美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程及其對(duì)我國(guó)的啟示

鄭洵

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常常面臨較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。為了防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，世界各國(guó)普遍對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施了保險(xiǎn)制度。我國(guó)自2007年實(shí)施中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼政策以來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速。2007年到2012年平均增長(zhǎng)速度達(dá)95%。2013年的保費(fèi)收入達(dá)到306.6億元，比2012年增長(zhǎng)27.4%，承保農(nóng)作物面積超過(guò)10億畝，約占播種面積的42%。2013年3月起，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從無(wú)到有，規(guī)模從小到大，已經(jīng)初步建成了有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，但仍很多問(wèn)題仍需要進(jìn)一步探索和討論。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)有近百年的發(fā)展歷史，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。本文旨在對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程進(jìn)行分析探討，以期借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

一、美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展大致經(jīng)歷了萌芽嘗試、探索發(fā)展、逐步完善三個(gè)階段。

（一）萌芽嘗試階段

美國(guó)是世界上最早嘗試實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家之一。早在19世紀(jì)到20世紀(jì)20年代初期，美國(guó)一些商業(yè)保險(xiǎn)公司就自發(fā)開(kāi)始了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的嘗試，但是由于當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施范圍有限，當(dāng)受災(zāi)面積較大時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法有效分散，而且由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不完善，沒(méi)有充分的資料恰當(dāng)?shù)卦u(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和確定保費(fèi)等原因，均未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

（二）探索發(fā)展階段

1922年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)由參議院組織專門(mén)委員會(huì)調(diào)查農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題的決議，將農(nóng)作物保險(xiǎn)作為一項(xiàng)政策工具，以提高農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。此后，美國(guó)政府設(shè)立了專門(mén)的農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)部，對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行管理、評(píng)估及理賠等。1929年，西方國(guó)家爆發(fā)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅下跌，農(nóng)民收入嚴(yán)重下降。為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，美國(guó)政府于1933年頒布了著名的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，授權(quán)聯(lián)邦政府提供財(cái)政支持，設(shè)立農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目。1938年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的第五部分——《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，并于1939年實(shí)施。該部法律對(duì)農(nóng)作物風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的、性質(zhì)、具體辦法、組織機(jī)構(gòu)等都做出了明確的規(guī)定，設(shè)立了隸屬于農(nóng)業(yè)部的聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（Federal Crop Insurance Corporation， FCIC），負(fù)責(zé)農(nóng)作物生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制，抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。該部法律的頒布實(shí)施，標(biāo)志著美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由早期萌芽進(jìn)入了一個(gè)探索發(fā)展的全新階段。

該法案實(shí)施之初的承保農(nóng)作物只有小麥一種，以往平均產(chǎn)量的50-70%為保障水平，保險(xiǎn)責(zé)任為農(nóng)作物一切險(xiǎn)。保費(fèi)和損失賠付可以用小麥和等值現(xiàn)金支付。由于當(dāng)時(shí)只在局部地區(qū)試驗(yàn)，農(nóng)作物承保面積有限，農(nóng)民參保率低，雖然美國(guó)財(cái)政在起初的三年內(nèi)支付了2800萬(wàn)美元的管理費(fèi)和保費(fèi)補(bǔ)貼，但是保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?nèi)匀缓懿睢?942年，美國(guó)政府嘗試將農(nóng)作物保險(xiǎn)品種范圍擴(kuò)大到棉花，也沒(méi)有太大效果。1944年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《1938年農(nóng)業(yè)調(diào)整法修正案》，農(nóng)作物保險(xiǎn)品種范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到亞麻，1945年進(jìn)一步擴(kuò)大到對(duì)15個(gè)縣的玉米和12個(gè)縣的煙草進(jìn)行保險(xiǎn)。1947年，美國(guó)聯(lián)邦保險(xiǎn)公司保費(fèi)首次超出了賠付費(fèi)用。1950年代，美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)基本穩(wěn)定，管理有較大改善。1960年代，美國(guó)聯(lián)邦保險(xiǎn)公司為進(jìn)一步擴(kuò)大業(yè)務(wù)，調(diào)高了保費(fèi)額度，降低了費(fèi)率，農(nóng)民參保率有較大提高。1970年代，美國(guó)聯(lián)邦保險(xiǎn)公司的主要調(diào)整是提高保費(fèi)和降低保額。

《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》在實(shí)踐中不斷調(diào)整修正，到1980年該法案已經(jīng)推出12個(gè)修正案。1980年修正案結(jié)束了美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)長(zhǎng)達(dá)42年的在局部區(qū)域、少數(shù)品種上的試驗(yàn)，正式在全國(guó)全面推行農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，該法案的頒布是美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從探索發(fā)展走向穩(wěn)定的一個(gè)重要里程碑。它首次對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)進(jìn)行約占純保費(fèi)30%的保費(fèi)直接補(bǔ)貼，對(duì)私人保險(xiǎn)公司從事農(nóng)作物保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)進(jìn)行管理費(fèi)和保費(fèi)間接補(bǔ)貼。

（三）逐步完善階段

隨著時(shí)間的發(fā)展，從1981年到1994年，由于連年農(nóng)作物賠付率過(guò)高，克林頓政府進(jìn)一步修訂了該法案，頒布了《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和賠付率進(jìn)行了完善。比如，建立了農(nóng)作物巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃，提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼率，擴(kuò)大了農(nóng)作物保險(xiǎn)的經(jīng)銷渠道等。特別值得一提的規(guī)定是，如果農(nóng)民不參加聯(lián)邦政府的農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，將得不到農(nóng)產(chǎn)品貸款、價(jià)格補(bǔ)貼等，還規(guī)定必須先參加巨災(zāi)保險(xiǎn)，然后才能購(gòu)買(mǎi)其他險(xiǎn)種，這些規(guī)定實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)制措施。1994年克林頓《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》實(shí)施后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率明顯上升。1995年，美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)承保面積達(dá)到2.2億英畝，占當(dāng)年可保面積的82%，是美國(guó)歷史上承保比例最高的一年。

自1996年開(kāi)始，聯(lián)邦政府逐漸退出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的運(yùn)營(yíng)，只通過(guò)政策和轉(zhuǎn)移支付間接參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2000年，又頒布了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法》，規(guī)定5年內(nèi)財(cái)政撥款82億美元支持農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，其中80%用于保費(fèi)補(bǔ)貼，提高了對(duì)保障保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼率，這些措施都極大地增強(qiáng)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，提高其抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。到2013年末，美國(guó)農(nóng)業(yè)參保面積達(dá)到2.73億英畝，約占美國(guó)總耕地面積的三分之二。

二、對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的啟示

（一）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，形成系統(tǒng)的法律體系

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的歷史說(shuō)明，通過(guò)立法實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是國(guó)家農(nóng)業(yè)宏觀政策的重要組成部分。從1922年開(kāi)始考慮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)到1938年《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》頒布，以及1980年和1994年的2次重大修訂，立法對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起到根本性支持作用。我國(guó)目前還沒(méi)有規(guī)范系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)。具體而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)沒(méi)有清晰界定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織體系、覆蓋范圍、經(jīng)費(fèi)管理、保障水平、費(fèi)率制定、賠款標(biāo)準(zhǔn)、巨災(zāi)基金、強(qiáng)制投保、再保險(xiǎn)等諸多問(wèn)題缺乏明確的法律規(guī)范。反映在實(shí)際工作中，就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員行為的盲目和隨意。因此，應(yīng)加快制定一部適合我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際特點(diǎn)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》及其配套的法律規(guī)定，形成系統(tǒng)的法律體系。用法律形式明確規(guī)范政府、保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)所應(yīng)發(fā)揮的職能作用，避免政府、經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的盲目性和隨意性。將整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入法制軌道，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有法可依。加強(qiáng)普法教育，提高農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)。堅(jiān)持在實(shí)踐中不斷調(diào)整修正，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力，為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)建立有力的風(fēng)險(xiǎn)保障法律基礎(chǔ)。endprint

（二）協(xié)調(diào)使用財(cái)政政策和貨幣政策，特別是應(yīng)加大財(cái)政補(bǔ)貼

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度主要建立在政府財(cái)政補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，財(cái)政資金的扶持是美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得成功的關(guān)鍵因素。目前我們可以借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供更多的財(cái)政補(bǔ)貼，可以采用直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼相結(jié)合的方式進(jìn)行。直接補(bǔ)貼就是保費(fèi)補(bǔ)貼，我國(guó)各級(jí)政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)狀況和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從財(cái)政資金中劃出一部分用于投保農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼，以激發(fā)他們投保積極性。間接補(bǔ)貼可以通過(guò)稅收減免、保費(fèi)打折，甚至經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼。協(xié)調(diào)使用財(cái)政政策和貨幣政策，通過(guò)專項(xiàng)貸款利率下浮等貨幣政策手段，從各方面支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，以緩解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保雙方的利益沖突，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利開(kāi)展。

（三）規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)體系

從美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀來(lái)看，無(wú)論是立法、組織機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)到銷售、定損、統(tǒng)計(jì)、資料收集加工以及保險(xiǎn)的宣傳、推廣和教育已形成一整套完備體系。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)狀況不理想的一個(gè)重要原因是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)不規(guī)范，缺乏一個(gè)系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)體系。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程主要由保險(xiǎn)公司來(lái)完成，政府職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是給予參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民一定的補(bǔ)貼；二是對(duì)保險(xiǎn)公司的定損、賠償過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理。未來(lái)的改革方向從政府角度看，可以考慮建立類似于美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立中央省地三級(jí)機(jī)構(gòu)組織，通過(guò)系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)，提高實(shí)施新技術(shù)、方法的效率，加強(qiáng)監(jiān)督考核，開(kāi)發(fā)適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民需求的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，當(dāng)然這些不僅需要政府的大力支持，還需要教育、人才培養(yǎng)等方面的配合才能完善中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作體系。

三、結(jié)束語(yǔ)

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)歷了近百年的探索、改革和創(chuàng)新，從萌芽時(shí)期市場(chǎng)運(yùn)作，到初期政府經(jīng)營(yíng)模式，再到目前政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的公私結(jié)合模式，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了系統(tǒng)規(guī)范的技術(shù)和發(fā)展模式。通過(guò)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程回顧分析，以及美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的借鑒意義探討，我們相信，經(jīng)過(guò)一段時(shí)期實(shí)事求是的努力和實(shí)踐，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一定會(huì)不斷發(fā)展壯大，最終真正讓廣大農(nóng)民受益，為解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮根本性作用。

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