歐盟農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度及其影響分析

郭步堯

歐盟農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度及其影響分析

郭步堯

歐盟農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度緣于歐盟共同的農(nóng)業(yè)政策，其內(nèi)容包括價格支持、出口補貼及市場準(zhǔn)入等方面。從目前來看，歐盟的農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度會在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)存在，貿(mào)易保護與自由貿(mào)易并存。但長期推行農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度，對歐盟財政是個巨大的負擔(dān)，也違背了世界貿(mào)易組織規(guī)則，損害了其他國家的利益。

歐盟農(nóng)業(yè) 貿(mào)易保護 利益集團 WTO規(guī)則

始于2001年的世界貿(mào)易組織（以下簡稱WTO）農(nóng)業(yè)多邊談判（多哈回合），按照原定計劃，這一輪多邊談判應(yīng)該在2005年1月之前結(jié)束。但是在談判過程中，各國的分歧太大，農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策各異，涉及到的農(nóng)業(yè)利益錯綜復(fù)雜，不但涉及到本國農(nóng)民的利益，還可能會影響到糧食安全，所以未能按照原來的既定時間完成談判。2008年開始的世界經(jīng)濟大衰退，又使得這場歷時多年的談判一拖再拖，2010年重啟談判，但是直到今天，依然沒有結(jié)束。

在多哈農(nóng)業(yè)談判中，由于歐盟各國農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策及農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的差異，加之歐盟堅持農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護立場，設(shè)定了許多農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的障礙，使得農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化談判進展緩慢。本文擬通過對歐盟農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護制度的政治經(jīng)濟學(xué)分析，通過考察其利益集團、政府及相關(guān)的國際貿(mào)易制度，來剖析歐盟農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策、立場的根源及影響。

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策與多哈農(nóng)業(yè)談判

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策是其農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護制度的核心內(nèi)容，即對歐盟區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及貿(mào)易提供財政補貼及出口補貼，而且幅度較大，近年來這兩種補貼占到了歐盟總預(yù)算的40%左右；對進口的農(nóng)產(chǎn)品加大差價關(guān)稅，從而限制農(nóng)產(chǎn)品的進口。這種強大的政府政策來代替市場的調(diào)節(jié)功能，使得歐盟大量的農(nóng)產(chǎn)品過剩而亟待出口，有出口補貼支持的出口，帶有強烈的傾銷嫌疑，損害了WTO第三方國家的利益，大量的出口補貼使歐盟背上了沉重的財政包袱，這些補貼雖然是歐盟支付，但還是來自于各國的財政，對一些農(nóng)業(yè)經(jīng)濟占國內(nèi)經(jīng)濟比例較少的國家來說是不太公平的。因此，歐盟內(nèi)部要求改革共同農(nóng)業(yè)政策的呼聲也非常強烈，針對這些情形，歐盟委員會對其共同農(nóng)業(yè)政策做了多次調(diào)整，尤其是2000年發(fā)布的《2000年議程》及2003年推行的農(nóng)業(yè)“自由化改革”但是受制于關(guān)系各方錯綜復(fù)雜的利益，改革進程緩慢，10年來進展不大。

雖然歐盟強調(diào)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化改革，但是在多哈談判的表現(xiàn)與其提倡的貿(mào)易自由化政策是不一致的。在2001年開始的農(nóng)業(yè)多邊談判中，歐盟從一開始就主張農(nóng)業(yè)貿(mào)易的自由化，向WTO農(nóng)業(yè)委員會提交的談判建議中，也表示其會履行《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的有關(guān)承諾，愿意為促進農(nóng)業(yè)自由貿(mào)易做出相應(yīng)的努力，大力推動農(nóng)業(yè)自由貿(mào)易進程。但在談判過程中，涉及到農(nóng)產(chǎn)品進出口地一些具體問題時，歐盟與其他國家分歧太大，未能完全履行其談判之前的承諾。

在市場準(zhǔn)入方面，歐盟原則上同意給予所有WTO成員國平等機會，但主張以烏拉圭回合談判的結(jié)果來維持進口比例分配，這種維持比例的原則實際上還不是完全的自由貿(mào)易，這導(dǎo)致了第三世界國家的強烈反對。在出口方面，歐盟主張農(nóng)產(chǎn)品的自由競爭，也同意減少各種出口補貼，同時也要求第三方同樣減少補貼，在減少補貼的比例上沒能與其他國家達成一致。在國內(nèi)支持方面，歐盟內(nèi)部難以達成一致，歐盟各國農(nóng)業(yè)政策差異較大，像法國主張擴大國內(nèi)支持，荷蘭主張減少國內(nèi)支持，歐盟只好在兩者之間權(quán)衡，強調(diào)對農(nóng)民直接支持的重要，且繼續(xù)推動“藍箱”和“綠箱”措施。歐盟的這幾個方面的立場，在多哈談判中，與美國、G20及一些發(fā)展中國家發(fā)生嚴(yán)重沖突，歐盟堅持自己的立場，不肯輕易讓步，致使談判屢屢失敗。歐盟農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化改革進程緩慢，確實發(fā)人深省。

歐盟推行農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度的根源

歐盟之所以在多哈談判中態(tài)度左右搖擺，與其政治體制機制有很大關(guān)系。歐盟的貿(mào)易政策涉及到多方利益，決策也來自于多個層面，包括歐盟機構(gòu)、成員國政府及國家貿(mào)易制度。在這三個要素中，各種利益集團活躍，任何一次決策都必須兼顧到各方利益，各方在決策中進行充分政治、經(jīng)濟上的博弈，下文分述之。

歐盟機構(gòu)。在政策動議及談判方面，歐盟委員會是歐洲的統(tǒng)一代表者。雖然歐盟各國也是WTO的成員國，但是各國并不派代表參加談判。而代表歐盟參加談判與制定政策的是歐盟部長會議，并確定談判目標(biāo)，提出談判建議的是歐盟理事會的133委員會，在整個談判中政策的執(zhí)行都由該委員會負責(zé)，其是歐盟委員會的代理人。133委員會由各成員國的貿(mào)易官員組成，這些人代表的是本國的利益。在歐盟委員會進行貿(mào)易政策動議審議過程中，他們會向其所在國進行咨詢，獲知本國政府的立場。歐盟的貿(mào)易總司通過對133委員會意見的匯總，來評估各國對歐盟委員會政策動議的意愿強弱。但是，133委員會不能直接修改歐盟委員會的動議，如果不同意該動議，需要大多數(shù)成員國政府的支持，還需要歐洲議會的同意。

在理論上，歐盟各成員國在地位上是平等的，但是由于其經(jīng)濟、政治的影響差異，一些較大的成員國影響力更大。成員大國甚至要求133委員會密切監(jiān)視歐盟委員會的動向，由此導(dǎo)致了歐盟委員會在談判過程中不得不因受影響而隨時改變立場。歐洲理事會是最高的決策機構(gòu)，歐盟在WTO談判中要隨時接受理事會的指令。但是理事會各個成員國之間的利益存在一定沖突，只能采用內(nèi)部協(xié)調(diào)的辦法來解決問題，而各國的協(xié)商時間較長。在多哈談判中，歐盟的立場就受到了法國、比利時、西班牙、希臘等農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的影響，時任法國總統(tǒng)的薩科奇甚至發(fā)出威脅，如歐盟沒有顧及到法國的利益，其將拒絕簽署協(xié)議。正是這樣的政治機制，導(dǎo)致歐盟內(nèi)部一時難以達成統(tǒng)一，延緩了談判的進程。

成員國。歐盟是主權(quán)國家的組織，其獨特而復(fù)雜的決策機構(gòu)及權(quán)力分配方式，導(dǎo)致了政治決策的漫長及程序的復(fù)雜，成員國之間的利益關(guān)系同樣是復(fù)雜的，各國的政治制度及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不同，必然也會影響各國的態(tài)度。

政治體制的影響是存在的。歐盟各成員國的政治體制的不同，在政治結(jié)構(gòu)及議事規(guī)則上存在差異，比如，國會與政府的關(guān)系，反對黨與執(zhí)政黨的關(guān)系。這些均會影響政治決策的進度及效率，還會影響到?jīng)Q策的執(zhí)行，不同利益集團之間存在著廣泛的博弈。

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也是影響成員國立場的重要因素，甚至可以說是最主要的。WTO談判本身就是一個經(jīng)濟問題，各國的經(jīng)濟制度及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形式的差異，尤其是農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟體系中的地位不同，勢必會影響到各國政府的決策。像荷蘭、英國要求歐盟在多哈回合談判中保持開放的靈活性，但是法國、西班牙等國家強烈反對，原因何在？不同的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定了各國不同的經(jīng)濟利益。在法國、西班牙這些農(nóng)業(yè)發(fā)達的國家，農(nóng)民的選票在一定程度上對國家的政治起到很大的決定作用，任何黨派的領(lǐng)導(dǎo)人要想贏得大選，必須考慮到農(nóng)民的利益。

各成員國的經(jīng)濟及政治的綜合實力也是一個重要的決定因素。雖然在規(guī)則上，各國不分大小，地位平等。但是國際組織一向就是大國進行政治經(jīng)濟博弈的舞臺，歐盟的貿(mào)易決策體系完全體現(xiàn)了這一游戲規(guī)則。像法國，作為歐洲農(nóng)業(yè)最為發(fā)達的國家，其利用其發(fā)達的農(nóng)業(yè)組織對歐盟委員會決策經(jīng)常施加影響。但如德國是世界工業(yè)大國，對農(nóng)業(yè)的決策與法國明顯不同，在關(guān)稅同盟中受益最大。

農(nóng)業(yè)利益集團。在歐盟中影響力最大的農(nóng)業(yè)利益集團是“歐盟農(nóng)民組織聯(lián)盟”（COPA）。COPA是歐盟中建立最早的，也是世界上最大的農(nóng)民利益代表組織。該組織成立于1958年9月6日，其成員包括歐盟國家在內(nèi)的60個農(nóng)民組織，還包括非歐盟成員的歐洲國家的36個農(nóng)業(yè)合作組織，如冰島、瑞士等國家，代表了歐洲農(nóng)民的廣泛利益。該聯(lián)盟作為一個國際組織，有著較為完備的組織體系，最高機構(gòu)是理事會，還有主席團等執(zhí)行機構(gòu)及各類協(xié)調(diào)組織與專門委員會。理事會是最高的決策機關(guān)，由各成員國派出一名自己國內(nèi)的農(nóng)業(yè)組織的主席擔(dān)任永久性的代表。另外，歐盟農(nóng)業(yè)合作聯(lián)盟（COGECA）的主席、歐洲青年農(nóng)場主理事會主席、COPA婦女委員會主席也參加COPA會議。①理事會每兩個月召開一次會議，對主要的農(nóng)業(yè)問題做出決議，主席團會議每一個月召開一次，是具體的執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)行理事會的決議。主席團下設(shè)各種專業(yè)協(xié)調(diào)委員會，審查各種農(nóng)業(yè)問題的動議。除此之外，還要50對個專業(yè)的工作組，負責(zé)向理事會提出各種議案，多數(shù)是涉及到農(nóng)民利益、貿(mào)易政策等，該組織龐大的影響力，對歐盟農(nóng)業(yè)貿(mào)易決策有著不可忽視的影響，每到歐盟委員會就農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)業(yè)貿(mào)易召開會議的時候，該組織經(jīng)常派出人員列席會議。

此外，各成員國的農(nóng)業(yè)利益集團也會通過本國政府對歐盟決策施加影響，將自己的利益需求反映給各國政府，各國政府指令本國常駐歐盟代表對歐盟決策施加壓力。法國農(nóng)業(yè)發(fā)達，各種農(nóng)民及農(nóng)業(yè)組織遍布全國，這些機構(gòu)代表了農(nóng)民及農(nóng)場主的利益，受到法國政府的高度重視，多哈談判之所以久拖不決，與法國農(nóng)業(yè)集團的影響有很大的關(guān)系。②各國的農(nóng)業(yè)利益集團在歐盟決策過程中不斷向歐盟“農(nóng)業(yè)政策及貿(mào)易委員會”游說，在布魯塞爾的歐盟總部門口，每天都有各種農(nóng)業(yè)利益集團的代表出現(xiàn)，通過召開記者會、電視、報紙等各種渠道向歐盟施壓，甚至有很多國家的農(nóng)業(yè)利益集團直接在布魯塞爾設(shè)立分支機構(gòu)，長期對歐盟農(nóng)業(yè)政策及貿(mào)易委員會的官員游說。

國際貿(mào)易制度。共同農(nóng)業(yè)政策是農(nóng)業(yè)貿(mào)易的重要內(nèi)容，雖然歐盟對共同農(nóng)業(yè)政策做了一定程度的自由化改革，但改革的過程還是舉步維艱的。1986年的烏拉圭回合的談判首次將農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易納入到多邊貿(mào)易體系中，試圖解決世界農(nóng)業(yè)貿(mào)易過程中的貿(mào)易保護，經(jīng)過長期的馬拉松式的談判，很多的國家都放開了貿(mào)易保護，給予各國平等的市場準(zhǔn)入機會，像美國、墨西哥等國。但是一直以來由于共同農(nóng)業(yè)政策的存在加之其各成員國農(nóng)業(yè)政策及經(jīng)濟發(fā)展的差異，導(dǎo)致在農(nóng)業(yè)貿(mào)易的多邊談判中，市場準(zhǔn)入、出口補貼及國內(nèi)支持等問題的立場，無法在共同農(nóng)業(yè)政策上作出妥協(xié)而達成一致，致使歐盟在國際貿(mào)易屢受農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護主義的指責(zé)。③

如前文所述，1992年，歐共體理事會通過了共同農(nóng)業(yè)政策的改革決議，對共同農(nóng)業(yè)政策進行實質(zhì)性的改革。改革的內(nèi)容是適當(dāng)減少出口補貼，干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品價格的下調(diào)，改變價格支持政策及優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，這幾種措施是烏拉圭回合談判的結(jié)果。在烏拉圭回合達成的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》實施后，歐盟委員會于1999年頒布了《2000年議程》，對其共同的農(nóng)業(yè)政策實行進一步的改革，繼續(xù)推動出口補貼的下調(diào)，確實取得了一些成效，但在多哈談判中，歐盟承諾繼續(xù)推動農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化改革的，可惜過去十多年來，歐盟的改革力度不大，主要是內(nèi)部利益多元化所致，在未來的道路上，還存在著眾多不可預(yù)知的因素。

歐盟農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度的影響

從目前來看，歐盟的農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度會在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)存在，貿(mào)易保護與自由貿(mào)易并存。但長期推行農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度，對歐盟財政是個巨大的負擔(dān)，也違背了WTO規(guī)則，損害了其他國家的利益。具體而言，歐盟農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度的影響包括以下幾個方面：

第一，歐盟農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度總體上呈現(xiàn)的是自由主義和保護主義并存的局面。作為世貿(mào)組織的成員，歐盟必須履行承諾，積極開放市場，促進農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的自由化；但同時，歐盟作為一個國際組織，內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)雜，利益格局多元，各成員國、歐盟機構(gòu)及農(nóng)業(yè)利益集團之間存在著廣泛的博弈，貿(mào)易自由主義進展緩慢。而且，在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，貿(mào)易保護制度還是存在的，貿(mào)易自由主義改革涉及到的利益眾多，取決于各成員對貿(mào)易自由主義的承載力，各成員國農(nóng)業(yè)部門的自由貿(mào)易主義政策的承載力以及各種勢力之間的政治博弈。因此在目前的背景下，不能奢望歐盟能夠在貿(mào)易自由主義上做多大的讓步。在未來的發(fā)展中，歐盟農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度在自由主義道路上能夠發(fā)展多遠，取決于以下幾個因素：

各成員國政府的立場與政策。歐洲各國在農(nóng)業(yè)貿(mào)易的立場上差異較大，政策各不相同。成員國政府的立場和態(tài)度在很大程度上受制于農(nóng)民的利益，農(nóng)業(yè)集團的利益，還受制于各黨派的斗爭。

各國的經(jīng)濟狀況。雖然歐盟推行的價格補貼及貿(mào)易財政補貼是由歐盟支付，但是各國財政還是按照比例上繳給歐盟委員會，所以各國財政狀況能否支持是一個重要的因素。

WTO成員的壓力。歐盟長期推行貿(mào)易保護制度會招致WTO成員國的強烈反對，損害了WTO的自由貿(mào)易規(guī)則，也損害了其他國家的農(nóng)業(yè)利益，美國、G20成員一直在給歐盟施壓。

第二，就價格支持及出口補貼而言，歐盟能夠在多大的程度上提供支持。近幾年來，整個世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟危機及金融危機給歐洲帶來了較大的沖擊，歐盟及歐盟各國的財政狀況堪憂，一直以來，歐盟推行的農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護制度發(fā)放給農(nóng)民的出口補貼及價格補貼占到歐盟經(jīng)費預(yù)算的40%左右，對歐盟來說是沉重的負擔(dān)，削減價格支持成為必然。

長期以來，由于農(nóng)民受到價格支持及出口補貼的支持，農(nóng)民不惜以環(huán)境代價來獲取農(nóng)業(yè)的收益，但是畢竟地少，只能在單位面積內(nèi)盡量提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，最后大量的化肥農(nóng)藥在不斷使用，致使歐洲多條河流富氧化，藍藻大量的繁殖，對環(huán)境造成了一定的破壞。④而且，在農(nóng)業(yè)耕作模式上也做了一定的改變，轉(zhuǎn)基因技術(shù)在歐洲推廣較早，荷蘭是最早允許農(nóng)民使用轉(zhuǎn)基因種子的國家，對食品安全及生物的多樣性造成了一定程度的破壞。

第三，就市場準(zhǔn)入而言，歐盟農(nóng)業(yè)一直是處在保護的地位，就現(xiàn)在來看，競爭力較大，但是一旦失去了保護政策，推行貿(mào)易自由主義，歐洲的農(nóng)產(chǎn)品必然會在國際市場上失去競爭力。推行貿(mào)易自由主義是必然的趨勢，貿(mào)易保護顯然不能永遠存續(xù)下去。否則，這種長期的不對等的貿(mào)易地位違背了WTO的根本宗旨，也損害了其他國家的利益，從根本上看，不利于世界貿(mào)易的發(fā)展和經(jīng)濟進步。對歐洲而言，貿(mào)易自由主義的改革不失為農(nóng)業(yè)改革的一個契機，從長遠來看，會給農(nóng)民帶來利益，但是短期的陣痛是不可避免的。

（作者單位：海南大學(xué)應(yīng)用科技學(xué)院；本文系2011年海南大學(xué)青年基金科研項目“海南國際旅游島生態(tài)保護法律問題研究”的階段性成果，項目編號：qnjj1108）

【注釋】

①李勤昌：“歐盟農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護制度的政治經(jīng)濟學(xué)分析”，《國際貿(mào)易問題研究》，2010年第3期。

②吳喜梅：“論歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策的價值取向”，《東岳論叢》，2013年第4期。

③李鳳梅：“發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼立法及其經(jīng)驗借鑒”，《人民論壇》，2014年20期。

④吳僑玲，喬樂本：“歐盟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼的效應(yīng)分析及對我國的啟示”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2012年第3期。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）

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