美國農(nóng)地征收制度框架與憲法準(zhǔn)則及啟示

艾 丹

美國農(nóng)地征收制度框架與憲法準(zhǔn)則及啟示

艾 丹

文章基于美國農(nóng)地征收的制度框架作為切入點(diǎn)，分析了美國農(nóng)地征收中制度的憲法準(zhǔn)則與管制性征收及其補(bǔ)償機(jī)制，并針對我國當(dāng)前在推行新型城鎮(zhèn)化道路中農(nóng)地轉(zhuǎn)征收制度的不足，借鑒美國農(nóng)地征收制度的一些經(jīng)驗(yàn)，對我國農(nóng)地征收制度的改革與重構(gòu)提出了一些相關(guān)的建議。

農(nóng)地征收 管制性征收 公共利益 法律程序 補(bǔ)償機(jī)制

美國是世界上第一個(gè)以憲法的形式確定農(nóng)地征收的國家，在美國憲法第五修正案就明確規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由與財(cái)產(chǎn)，非依公平補(bǔ)償，不得征收任何私有財(cái)產(chǎn)或土地為公共使用?！钡谖逍拚敢宰罡叻ǖ男问酱_認(rèn)了農(nóng)地征收的基本原則與精神，這個(gè)制度設(shè)計(jì)至今已經(jīng)有了200多年的歷史，是美國農(nóng)地征收制度中的最高規(guī)則。美國聯(lián)邦及各級政府依照憲法第五修正案比較好地設(shè)計(jì)了農(nóng)地征收制度，征收者與農(nóng)地所有人對簿公堂的情況較少。

而我國與美國相比卻是另一番景象。國土資源部在2013年發(fā)布的一組統(tǒng)計(jì)數(shù)字中表明，僅2013年上半年我國農(nóng)民或農(nóng)村集體組織上訪到信訪部門的關(guān)于征地糾紛、違法拆遷的情況占到了上訪案件總數(shù)的80%，這顯然是一個(gè)驚人的數(shù)字，在這80%的案件中有一半涉及到征地糾紛，有90%涉及到征地拆遷補(bǔ)償安置問題。在當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，因征地發(fā)生糾紛引發(fā)的群體性事件占到全部群體性事件的60%以上，對新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程及農(nóng)村地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定造成了不利影響。因此，從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度看，美國成熟的征地市場機(jī)制及良好的征地法治機(jī)制值得我們借鑒與學(xué)習(xí)。

美國農(nóng)地征收的制度框架

美國的土地有公有與私有之分，公有土地包括為聯(lián)邦政府、州、縣及市政府所有，但這部分土地在今天占有的份額不大，不到20%，而且份額隨著土地的自由買賣在不斷減少，其他的土地皆是歸私人所有。但在美國建國初期，絕大部分的土地都是歸各級政府所有①，在19世紀(jì)西部大開發(fā)及后來的土地大流轉(zhuǎn)運(yùn)動(dòng)中，政府所有的大部分土地均賣給了公民個(gè)人，美國各級政府認(rèn)為土地的私人所有及自由流轉(zhuǎn)能夠提高人們生產(chǎn)的積極性，土地作為一種生產(chǎn)資料，既可以帶來生產(chǎn)收益，還可以帶來資產(chǎn)增值，資產(chǎn)增值必須在交易、流通過程中才能實(shí)現(xiàn)。在城市化進(jìn)程中，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，勢必有大量的私人擁有的農(nóng)地被占用，這就是農(nóng)地征收制度的由來，在農(nóng)地征收過程中，絕大部分的城市化用地均是與農(nóng)地?fù)碛姓咧g自由交易完成的，只要是規(guī)劃合法及符合法律規(guī)定，政府不會(huì)干預(yù)這種自由交易的征收行為。但有時(shí)為了應(yīng)對市場失靈及重大公共利益的需要，政府會(huì)主動(dòng)征收農(nóng)地及其他私人土地。按照聯(lián)邦憲法及其他法律，政府的土地及不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)主要有三種形式：基本征收權(quán)（Eminent Domain）、狹義的警察權(quán)（Police Power）及管制性征收權(quán)（Regulatory Taking）。

美國農(nóng)地征收制度的憲法原則

“公共使用”目的原則。公共使用是美國征收制度的前提原則，只有為了公共使用的目的行使政府征收權(quán)，這樣征收權(quán)才是正當(dāng)?shù)?。但“公共使用”的范圍難以界定，模糊性比較大，在實(shí)際運(yùn)用過程中，容易引起爭議。長期以來，美國有兩種對立觀點(diǎn)，一是“公共使用”的狹義觀點(diǎn)，即以公共使用為目的的征收必須是公眾能夠直接使用或?qū)嶋H使用的土地或不動(dòng)產(chǎn)。聯(lián)邦最高法院的托馬斯大法官曾經(jīng)在相關(guān)案件中認(rèn)為，公共使用最自然、最妥當(dāng)?shù)慕忉屖牵?dāng)政府征收占用土地或不動(dòng)產(chǎn)，而公眾能夠按照憲法及法律權(quán)利去使用這些土地或不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，此時(shí)征收才是出于“公共使用”的目的，而不是為了任何公共目的或公共需要去行使征收權(quán)力。

但隨著美國城市化進(jìn)程的加快，在20世紀(jì)初期，狹義的觀點(diǎn)被擴(kuò)大了，成為了第二種廣義上的“公共使用”，即公共使用不再是直接使用，而是能夠給公眾帶來實(shí)惠的符合公共利用的，即可認(rèn)定是公共使用。這個(gè)廣義公共使用的觀點(diǎn)持續(xù)了近100年，直到2005年最高法院在著名的“凱倫案”中認(rèn)為公共使用的寬泛理解不符合憲法的基本精神，政府征收不動(dòng)產(chǎn)交給開發(fā)商用來發(fā)展經(jīng)濟(jì)、振興社會(huì)福利是濫用權(quán)力。該案件的判決產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，使得公眾認(rèn)識(shí)到限制政府征收權(quán)的必要性，截至2013年1月，美國除了阿拉斯加之外，其他的各州均在憲法中確定了“公共使用”目的的直接為公眾使用或?qū)嶋H使用的原則，為保障公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)作出了安全性的保障。

公平補(bǔ)償原則。憲法第五修正案中，確定的正當(dāng)法律程序原則中，明確規(guī)定了公共征收的公平補(bǔ)償原則，美國所有州的憲法均確認(rèn)了聯(lián)邦憲法第五修正案的內(nèi)容，因此，公平補(bǔ)償是征收制度中一項(xiàng)基本憲法準(zhǔn)則。在美國制憲者看來，公平補(bǔ)償原則是對國家權(quán)力的一項(xiàng)實(shí)際性的約束，如果在補(bǔ)償機(jī)制中政府需要支付高昂的費(fèi)用與成本的時(shí)候，勢必會(huì)約束政府的征收行為。公平補(bǔ)償原則從法律上看，似乎是一個(gè)抽象的、模糊性的原則，但實(shí)際上，在美國公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在發(fā)達(dá)的市場體系下是確定的。聯(lián)邦最高法院在對公平補(bǔ)償進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，提出了依據(jù)“公平合理的市場價(jià)值”②標(biāo)準(zhǔn)來對被征收的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評估。按照最高法院認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，任何不動(dòng)產(chǎn)在市場上均有一個(gè)相對合理公平的價(jià)格，這個(gè)價(jià)格是客觀存在的，不包括主觀因素在內(nèi)。但2005年“凱倫案”的判決，最高法院認(rèn)為，征收不動(dòng)產(chǎn)除了給所有權(quán)人造成了客觀上的實(shí)際損失，還包括給所有人造成了情感傷害，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該按照“公平合理市場價(jià)值”的1.5倍予以補(bǔ)償。

正當(dāng)法律程序原則。在農(nóng)地征收過程中的正當(dāng)法律程序一般有以下幾個(gè)步驟：第一，政府機(jī)構(gòu)首先必須得到國會(huì)（地方議會(huì)）或者是法院的同意令（當(dāng)然有些州要求政府在征收之前必須先行與當(dāng)事人溝通，自愿交易，這是先置程序）。第二，政府有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該將征收農(nóng)地的范圍、用途及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等告知所有權(quán)人。第三，法庭就政府的征收文書舉行聽證，政府部門應(yīng)該就征收的范圍、用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行說明及舉證，法庭可以允許政府部門先行檢查被征收的農(nóng)地質(zhì)量，但需要向法庭交納保證金。但有沒有陪審團(tuán)參與農(nóng)地征收的聽證程序，各州法律規(guī)定不同。如果有陪審團(tuán)參加，陪審團(tuán)的職責(zé)就是判斷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是否合理，但判定征收行為是否合法是法庭的職責(zé)。第四，當(dāng)法庭裁定政府的征收行為合法后，政府應(yīng)該在征收之前一次性支付補(bǔ)償費(fèi)用。至此，農(nóng)地征收程序結(jié)束了。這個(gè)程序不屬于農(nóng)地征收糾紛解決程序，如果所有權(quán)人不服或者是法庭裁決政府征收令無效，農(nóng)地所有權(quán)人或政府部門皆可以上訴，至此，征地糾紛程序啟動(dòng)。但實(shí)際上，在美國這種征地糾紛案件比較少。

農(nóng)地管制性征收與補(bǔ)償機(jī)制

如前所述，管制性征收是美國農(nóng)地征收制度中一項(xiàng)特殊的形式，實(shí)際上是一種農(nóng)地管制補(bǔ)償制度。該制度起源于20世紀(jì)初期，在城市化的進(jìn)程中，農(nóng)地流失比較嚴(yán)重，為了保護(hù)耕地，美國創(chuàng)立了該制度，在合理范圍內(nèi)的管制是無需補(bǔ)償?shù)?，是屬于合法的政府?quán)力。但如果對農(nóng)地管制過嚴(yán)，就會(huì)使得農(nóng)地失去了增值的機(jī)會(huì)，超越了私人的承受力度，此時(shí)，便屬于管制性征收的范疇，即政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域規(guī)劃中對土地使用限制使得公民財(cái)產(chǎn)遭受損失，政府應(yīng)該依法給予補(bǔ)償。

政府對農(nóng)地用途進(jìn)行管制，其初衷很好，能夠在一定程度上保證基本耕地，保障糧食安全。但管制制度限制了農(nóng)地用途，實(shí)際上就是在一定程度上限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)權(quán)，這畢竟是妨礙了農(nóng)地所有權(quán)人由于農(nóng)地參與開發(fā)增值所帶來的收益。因此，為了補(bǔ)償農(nóng)地所有權(quán)人因農(nóng)地管制帶來的經(jīng)濟(jì)損失，美國采取了多種措施及政策對農(nóng)地所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，以此保證社會(huì)發(fā)展公平。

一是強(qiáng)制賣出制度。當(dāng)農(nóng)地或是房屋等不動(dòng)產(chǎn)受到經(jīng)濟(jì)管制或區(qū)域規(guī)劃等方面立法限制性，使農(nóng)地或房屋喪失了增值潛力的時(shí)候，此時(shí)管制性征收便形成，所有權(quán)人可以向法院提起訴訟，要求政府必須購買該受到管制的農(nóng)地或不動(dòng)產(chǎn)。

二是政府向所有權(quán)人征收農(nóng)地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是美國農(nóng)地制度中一項(xiàng)重要的權(quán)利，是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的結(jié)果，換句話說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是在經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上衍生出的獨(dú)立性土地權(quán)利。政府部門或公共組織基于公共利益、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的需要，可以以合同的形式向農(nóng)地所有人購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)來限制農(nóng)地交易的政策，這便是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的征購。政府通過購買取得了農(nóng)地發(fā)展權(quán)之后，便確認(rèn)了之前的政策限制，不再對此進(jìn)行開發(fā)，農(nóng)地所有權(quán)人賣出了農(nóng)地發(fā)展權(quán)之后，仍然可以享有所有權(quán)，可以繼續(xù)耕種，但不能改變之前政策的限制，也因此失去了發(fā)展的機(jī)會(huì)。

三是農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠。農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠是一項(xiàng)普遍的政策，只要是屬于基本農(nóng)地、特種農(nóng)地的范疇，不限于管制程度、管制用途，也不限于管制時(shí)間，按照相關(guān)的法律，政府可以減輕農(nóng)地所有者的賦稅來激勵(lì)所有權(quán)人來認(rèn)同政府農(nóng)地管制制度。這其實(shí)是一項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持政策，與農(nóng)地發(fā)展權(quán)征購、強(qiáng)制賣出制度并不矛盾，可以疊加使用。

美國農(nóng)地征收制度對我國的啟示

美國的農(nóng)地征收制度在征收權(quán)設(shè)計(jì)、征收權(quán)運(yùn)行規(guī)則及運(yùn)作機(jī)制、征收補(bǔ)償?shù)戎T多方面有很多可取之處。我國在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，各種征地糾紛及征地安置補(bǔ)償糾紛在不斷增加，借鑒美國農(nóng)地征收制度中的可取之處，可以為完善我國農(nóng)地征收制度提供參考與借鑒。

設(shè)立“管制性征收”制度。從我國當(dāng)前的法律規(guī)范來看，在公法領(lǐng)域只強(qiáng)調(diào)管制權(quán)力的正當(dāng)性，卻沒有涉及到管制權(quán)力過當(dāng)時(shí)的責(zé)任問題，這是立法的失衡。在《土地管理法》中規(guī)定，農(nóng)村土地除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施及公益事業(yè)用地之外，其他的農(nóng)地嚴(yán)禁轉(zhuǎn)作農(nóng)村集體建設(shè)用地，《物權(quán)法》中也確定了農(nóng)地管制制度的正當(dāng)性，將農(nóng)田劃分為基本農(nóng)田與一般耕地，嚴(yán)格了限制了農(nóng)地用途的流轉(zhuǎn)。③農(nóng)地用途的限制實(shí)際上就構(gòu)成了管制性征收，我國并沒有確定這種管制的過當(dāng)性，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民對未來土地預(yù)期增值利益，是對農(nóng)民享有的土地發(fā)展權(quán)的一種剝奪。在對農(nóng)地發(fā)展權(quán)剝奪的過程中，沒有任何補(bǔ)償機(jī)制，對農(nóng)民來說是一種巨大的利益犧牲。因此，在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，國家需要考慮到二元分治結(jié)構(gòu)下農(nóng)民長期以來為了國家糧食安全所做出的巨大犧牲，應(yīng)該在確立農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立類似于美國的管制性征收制度，依據(jù)管制程度的差異及農(nóng)民實(shí)際損失的大小，國家要給予農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償。

確定公共利益的界限，規(guī)范公權(quán)力的征收行為。從憲法的角度看，國家如果對公民不動(dòng)產(chǎn)行使征收權(quán)，其唯一的理由或依據(jù)，就是為了公共利益之需要。因此，公共利益的范圍應(yīng)該是明確的、具體的，如果公共利益范圍不確定，比較含糊，那么征收權(quán)在行使的過程中就會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突，可能會(huì)導(dǎo)致征收權(quán)的濫用。公共利益的界定比較困難，在美國也是經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程，直到2009年，美國的大部分州才以憲法列舉的形式確定了政府征收的公共利益界限。我國現(xiàn)在的民主法治建設(shè)還處于初級階段，行政權(quán)過于龐大，更有必要對于征收行為中的公共利益予以界定。

以美國各州憲法規(guī)定及相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為參考，對于正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段的我國而言，可以將公共利益界定在軍事國防、公共基礎(chǔ)設(shè)施、國家大型基礎(chǔ)設(shè)施、教育與慈善、棚戶區(qū)改造等建設(shè)方面。當(dāng)然，社會(huì)發(fā)展在加快，立法列舉的方式具有滯后性，為了使得公共利益保持一定的彈性，可以設(shè)定一個(gè)兜底條款，即包括不屬于這五個(gè)方面的其他的關(guān)涉到公共利益的情況。但為了避免行政機(jī)關(guān)濫用兜底條款，行政機(jī)關(guān)在行使征收權(quán)的過程中可以就一事一議的方式請求立法機(jī)關(guān)解釋。除了兜底條款之外，還應(yīng)該設(shè)立一個(gè)范圍排除式條款，在法律中明確哪些事項(xiàng)應(yīng)該被排除在農(nóng)地征收的理由之外，即哪些事由不能成為公共利益的范疇。④比如為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要等情形。只有將排除條款與兜底條款結(jié)合在一起，才能限制政府征收權(quán)的濫用。

設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，確立市場化的補(bǔ)償機(jī)制。我國尚未建立土地發(fā)展權(quán)制度，法律嚴(yán)格限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，只有國家對集體所有的土地進(jìn)行征收，才能改變土地的用途，因此，導(dǎo)致了國家完全按壟斷土地一級市場，剝奪了農(nóng)民將自己使用的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為更高收益的非農(nóng)用地?，F(xiàn)有的法律體現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)的一些理念與做法，比如《土地管理法》中對土地使用權(quán)的規(guī)劃、轉(zhuǎn)讓的規(guī)定體現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)的影子。我國法律中大部分的制度安排均將土地發(fā)展權(quán)益歸為國有，但在征地制度中也有部分是歸于集體所有。法律的缺位與法律規(guī)范與實(shí)施之間的矛盾，導(dǎo)致土地使用、轉(zhuǎn)讓、變更過程屢屢發(fā)生沖突，土地發(fā)展權(quán)的引入是土地產(chǎn)權(quán)改革的方向之一。傳統(tǒng)的征地制度在國有化程序下嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的權(quán)益，應(yīng)該將這部分權(quán)益讓渡與農(nóng)民和農(nóng)村集體組織，賦予農(nóng)民及農(nóng)村集體組織的土地發(fā)展權(quán)，通過限定征地范圍、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及改變征地用途等建立公平的土地發(fā)展權(quán)。因此，應(yīng)在確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的前提下，重構(gòu)國家征收法律制度及補(bǔ)償機(jī)制，按照市場價(jià)格公平確定被征收農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)，并以此作為補(bǔ)償依據(jù)，讓農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中分享到土地增值的利益。

規(guī)范農(nóng)地征收的基本程序。我國當(dāng)前行政征收程序不是很規(guī)范，主要包括征收決策、補(bǔ)償及補(bǔ)救等程序，與美國相比，在程序設(shè)置上還比較粗放，難以規(guī)范征收權(quán)的運(yùn)行。因此，可以借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)我國的農(nóng)地征收程序。第一，確定協(xié)商談判為農(nóng)地征收的前置性程序，并不斷完善征收公告制度，對于征收的范圍、方式、時(shí)間等具體內(nèi)容予以明示，保證農(nóng)地權(quán)益人的知情權(quán)。⑤第二，確立農(nóng)地征收的聽證程序。農(nóng)地征收對于農(nóng)地的承包人來說是件大事，政府有關(guān)部門應(yīng)該就征收目的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及救濟(jì)途徑舉行聽證會(huì)，并確保農(nóng)地承包人的異議權(quán)。第三，完善相關(guān)的參與機(jī)制。在農(nóng)地征收的過程中，應(yīng)該就調(diào)查、安置、補(bǔ)償及評估等事項(xiàng)邀請農(nóng)地承包人全程參與，并確定財(cái)產(chǎn)評估的專業(yè)性及補(bǔ)償?shù)墓叫?、市場化。第四，法院?yīng)該擴(kuò)大案件受理范圍，建立相應(yīng)的征地糾紛及征地補(bǔ)償糾紛的司法審查及救濟(jì)制度。當(dāng)農(nóng)地承包人與政府之間發(fā)生征地糾紛及征地補(bǔ)償糾紛時(shí)，法院應(yīng)該保持中立公正的受理及調(diào)查態(tài)度，做出公平公正的司法審查。

（作者單位：宜春學(xué)院政法學(xué)院）

【注釋】

①Joseph Gyourko：The REIT Vehicle Its Value Today and in the Future，Philadelphia：University of Pennsylvania Real，Estate Department The Wharton School，2009.

②許迎春，文貫中：“美國農(nóng)地征收制度及其對中國的啟示”，《華東經(jīng)濟(jì)管理》，2011年第5期。

③許迎春：《中美土地征收制度比較研究》，西北農(nóng)林科學(xué)大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年。

④王海燕：《私有財(cái)產(chǎn)權(quán)限制研究》，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年。

⑤劉一寧：“破解新型城鎮(zhèn)化過程中的征地困局”，《人民論壇》，2014年第2期。

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）

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