公務(wù)員考錄制度的實施現(xiàn)狀與完善

王麗清 賈 麟

公務(wù)員考錄制度的實施現(xiàn)狀與完善

王麗清 賈 麟

我國公務(wù)員考錄制度的組織實施，暢通了人才的流動渠道，促進(jìn)了人才資源的合理配置，為黨政機(jī)關(guān)開展工作提供了堅實的人才支撐。同時，公務(wù)員考錄制度中仍然存在諸多問題亟待完善，公務(wù)員考錄的信度、效度、專業(yè)性有待提升，需要科學(xué)合理設(shè)計考試內(nèi)容，創(chuàng)新優(yōu)化招錄考試方式，合理配置招錄管理權(quán)限，切實強(qiáng)化招錄法制保障。

公務(wù)員 考錄制度 實施現(xiàn)狀 完善

我國《公務(wù)員法》第二十一條規(guī)定：“錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法?！痹摲l確定了主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員“凡進(jìn)必考”的原則。《公務(wù)員法》施行于2006年，其實，我國早在1994年就通過公開考試的方式招錄公務(wù)員了，公務(wù)員招錄考試制度的實施至今已有20年的時間。通過多年的積極探索發(fā)展，我國公務(wù)員公開招錄制度成為組織人事制度改革的重要內(nèi)容，目前已經(jīng)形成了一套具有完整內(nèi)容、具有顯著中國特色的機(jī)制體系。我國公務(wù)員公開招錄制度的實施，對選拔黨和國家需要的人才、優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了十分重要的作用，有效地提升了我國公務(wù)員的整體素質(zhì)，為提升黨政工作效能奠定了十分堅實的人力資源基礎(chǔ)。我國公務(wù)員考錄制度的組織實施，在取得諸多顯著成效的同時，也有不少問題亟待進(jìn)一步健全完善，需要我們總結(jié)當(dāng)前的實施成效、分析存在問題，以便有針對性地采取措施加以完善，為實現(xiàn)黨的十八大和十八屆三中全會確定的目標(biāo)任務(wù)提供堅強(qiáng)的人才隊伍支撐。

對公務(wù)員招錄制度的積極探索與成效

人事部于1994年組織進(jìn)行了第一次中央國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員錄用考試，當(dāng)時的大背景還是國家負(fù)責(zé)分配計劃內(nèi)招生的大中專畢業(yè)生。但是，國家包分配的制度存在諸多弊病，比如，學(xué)生們在考取大中專院校之時就幾乎吃了“定心丸”，無論在學(xué)校學(xué)習(xí)成績?nèi)绾?，均能保證畢業(yè)時獲得國家分配的職位。而且，大中專畢業(yè)生分配過程中可能存在徇私舞弊的問題、以關(guān)系定分工好壞的問題，有關(guān)系、有后臺的畢業(yè)生能夠分配到較好的地區(qū)、較好的單位工作，而一般的畢業(yè)生只能回原籍貫所在地等待被動的分配，不利于建立良好的激勵機(jī)制。而人事部組織進(jìn)行的統(tǒng)一考試，為畢業(yè)生按照自己的意愿和實力主動選擇用人單位提供了機(jī)會，且完全打破了原有的地域限制。

自1994年中央國家機(jī)關(guān)進(jìn)行第一次統(tǒng)一的招錄考試之后，每年進(jìn)行一次招錄考試，到目前為止已經(jīng)進(jìn)行了21次公開招錄考試，每年的招考人數(shù)呈現(xiàn)逐步上升趨勢，報考與錄取比例也呈現(xiàn)增長態(tài)勢，甚至出現(xiàn)極少數(shù)職位的考錄比例達(dá)到了8346：1，數(shù)千人競爭一個崗位。目前，中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員考試已經(jīng)成為單次規(guī)模最大的職業(yè)性考試。在中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員考試的影響下，2000年前后，我國不少地方開始推行公開招錄公務(wù)員考試。

自2006年《公務(wù)員法》施行之后，確定了主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員公開考試制度，確立了公務(wù)員“凡進(jìn)必考”原則，公務(wù)員考錄制度成為我國黨政機(jī)關(guān)及其有關(guān)單位招錄工作人員的重要方式，而“凡進(jìn)必考”原則的確立，極大地擠壓了公務(wù)員招錄過程中的權(quán)力尋租空間和人事腐敗的空間，促進(jìn)了公務(wù)員招錄的公平、公正、有序開展。1994年至2010年期間，我國通過公開考試的方式錄用了100多萬名公務(wù)員，由于招考簡章中對報名人員的學(xué)歷、專業(yè)、年齡乃至特長等方面進(jìn)行了限定，通過長效性實施公務(wù)員招錄制度，極大地優(yōu)化了我國公務(wù)員隊伍的年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)知識結(jié)構(gòu)、來源和身份等，①暢通了不同身份的人員進(jìn)入到公務(wù)員隊伍的渠道，實際上對暢通社會階層的轉(zhuǎn)化提供了極大方便，尤其是有利于人才隊伍的向上流動，使不少邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)入到公務(wù)員隊伍。

公務(wù)員公開招錄制度的組織實施，在我國干部人事制度改革的過程中具有十分重大的意義，實現(xiàn)了政治精英、人才精英的流動與轉(zhuǎn)換。在公務(wù)員“凡進(jìn)必考”的規(guī)則約束下，未來公務(wù)員隊伍中的絕大部分應(yīng)該是通過公開招考方式吸納的。并且，中央國家機(jī)關(guān)公開招考公務(wù)員，取消了戶籍限制，從而為全國范圍內(nèi)符合條件的人員提供了平等的報考機(jī)會。與此同時，現(xiàn)行中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員招考過程中，允許地州以下基層公務(wù)員報考。自2012年起，中央和省級以上國家機(jī)關(guān)錄用公務(wù)員，除了極少數(shù)特殊的職位之外，都必須從具有2年以上基層工作的人員當(dāng)中考錄，給基層人員通過考試方式進(jìn)入上級機(jī)關(guān)提供了渠道。部分省市招錄公務(wù)員，也對基層工作經(jīng)驗提出了要求。“公開”招考的方式，對歷來以“神秘”著稱的組織人事工作帶來了“陽光”，揭開了公務(wù)員人事制度的神秘面紗，也有利于人民群眾加大對組織人事工作的監(jiān)督，有利于促進(jìn)選人用人的公平、公開、公正進(jìn)行。公務(wù)員公開招錄制度，以公開考試的方式取代了以往“國家分配”的方式，此種競爭性考錄的方式更有利于人才資源的合理配置，更有利于優(yōu)秀人才被選拔到適合的崗位上。

公務(wù)員考錄制度中亟待完善的突出問題

我國組織實施公務(wù)員考錄制度所取得的成效是十分顯著的，以公開競爭的方式取代了過去國家包分配的制度，促進(jìn)了人才的有序流動，優(yōu)化了國家公務(wù)員人才隊伍，為各項社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的長足開展奠定了良好的人才保障。然而，按照目前我國公務(wù)員考錄的具體實踐而言，由于錄用機(jī)關(guān)權(quán)力過于集中、公務(wù)員考錄制度的發(fā)展較為緩慢等諸多因素的影響，我國公務(wù)員招錄制度仍然存在諸多亟待完善的突出問題，主要體現(xiàn)在：

公務(wù)員考錄的信度有待提升。所謂公務(wù)員招錄制度的信度，也就是公務(wù)員考錄制度的可信度問題、公信力問題。公務(wù)員招錄制度之所以能夠吸引眾多人才參加，最為主要的一個原因在于其具有公開、公平、公正的特征，參加考試的人們相信公務(wù)員招錄考試是可信的。就目前的現(xiàn)狀而言，我國公務(wù)員招錄制度的可信度較高，公務(wù)員考試具有較高的公信力，尤其是中央國家機(jī)關(guān)每年進(jìn)行的招錄考試，人們普遍相信此類考試是完全公正的。然而，在公務(wù)員招錄考試運行之初，中央國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行公務(wù)員招錄之外，省級公務(wù)員主管部門、州級公務(wù)員主管部門甚至縣級公務(wù)員主管部門均進(jìn)行公務(wù)員招錄考試。這就導(dǎo)致各級黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員招錄的權(quán)力相對集中在各級組織人事部門，給組織人事部門相關(guān)人員在公務(wù)員招錄考試中徇私舞弊提供了空間。

據(jù)媒體報道，公務(wù)員考試“泄題”事件時有發(fā)生，極大地降低了公務(wù)員招錄制度的公信力。除此之外，地方招錄公務(wù)員的面試過程中可能存在舞弊，某些在筆試中成績較差的考生在面試中“一鳴驚人”，如愿以償考取其所報職位，公務(wù)員面試的公正性問題歷來受到民眾的普遍關(guān)注，而極少數(shù)面試考官的“暗箱操作”給公務(wù)員招錄制度的信度造成了極大損害，甚至有不少民眾建議取消面試程序。②

公務(wù)員考錄的效度有待提升。公務(wù)員招錄考試的效度即其有效性，也就是通過公務(wù)員考錄制度的組織實施能夠在多大程度上為黨政機(jī)關(guān)吸納所需人才。各級黨政機(jī)關(guān)的狀況千差萬別，但是我國目前統(tǒng)一組織實施的公務(wù)員招錄考試的《行政職業(yè)能力測驗》和《申論》的試題卻“高度統(tǒng)一”，無法滿足選拔不同層次、不同專業(yè)能力人才的需求。以目前的《行政搞職業(yè)能力測驗》試卷來看，中央國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行的組織考試試卷是較為規(guī)范的，其效度較高，有利于選拔黨政機(jī)關(guān)所需專門人才。但是，由于受到出題教師等諸多因素的影響，部分地方上組織的公務(wù)員招錄考試中《行政職業(yè)能力測驗》的考試內(nèi)容較為繁雜，考試的范圍過寬，甚至出現(xiàn)一些過偏的題目。不少人認(rèn)為，《行政職業(yè)能力測驗》的考試題目似乎變成情商測試。當(dāng)然，黨政機(jī)關(guān)也需要情商較高的人才，但是以《行政職業(yè)能力測驗》“論英雄”十分不利于選拔黨政機(jī)關(guān)所需專業(yè)人才。

從往年中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員招錄中《申論》的試題來看，每年的試題均圍繞近期國際國內(nèi)的熱點問題展開，讓多數(shù)考生均能夠適當(dāng)進(jìn)行論述，在此基礎(chǔ)上拉開不同考生之間的能力層次，中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員招錄中《申論》試題的質(zhì)量得到了保障，考生和民眾普遍反映《申論》能夠測試出考生的真實水平。但是，部分地方所出的《申論》試題卻存在一些偏題、怪題，讓考生無所適從，且《申論》考試具有明顯的“章法”可循，甚至有不少考試機(jī)構(gòu)總結(jié)出“萬能格式”，對考生的思維造成了束縛。部分地方公務(wù)員招錄中《申論》閱卷者的素質(zhì)不高，給考生帶來了極大的不公平。

公務(wù)員考錄的專業(yè)性有待提升。目前，無論是中央國家機(jī)關(guān)還是地方黨政機(jī)關(guān)，在公務(wù)員招錄考試中均實行統(tǒng)一的考試內(nèi)容，這樣的考試內(nèi)容是十分不利于選拔專業(yè)人才的。比如，在公務(wù)員考試中均先進(jìn)行筆試，再進(jìn)行面試或者復(fù)試。針對不同崗位進(jìn)行的考試和面試均是相同的題目，和具體的公務(wù)員職位的能力素質(zhì)需求不相適應(yīng)。很顯然，目前我國的公務(wù)員主管部門已經(jīng)充分認(rèn)識到這點，許多省市在公務(wù)員考試中將法院、檢察院系統(tǒng)單列出來，其他公務(wù)員職位依然參加《行政職業(yè)能力測驗》和《申論》的考試，而針對法院、檢察院司法系統(tǒng)公務(wù)員則參加《行政職業(yè)能力測驗》和法律專業(yè)知識的考試，以滿足法院、檢察院系統(tǒng)工作人員的法律專業(yè)需求。將法院、檢察院招錄工作人員考試和地方一般黨政機(jī)關(guān)招錄公務(wù)員考試適當(dāng)區(qū)別開來，原因在于司法機(jī)關(guān)工作人員需要的能力素質(zhì)和一般黨政機(jī)關(guān)之間有著重大區(qū)別，司法機(jī)關(guān)更加強(qiáng)調(diào)工作人員的法律素養(yǎng)。

然而，需要在公務(wù)員招錄考試中強(qiáng)化專業(yè)性，和一般黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員招錄區(qū)別開來的還不僅僅是法院、檢察院系統(tǒng)，衛(wèi)生行政部門、質(zhì)檢部門、公安機(jī)關(guān)、海關(guān)、稅務(wù)系統(tǒng)等均需要在公務(wù)員招錄的過程中強(qiáng)調(diào)專業(yè)素養(yǎng)。

公務(wù)員考錄制度的完善對策

當(dāng)前我國公務(wù)員考錄制度實施中存在的上述問題，有著十分復(fù)雜多樣的因素。主要是因為我國公務(wù)員考錄制度建立的時間較短，發(fā)展的速度較快，不可避免地存在許多不完善之處。同時，缺乏法律保障也是產(chǎn)生上述問題的主要因素之一，而目前我國高校畢業(yè)生就業(yè)壓力較大的態(tài)勢下，公務(wù)員的崗位十分有限，在極個別地區(qū)造成了不當(dāng)競爭，公務(wù)員招錄考試中存在腐敗現(xiàn)象。針對當(dāng)前公務(wù)員考錄制度實施中存在的問題及其原因，我國公務(wù)員考錄制度的完善對策為：

科學(xué)合理設(shè)計考試內(nèi)容。針對當(dāng)前公務(wù)員招錄制度的實施過程中，尤其是部分地方公務(wù)員的招錄中考試內(nèi)容設(shè)計不盡合理，無法科學(xué)有效地測評考生能力素質(zhì)的問題，要科學(xué)合理設(shè)計考試內(nèi)容，不斷提升公務(wù)員招錄制度的效度，為我國黨政機(jī)關(guān)開展各類工作把好人才“入口關(guān)”，為推進(jìn)我國各項社會主義事業(yè)建設(shè)奠定堅實的人才基礎(chǔ)。要切實圍繞公務(wù)員隊伍建設(shè)的具體目標(biāo)任務(wù)，加大對公務(wù)員招錄考試內(nèi)容的設(shè)計方面的研究探索，緊跟不同的用人單位、不同的崗位性質(zhì)與職位的需求，要讓公務(wù)員考試的內(nèi)容能夠科學(xué)地測試出考生的非智力因素和創(chuàng)新能力，不斷提升公務(wù)員考試的科學(xué)化水平。要組織相關(guān)專家學(xué)者，加強(qiáng)公務(wù)員考試題庫建設(shè)，確保公務(wù)員考試的題目科學(xué)化。當(dāng)前公務(wù)員考試中過于注重對考生的知識考核，要通過科學(xué)合理設(shè)計考試內(nèi)容的方式，不僅要注重對考生知識的積累，同時注重考察考生是否能夠順利地將其所擁有的知識轉(zhuǎn)化為能力。

與此同時，高度重視對考生行政倫理素質(zhì)、管理素養(yǎng)、思維辨析能力、完整人格等方面內(nèi)容的考察。針對不同的崗位，通過靈活運用無領(lǐng)導(dǎo)小組討論、結(jié)構(gòu)化面試等面試的方式，提升面試考官的素養(yǎng)，使面試能夠客觀、真實、準(zhǔn)確地反映出考生的能力水平。

創(chuàng)新優(yōu)化招錄考試方式。公務(wù)員考錄的方式不能一成不變，必須隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷實現(xiàn)創(chuàng)新與發(fā)展。我國組織實施的公務(wù)員招錄制度，以競爭性的公開招錄制度取代了之前的國家統(tǒng)一分配制度，以其公開、公正的特征吸引了更多的考生參與考試，且公務(wù)員招錄中放寬考生戶籍限制、地域限制，實現(xiàn)了人才的流動與優(yōu)化，暢通了人才的流動渠道，州、縣、鄉(xiāng)公務(wù)員符合條件的可以報名參加中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員招錄考試，有利于實現(xiàn)優(yōu)秀人才的向上流動?？梢哉f，當(dāng)前我國組織實施的公務(wù)員公開招錄制度，為黨和國家選拔了許多優(yōu)秀人才，為切實加強(qiáng)黨政工作提供了堅強(qiáng)的人才保障。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展、改革開放進(jìn)程的順利推進(jìn)、政府職能的不斷轉(zhuǎn)變、黨的執(zhí)政能力的不斷提升，黨政機(jī)關(guān)所需公務(wù)員的素質(zhì)也相應(yīng)地發(fā)生了改變，主要體現(xiàn)在對各級黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的素質(zhì)要求不斷提高。為此，必須不斷創(chuàng)新與發(fā)展公務(wù)員招錄考試的方式，讓公務(wù)員的考錄方式符合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。要切實加大對考生能力的測驗考察，建立完善的客觀試題評價標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化對命題規(guī)律的科學(xué)把握，提升命題者的素質(zhì)。

合理配置招錄管理權(quán)限。目前，我國公務(wù)員考錄制度的組織實施過程中，其招錄管理權(quán)限主要集中在各級公務(wù)員主管部門，公務(wù)員考錄的管理權(quán)限過于集中，導(dǎo)致各級人事部門在公務(wù)員考錄過程中難以兼顧各用人單位的實際現(xiàn)狀，難以招錄到用人單位期待的人才。將公務(wù)員招錄權(quán)限集中于各級人事部門，確實能解決用人單位缺乏必要的人力資源鑒別人才的困難。但是其彈性不足、對人才的要求過于整齊劃一的弊病是顯而易見的。地方招錄公務(wù)員過程中，應(yīng)該充分考慮用人單位對人才的實際需求，用人單位選派專門人才參與公務(wù)員招錄的全過程。筆者建議，賦予地州人事部門和用人單位相應(yīng)的招錄公務(wù)員的權(quán)限，同時，對于法院、檢察院、稅務(wù)、工商行政、公安等需要招錄專業(yè)性較強(qiáng)人才的部門，由其省級部門統(tǒng)一進(jìn)行招錄。

切實強(qiáng)化招錄法制保障。公務(wù)員招錄制度事關(guān)我黨我國各項事業(yè)建設(shè)能否后繼有人，事關(guān)我國各族人民的切身利益能否得到有力維護(hù)。為此，必須加大立法力度，切實強(qiáng)化公務(wù)員招錄法制保障。應(yīng)進(jìn)一步健全完善公務(wù)員統(tǒng)一招錄的工作規(guī)范、實施細(xì)則，提升實施細(xì)則和工作規(guī)范的可操作性。確立相應(yīng)的命題規(guī)范、閱卷規(guī)范、考察工作規(guī)范、試用工作規(guī)范、體檢工作規(guī)范，讓公務(wù)員招錄中的每一個具體環(huán)節(jié)有章可循，減少用人單位和公務(wù)員主管部門在招錄工作中的隨意性。對公務(wù)員招錄實踐中形成較為成熟工作規(guī)范的，適時將其納入《公務(wù)員法》中予以規(guī)定，提升公務(wù)員招錄工作規(guī)范的立法層級。切實加強(qiáng)對公務(wù)員招錄過程中的監(jiān)督制約，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等相關(guān)部門全程參與公務(wù)員招錄的監(jiān)督，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時進(jìn)行處理。對公務(wù)員招錄過程中徇私舞弊的工作人員，依法移送司法機(jī)關(guān)或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，對構(gòu)成犯罪的依法嚴(yán)厲追究其刑事責(zé)任，以黨紀(jì)和法律手段確保公務(wù)員招錄的公平公正。

（作者單位：天津工業(yè)大學(xué)團(tuán)委）

【注釋】

①楊士秋：《治國之策—建設(shè)中國特色公務(wù)員制度》，北京：中國勞動社會保障出版社，2011年，第131頁。

②韓宇明：“公務(wù)員考錄擬出臺面試規(guī)則”，《新京報》，2012年1月13日。

責(zé)編 / 張曉

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