發(fā)布監(jiān)管命令時，應(yīng)當(dāng)考慮采取行動的成本和收益。第12(a)(2)節(jié)詳細(xì)列舉了考慮的五個因素:(1)對市場參與者和社會公眾的保護;(2)對期貨市場的效率、競爭力和金融系統(tǒng)一致性的影響;(3)對價格發(fā)現(xiàn)機制的影響;(4)對良好風(fēng)險管理行為的影響;(5)其他公共利益的考慮。但是，期監(jiān)會也坦承，許多收益是不易直接進行量化測算的［11］8。

金融監(jiān)管政策對消費者的收益通常是采用測算消費者剩余的方式來衡量的。金融消費者在監(jiān)管政策的影響下所產(chǎn)生的收益經(jīng)常表現(xiàn)為消費者剩余的增加，這可以借用支付意愿(will-ingness to pay，WTP)來衡量。消費者剩余表現(xiàn)為，為了獲得特定的金融服務(wù)愿意支付的最高價格與在監(jiān)管政策影響下的實際支付價格之間的差額。在某種意義上，消費者實際支付的價格大致等于這種監(jiān)管政策對提供該金融服務(wù)的機構(gòu)施加的成本。另外，采用消費者剩余的方式也可以測算金融市場競爭程度提升所帶來的社會福利，即宏觀層面上的收益［9］19－24。

降低系統(tǒng)性風(fēng)險是金融監(jiān)管政策的主要收益之一，這已經(jīng)被金融監(jiān)管機構(gòu)所認(rèn)可和確定。美國期監(jiān)會(CFTC)在《多德－弗蘭克法下最終規(guī)章制定成本收益分析考慮的工作指南》中已經(jīng)明確地把降低系統(tǒng)性風(fēng)險納入收益的考慮范圍。特別是在金融危機后，測算并量化系統(tǒng)性風(fēng)險可能造成的損失已經(jīng)成為金融監(jiān)管成本收益分析的基礎(chǔ)目標(biāo)之一［12］19。在環(huán)境保護領(lǐng)域，因為環(huán)境災(zāi)害對人的生命或者健康造成的可能損失進行估值通常采用統(tǒng)計性生命價值(value of statistical life)［13］5－76，這一損失估值方法通常采用問卷的方式測算出個人為降低生命死亡概率的支付意愿進行測度的，并獲得了普遍的認(rèn)可［14］717－743。在金融領(lǐng)域，類似于統(tǒng)計性生命價值的是降低系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生概率的估值，即統(tǒng)計性風(fēng)險成本(cost of a statistical crisis)，但在以前很少受到關(guān)注［7］393－394。而環(huán)境保護中的統(tǒng)計性生命價值為系統(tǒng)性風(fēng)險成本及其收益的測算提供了豐富的實踐經(jīng)驗。另外，系統(tǒng)性風(fēng)險的識別和度量的研究也正在深入。

(三)社會貼現(xiàn)率的確定

確定金融監(jiān)管政策的成本或者收益時，還必須考慮貨幣的時間價值。金融監(jiān)管政策成本和收益并不是同一期發(fā)生的，可能涉及多個時期。在這種情況下，監(jiān)管政策在不同時期產(chǎn)生的成本或者收益應(yīng)當(dāng)進行折算成現(xiàn)值進行比較，這就涉及社會貼現(xiàn)率的確定問題。社會貼現(xiàn)率的大小直接影響凈現(xiàn)值的比較，即對該項監(jiān)管政策成本收益的最終核算。在英國金融監(jiān)管實踐中，財政部建議的貼現(xiàn)率是8%［8］48。美國行政管理和預(yù)算局(OMB)在《通知》(A－94號)要求所有監(jiān)管政策的成本和收益必須用7%的利率作為社會貼現(xiàn)率，而在1993年之前，行政管理和預(yù)算局確定的貼現(xiàn)率是10%，這一利率水平被實踐證明是過高的。

三、金融監(jiān)管成本收益分析的程序設(shè)計

成本收益分析作為科學(xué)化的決策程序，直接關(guān)系到金融監(jiān)管的質(zhì)量。英國金融服務(wù)局主要采用四步驟分析法，美國證監(jiān)會、期監(jiān)會則主要參考借鑒行政管理和預(yù)算局于2003年9月17日發(fā)布的《通知》(A－4號)采取九步驟分析方法。綜合來看，金融監(jiān)管政策成本收益分析的程序分為以下六個步驟，如圖1所示。

圖1 金融監(jiān)管政策成本收益分析的程序框架

(一)確定基準(zhǔn)線

金融監(jiān)管政策經(jīng)濟分析中的成本和收益不是存量意義上的總體數(shù)量，而是針對特定情形下因為監(jiān)管政策的制定實施而增加或者減少的變化數(shù)量，因此，監(jiān)管政策基準(zhǔn)線(baseline)的確定直接影響成本和收益的測算。英國金融服務(wù)局和美國證監(jiān)會采用的基準(zhǔn)線是不采取任何監(jiān)管行動時的狀態(tài)，也就是在制定監(jiān)管政策之前的無為狀態(tài)。金融監(jiān)管機構(gòu)在確定相應(yīng)的多種備選監(jiān)管措施方案后，比較基準(zhǔn)線狀態(tài)和特定監(jiān)管政策狀態(tài)下的成本和收益，并據(jù)此測算相關(guān)的價值。

在確定成本收益分析的基準(zhǔn)線時，有幾個關(guān)鍵的因素應(yīng)當(dāng)給予充分的考慮:(1)在確定以不采取任何監(jiān)管政策之前的無為狀態(tài)為基準(zhǔn)線時，應(yīng)當(dāng)對監(jiān)管政策擬解決的問題進行界定，找出問題存在的根本原因，為制定相關(guān)監(jiān)管政策提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。英國金融服務(wù)局和美國證券監(jiān)管機構(gòu)通常采取市場失靈的分析方法確定采取相應(yīng)監(jiān)管政策的基礎(chǔ)。英國金融監(jiān)管機構(gòu)采取的兩段法［15］，先進行市場失靈分析，然后進行成本收益分析;美國金融監(jiān)管機構(gòu)采取的則是綜合法，把市場失靈分析作為成本收益分析的首要環(huán)節(jié)，借此再做成本和收益上的測算。對市場失靈的界定在成本收益分析的制度框架下不再是理論上的闡釋，而是作為金融監(jiān)管機構(gòu)制定相關(guān)政策的說明性理由，成為制定監(jiān)管政策的前提。(2)金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行監(jiān)管政策解決出現(xiàn)問題的能力進行評估，分析現(xiàn)行監(jiān)管政策中存在的缺陷和不足，為頒布新的監(jiān)管政策或者對現(xiàn)行政策進行修改提供實證基礎(chǔ)。(3)金融監(jiān)管機構(gòu)進行成本收益分析的擬定監(jiān)管政策不是一部，而是存在多部備選方案。在這一方面，英國金融服務(wù)局和美國證監(jiān)會、期監(jiān)會存在一定的差異。美國證券期貨監(jiān)管機構(gòu)采納了行政管理和預(yù)算局(OMB)《通知》(A－4號)的做法，要求對多部備選方案進行經(jīng)濟評估，進而選擇一個最優(yōu)的監(jiān)管政策。英國金融服務(wù)局在擬定解決金融市場問題的監(jiān)管方案時要求是多部的，但是根據(jù)定性分析遴選出一個最優(yōu)的方案，然后再對該方案進行成本和收益上的測算，并進行適度調(diào)整。但是，無論采取哪一種方式，都對金融監(jiān)管機構(gòu)的治理能力提出了更高的要求。

(二)預(yù)測對金融監(jiān)管政策的行為反應(yīng)

金融監(jiān)管機構(gòu)在確定準(zhǔn)備頒布的監(jiān)管政策時應(yīng)當(dāng)充分考慮被監(jiān)管主體、其他市場主體以及整個市場對該項監(jiān)管政策的行為反應(yīng)。這實際上是確定監(jiān)管政策對市場影響的廣度和深度，也就是測算成本和收益的范圍。

預(yù)測相關(guān)市場主體對監(jiān)管政策的行為反應(yīng)實際上是為了提高監(jiān)管行動方案的靈活性。監(jiān)管機構(gòu)在采用何種監(jiān)管方法和措施時應(yīng)當(dāng)考慮其靈活性，較少的采取強制性的方式。強制性的監(jiān)管方式有可能減縮金融機構(gòu)進行產(chǎn)品創(chuàng)新的空間，同時還會增強監(jiān)管機構(gòu)和被監(jiān)管主體之間的緊張關(guān)系。具體而言，這種預(yù)測對監(jiān)管政策設(shè)計的影響主要表現(xiàn)為以下兩個方面:第一，監(jiān)管機構(gòu)在對金融機構(gòu)實施監(jiān)管時應(yīng)當(dāng)更多地采用市場化的監(jiān)管方式，而不是直接的管控手段;第二，在保護消費者權(quán)利上，金融監(jiān)管機構(gòu)制定出相應(yīng)的默示規(guī)則(default rules)。新古典金融學(xué)中的有效市場假說是以消費者完全理性為基礎(chǔ)的，消費者根據(jù)市場信息自主做出利益最大化的行為選擇。但在現(xiàn)實世界中，消費者表現(xiàn)出的卻是有限理性或者非理性，出現(xiàn)了系統(tǒng)性的行為偏差。這就對金融監(jiān)管機構(gòu)制定監(jiān)管政策的理念和規(guī)則設(shè)計提出了新的要求。這種默示規(guī)則體現(xiàn)了金融監(jiān)管機構(gòu)以父愛主義的姿態(tài)為消費者的利益提供制度保護，但同時并不限制其行為選擇的自由。這實際上運用行為金融學(xué)為投資者保護提供經(jīng)濟動力。

(三)成本和收益的量化

前文已經(jīng)對成本和收益如何進行貨幣化和數(shù)量化進行探討，這里需要指出的是，在成本或者收益不易量化時，則需要對其進行定性的說明。隨著監(jiān)管技術(shù)科學(xué)化的發(fā)展，諸多成本和收益不易直接量化和貨幣化的問題會逐步得到解決。但是，金融監(jiān)管機構(gòu)在實施成本收益分析時并不會強制性的一律對成本和收益進行量化，這無疑會加重監(jiān)管機構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，推延監(jiān)管政策的頒行。在這種情況下，金融監(jiān)管機構(gòu)可以對某種或者某些成本或者收益僅僅定性說明即可，但是，這種定性說明應(yīng)當(dāng)與監(jiān)管目標(biāo)聯(lián)系在一起。至于進行定性說明的成本或者收益的范圍應(yīng)當(dāng)取決于金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管治理能力。在實施成本收益分析的初期，金融監(jiān)管機構(gòu)會對易于量化的直接成本和合規(guī)成本進行預(yù)測，而對于不易量化的收益則主要采用定性說明的方式。

美國問責(zé)署(GAO)曾對2011年7月21日至2012年7月23日之間生效的66部金融監(jiān)管政策進行審計監(jiān)督。這些金融監(jiān)管政策是美國金融監(jiān)管機構(gòu)按照《多德－弗蘭克法》的要求而頒布的，其中美國證監(jiān)會和期監(jiān)會單獨或者聯(lián)合頒布了39部監(jiān)管規(guī)則。美國問責(zé)署發(fā)現(xiàn)，在這39部證券監(jiān)管政策中，成本和收益問題都得到了說明，尤其是從對公共利益影響的角度，這比其他金融監(jiān)管機構(gòu)采用成本收益分析更為深入和細(xì)致。在評估中的54部實體監(jiān)管政策中，其他監(jiān)管機構(gòu)頒布的5部政策并沒有對潛在的成本或者收益做出任何的說明。盡管如此，證券監(jiān)管政策產(chǎn)生的成本主要集中在監(jiān)管機構(gòu)的直接成本上，尤其是文書工作。這些直接成本易于量化，因而進行了數(shù)據(jù)預(yù)測和核算，而其他方面的成本很少是以量化的形式進行說明的。與此形成對比的是，收益基本上以是否實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的方式進行定性說明［16］9－22。

(四)確定監(jiān)管政策的凈收益

在測算出監(jiān)管政策成本和收益現(xiàn)值的基礎(chǔ)上，比較二者的差額，如果收益大于成本的話，即凈現(xiàn)值大于零，那么該項監(jiān)管政策在實踐中則是可行的。這里存在的一個關(guān)鍵性問題是，一項監(jiān)管政策是否必須是在預(yù)測凈現(xiàn)值大于零時才能頒布實施?

收益大于成本是在金融監(jiān)管理想圖景中的最優(yōu)選擇，但在現(xiàn)實中，金融監(jiān)管機構(gòu)的治理能力直接影響著成本收益分析的質(zhì)量，成本收益分析也存在著不同層次和程度上的差異，這里主要取決于立法對成本收益分析的要求。美國《商品期貨交易法》第12(a)節(jié)要求期監(jiān)會在制定期貨市場監(jiān)管規(guī)章或者發(fā)布監(jiān)管命令時是“應(yīng)當(dāng)考慮”五個方面的成本和收益，但并不要求期監(jiān)會對收益是否大于成本做出判斷。也就是說，商品期貨交易委員會可以在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)對《商品期貨交易法》第12(a)(2)節(jié)規(guī)定的任何一個要素著重進行評估，也可以采取任何一項對有利于保護公共利益的命令，只要是必要或者適當(dāng)，或者實施認(rèn)可條款，或者完成立法的任何目的，并不計算其成本［17］220。在這種情形下，證券監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對提供充分可信的數(shù)據(jù)和資料做出定性上采取該項政策存在合理性的說明。

(五)評估成本和收益的分配效應(yīng)

金融監(jiān)管政策中成本的承擔(dān)者和收益的享有者并不是同一主體或者同一階層的群體，這就造成一部監(jiān)管政策中成本收益的分配效應(yīng)問題。更為深層次的，成本收益分析方法隱含的經(jīng)濟推動力是卡爾多－?？怂?jié)撛谘a償原則［14］30。一項金融監(jiān)管政策的制定，如果能夠使得所有相關(guān)市場主體的福利狀況都得到改善，至少不比監(jiān)管政策制定之前的境況更差時，這是一種帕累托改善。但這僅僅是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實社會中，一項監(jiān)管政策必然會使得一部分群體的利益受到損失，而另外一部分群體獲得收益，但如果可以通過潛在的再分配使受損者從受益者那里得到充分的補償，即使得相關(guān)的市場主體的狀況變得更好，那么這項監(jiān)管政策就是可行的。這是成本收益分析在監(jiān)管政策中廣泛采用的福利經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)［18］12－16，這實際上涉及監(jiān)管政策的公平問題。英國金融服務(wù)局把對金融政策評估的對象擴展到經(jīng)濟上的影響，以及非經(jīng)濟影響，如公平或者正義［8］10。分配效應(yīng)評估的功能在于能夠更為準(zhǔn)確地確定一項監(jiān)管政策的成本和收益的分配是如何決定的，以及為什么會產(chǎn)生這種分配效應(yīng)?這就會促使監(jiān)管機構(gòu)提供充分的數(shù)據(jù)和資料來證實成本和收益是如何分配的［8］40。在實踐中，英國金融服務(wù)局一般會按照要求盡可能詳細(xì)地說明分配效應(yīng)產(chǎn)生的影響，作為最低層面上的要求，應(yīng)當(dāng)就該部金融監(jiān)管政策對不同群體產(chǎn)生的影響進行識別。金融服務(wù)局常用的分配效應(yīng)評估主要是金融監(jiān)管政策對市場主體中的機構(gòu)和個人進行分別評估。對于同一數(shù)量的收益而言，消費者和金融機構(gòu)對其的效用評價是不同的;同時，消費者群體內(nèi)部也存在著不同階層上的差別，大中型企業(yè)與小微型企業(yè)之間也存在著很大的差別。英國金融服務(wù)局特別關(guān)注金融監(jiān)管政策對中小企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)濟影響［19］10－12。盡管美國證監(jiān)會和期監(jiān)會在其監(jiān)管手冊中沒用明確對分配效應(yīng)的評估做出要求，但行政管理和預(yù)算局(OMB)在《通知》(A－4號)要求在監(jiān)管分析總結(jié)(summary)中就分配效應(yīng)做出明確的說明。

四、金融監(jiān)管機構(gòu)運用成本收益分析的法制框架

從法定的政府機構(gòu)對金融監(jiān)管政策進行成本收益分析的階段來看，分為政策制定前的評估和制定后實施中的評估。美國、英國、加拿大、澳大利亞、法國等國家的審計部門承擔(dān)的一項法定職責(zé)就是對金融監(jiān)管機構(gòu)頒布政策的實施效果進行事后的績效評估，其中核心的內(nèi)容之一就是監(jiān)管政策的成本收益評價，并提出相應(yīng)的改進意見。另外，金融監(jiān)管機構(gòu)也可以自行對其頒布的監(jiān)管政策實施效果的事后評估。而事前進行的成本收益分析則是金融監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)立法要求或者主動的進行預(yù)評估，旨在制定出解決特定問題的最佳方案。成本收益分析的法制框架如圖2所示。

圖2 金融監(jiān)管政策成本收益分析的法制框架

(一)金融監(jiān)管政策的事后評估

不論立法是否設(shè)定法定的要求，金融監(jiān)管機構(gòu)均有權(quán)自行對其頒布實施的監(jiān)管政策進行事后評估，這類似于立法后評估。金融監(jiān)管機構(gòu)自行開展的政策實施評估主要是為了解決監(jiān)管政策在實施過程中因為出現(xiàn)的新的因素而導(dǎo)致的缺陷。但是，金融監(jiān)管機構(gòu)進行的事后評估除了成本和收益外，還會考慮其他因素，如合法性、合理性、實效性、協(xié)調(diào)性、技術(shù)性、專業(yè)性、社會認(rèn)同等方面①立法后評估通常采取建立指標(biāo)體系的方式進行評估，成本收益只是其中的一個方面。參見劉平:《“惡法”的矯正:立法后評估指標(biāo)體系的構(gòu)建》，載《探索與爭鳴》2013年第10期，第19－21頁。。這種金融監(jiān)管政策的事后評估并不以立法明確要求為前提，因而缺乏強制性約束，屬于金融監(jiān)管機構(gòu)的自由裁量權(quán)范圍。

國家審計機關(guān)通常也會對金融監(jiān)管機構(gòu)進行日常性審計，或者針對特定金融監(jiān)管政策的制定及其實施進行審計監(jiān)督。國家審計機關(guān)在財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上進行監(jiān)管績效審計，主要是對金融監(jiān)管機構(gòu)依法對金融業(yè)進行監(jiān)管能力的評價，并提出相應(yīng)的完善建議。如果國家審計機關(guān)對金融監(jiān)管政策的制定過程和實施效果進行專項的成本收益分析評估，則是以該金融監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)運用成本收益分析的法定職責(zé)為前提。典型的是，美國問責(zé)署為了監(jiān)督金融監(jiān)管機構(gòu)在制定監(jiān)管政策時執(zhí)行成本收益分析的情況，專門做了多次審計，發(fā)布了多部監(jiān)督報告。

(二)金融監(jiān)管政策的事前評估

金融監(jiān)管機構(gòu)在制定監(jiān)管政策過程中采用成本收益分析主要是以多個備選方案中選擇一個最優(yōu)的為目的。在通常情況下，如果沒有立法明確的要求，金融監(jiān)管機構(gòu)很少主動采用成本收益分析，多是以立法明確規(guī)定為條件。事前評估與事后評估在操作技術(shù)上并沒有實質(zhì)性的差異，但事前評估主要是一種預(yù)防性機制，是對成本和收益的預(yù)測性評估。但是，對金融監(jiān)管成本和收益的事前測算是一個很復(fù)雜工作，不僅是因為金融的經(jīng)濟化已經(jīng)成為經(jīng)濟體的核心，而且金融業(yè)也具有社會性、政治性的特質(zhì)，金融業(yè)的動態(tài)性也提高了實施成本收益分析的難度［20］88－91。但成本收益分析仍然不失為提高金融監(jiān)管治理能力和金融監(jiān)管質(zhì)量的一種技藝，通過對特定問題的分析，從多個備選方案中擇優(yōu)確定一個最優(yōu)的監(jiān)管行動方案，為市場主體提供了一個可預(yù)測的行為規(guī)則。

(三)社會公眾的評議機制

金融監(jiān)管機構(gòu)在對其頒布的監(jiān)管政策進行成本收益的評估時，應(yīng)當(dāng)接受社會公眾的評議，尤其應(yīng)當(dāng)對新制定的或者修改的監(jiān)管政策內(nèi)容及其依據(jù)對外公開。這種對社會公眾知情權(quán)保障的評議機制不僅約束金融監(jiān)管機構(gòu)制定監(jiān)管政策的自由裁量權(quán)的行使，而且也是吸納民眾智慧、提高監(jiān)管政策的可預(yù)測性，為市場主體提供穩(wěn)定的政策預(yù)期。從法治金融方面來看，重大金融監(jiān)管政策公開的問題不在于是不是公開，而在于公開的范圍和程度，以及金融監(jiān)管機構(gòu)對社會公眾持有異議的處置方式。就成本收益分析的法制框架而言，金融監(jiān)管機構(gòu)對其制定政策應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對社會公眾公開的強制性義務(wù)，并承當(dāng)對社會公眾異議的回應(yīng)性說明義務(wù)。

(四)成本收益分析的立法要求

成本收益分析以及更為廣泛意義上的監(jiān)管(規(guī)制)影響評估(regulatory impact assessment)制度在更大的范圍內(nèi)得到了實施。成本收益分析是一個科學(xué)化的決策過程，體現(xiàn)了數(shù)量化的適度監(jiān)管的要求，在一定程度上有效保證了金融監(jiān)管機構(gòu)自律的行使自由裁量權(quán)。這一預(yù)防性機制也降低了金融監(jiān)管自由裁量權(quán)訴諸司法機關(guān)、尋求事后合理性基礎(chǔ)的可能。

從英美國家法制實踐來看，金融監(jiān)管機構(gòu)實施成本收益分析體現(xiàn)了不同層次的立法要求。(1)不論立法是否對金融監(jiān)管機構(gòu)做出明確的要求，國家審計部門均可根據(jù)法定職權(quán)對金融監(jiān)管機構(gòu)及其頒布的金融監(jiān)管政策進行事后的審計監(jiān)督、評價，發(fā)揮國家審計在金融監(jiān)管治理中的特殊作用。(2)對于金融監(jiān)管機構(gòu)采取的事前成本收益分析，特定金融立法應(yīng)當(dāng)做出明確的規(guī)定，金融監(jiān)管機構(gòu)也會依法制定相關(guān)成本收益分析的操作指南或者監(jiān)管工作人員監(jiān)管手冊。采用成本收益分析的前提是金融監(jiān)管部門自覺主動的提高監(jiān)管治理能力，而在沒有強制性制度約束下，金融監(jiān)管機構(gòu)缺乏自覺實施的動力機制。(3)成本收益分析是一種民主化的決策過程，體現(xiàn)了社會公眾參與評議的法治精神。應(yīng)當(dāng)在特定金融立法中對社會公眾參與和評價的權(quán)利給予明確的規(guī)定。金融市場不是一種機械化的制度安排，而是一個變動不居的動力系統(tǒng)，隨著金融監(jiān)管機構(gòu)和社會公眾對金融市場認(rèn)知的不斷深入，對成本和收益的評估也更為精確。

金融監(jiān)管機構(gòu)實施成本收益分析具有路徑依賴的制度邏輯。相對于環(huán)境保護、職業(yè)安全等監(jiān)管領(lǐng)域，英美國家金融監(jiān)管機構(gòu)實施的成本收益分析尚且處于起步階段，還存在著一些難以解決的技術(shù)問題和理論爭議［21］。尤其是2008年金融危機后，金融系統(tǒng)內(nèi)在的復(fù)雜性和不確定性受到重視［22］236－294，金融監(jiān)管機構(gòu)在實踐中往往呈現(xiàn)出不完備知識的狀態(tài)［23］，因而實施嚴(yán)格的成本收益分析的難度加大［24］185－191。但相對于實施成本收益分析之前的金融監(jiān)管治理而言，金融監(jiān)管機構(gòu)通過成本收益分析對制定監(jiān)管政策表現(xiàn)得更為謹(jǐn)慎和精確，改善和提高了金融監(jiān)管政策的經(jīng)濟效率［25］30－34。

五、結(jié)語

相比英美國家金融管機構(gòu)的操作方法及其制度安排，中國金融監(jiān)管機構(gòu)非常重視監(jiān)管政策制定的規(guī)范化，但尚未開始對金融監(jiān)管政策進行效率評估，在現(xiàn)行立法上也沒有做出明確的要求，金融監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)頒布的規(guī)章制定程序的文件也沒有明確的要求采取成本收益分析方法。中國人民銀行早于1991年就頒布了《金融業(yè)務(wù)基本規(guī)章制定程序規(guī)定(試行)》，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會也發(fā)布了相關(guān)規(guī)章制定程序的規(guī)范性文件。其中，《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會法律工作規(guī)定》第24條和44條已經(jīng)要求，降低實現(xiàn)監(jiān)管目的所必需的監(jiān)管措施的成本并進行審查。但是，這與監(jiān)管領(lǐng)域通行的成本收益分析還存在很大的差異。隨著法治國家建設(shè)和金融法治化的發(fā)展，成本收益分析已經(jīng)成為提高金融監(jiān)管治理能力的一個有效方法。

國務(wù)院《全面依法推進依法行政實施綱要》(國發(fā)〔2004〕10號)首次明確要求積極探索對政府項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度，特別是在加快行政程序立法過程中成本收益分析成為一個不可規(guī)避的法制問題。2008年《湖南省行政程序規(guī)定》首次確立了重大決策需要進行成本效益分析的法治要求。因此，從加快金融市場化改革、合理確定政府和市場關(guān)系的角度來看，成本收益分析有著重大的、不可替代的作用。金融市場化改革的基礎(chǔ)是重塑和建構(gòu)社會公眾對金融市場的信心，而提高金融消費者對金融市場信心的基本路徑是消費者對金融監(jiān)管機構(gòu)治理能力的信任。這就要求，金融監(jiān)管機構(gòu)要自覺主動地對其頒布的監(jiān)管政策進行成本和收益上的評估，并將其評估報告和擬定的監(jiān)管政策向社會公眾通告，接受社會公眾的監(jiān)督。

在實施路徑上，金融監(jiān)管機構(gòu)可以從三方面進行積極探索:首先，金融監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置專門的政策效率評估工作組，對擬定監(jiān)管政策的成本和收益進行內(nèi)部經(jīng)濟分析。其次，金融監(jiān)管機構(gòu)將擬定的監(jiān)管政策及其成本收益分析的報告向社會公眾披露，接受社會公眾的評議，但對其成本和收益的貨幣化和量化不做強制性要求，對沒有在貨幣上進行數(shù)量化的成本收益做出令人信服的定性說明。最后，金融監(jiān)管機構(gòu)在制定新的監(jiān)管政策的同時對已經(jīng)頒布的監(jiān)管政策進行效率評估，通過“制定一部、清理一批”的方式進一步推進金融監(jiān)管治理改革。與此同時，國家審計部門也應(yīng)當(dāng)加快改革，從財務(wù)收支審計轉(zhuǎn)為以監(jiān)管政策以及監(jiān)管政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況等開展績效審計，發(fā)揮其國家治理和免疫系統(tǒng)的功能作用［26］3－11。國家審計部門可以先對金融監(jiān)管機構(gòu)進行一般意義上的監(jiān)管治理審計，然后在國家立法、明確要求金融監(jiān)管機構(gòu)采用成本收益分析時，再對其進行成本收益分析執(zhí)行情況的專項審計。推動金融監(jiān)管機構(gòu)采用成本收益分析的關(guān)鍵在于在相關(guān)的金融監(jiān)管立法中對金融監(jiān)管機構(gòu)的法定職責(zé)和監(jiān)管目標(biāo)做出明確的規(guī)定［27］58－77，為金融監(jiān)管機構(gòu)實施成本收益分析提供堅實的法律基礎(chǔ)。

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