論村民小組法律地位缺失的弊端

摘要：盡管村民小組是集體所有制的主體，但是對(duì)于村民小組的法律地位的研究卻未得到法學(xué)界的應(yīng)有的重視。對(duì)于該問(wèn)題的忽略帶來(lái)了大量的理論與實(shí)踐上的模糊和爭(zhēng)議。村民小組作為村民的集合既是一種天然形成的基于地緣與血緣的組織，在集體所有制下，它同時(shí)也是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)組織。與一般的城市社區(qū)不同，它一般都擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，村民作為其成員享有一定的財(cái)產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)。根據(jù)公法人的基本理論，具有獨(dú)立的可支配性財(cái)產(chǎn)的村民小組完全具備作為一個(gè)公法人的基本條件。只有將其明確為公法人才能更好地明確集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬，才能更有效明確和保護(hù)村民小組和村民合法權(quán)利。

關(guān)鍵詞：村民小組；村委會(huì)；公法人； 集體所有

基于某種歷史慣性，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”在上世紀(jì)80年代的集體所有制改造中以集體所有的方式被改造并保存下來(lái)。據(jù)有關(guān)學(xué)者的調(diào)研，在集體所有土地的實(shí)際歸屬上，農(nóng)村集體土地95%以上屬于村民小組經(jīng)營(yíng)管理。[1]然而在事實(shí)上，集體所有土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理權(quán)卻常常由村委會(huì)來(lái)行使。這種錯(cuò)位產(chǎn)生的主要原因是作為集體所有制的主體，村民小組的法律地位的研究卻未得到法學(xué)界和立法上應(yīng)有的重視，立法上對(duì)于村民小組的法律地位的規(guī)定基本處于一種空白狀態(tài)。除上述問(wèn)題以外，對(duì)于該問(wèn)題的忽視還不可避免地導(dǎo)致了其他的矛盾和混亂。

一、村民小組法律地位的模糊與缺失帶來(lái)的實(shí)踐問(wèn)題

（一）村集體（實(shí)踐中表現(xiàn)為村委會(huì)）與村民小組的農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛層出不窮

我國(guó)上世紀(jì)80年代進(jìn)行的農(nóng)村土地集體所有制改造中，原有的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的格局中人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)分別由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村（以村委會(huì)代替其行使管理權(quán)）、村民小組代替，在此過(guò)程中，基本保持了原有的土地所有的權(quán)屬對(duì)應(yīng)關(guān)系。因此，基于這個(gè)歷史慣性，當(dāng)下我國(guó)的農(nóng)村土地集體所有的主體理論上仍然應(yīng)以村民小組為主。盡管如此，在事實(shí)上集體所有土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理權(quán)卻常常由村委會(huì)來(lái)行使?；谶@種歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐的錯(cuò)位，村民小組與村委會(huì)關(guān)于集體土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛時(shí)有發(fā)生。實(shí)踐操作中，村民委員會(huì)成為了事實(shí)上集體財(cái)產(chǎn)最主要的管理者。原因在于，我國(guó)的《村民委員會(huì)組織法》明確了村民委員會(huì)作為村民集體組織的法律地位，卻未明確村民小組的法律地位。

我國(guó)沒(méi)有專門的《村民自治法》，而只有《村民委員會(huì)組織法》。作為我國(guó)村民自治基本法律的《村民委員會(huì)組織法》涉及村民小組的條文極少[2]（主要集中在第28條）且沒(méi)有明確村民小組的法律地位，而對(duì)于村民委員會(huì)則明確規(guī)定其為基層群眾性自治組織（見該法第2條），且明確授予其管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)（見該法第8條）。根據(jù)該法第3條規(guī)定：“村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組?！备鶕?jù)該條的規(guī)定，似乎可以理解為村民小組可以設(shè)立也可以不設(shè)立，而且村民小組應(yīng)為村委會(huì)的下級(jí)機(jī)構(gòu)。因此，加上村集體組織概念本身的模糊性，基層干部和村民簡(jiǎn)單理解為村委會(huì)即是村集體組織，村集體組織即指村委會(huì)，而村民小組只是村委會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)。正是這種簡(jiǎn)單地理解導(dǎo)致了歷史沿革與現(xiàn)實(shí)管理權(quán)的嚴(yán)重錯(cuò)位，導(dǎo)致了實(shí)踐中村委會(huì)與村民小組關(guān)于集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬糾結(jié)層出不窮。

（二）司法實(shí)踐中村民小組的訴訟主體資格的困惑

由于村民小組的法律定位模糊不清，加上現(xiàn)實(shí)中村民小組既無(wú)專設(shè)的組織機(jī)構(gòu)也無(wú)公章，關(guān)于村民小組是否具有訴訟主體資格的問(wèn)題一直也是模糊不清。

認(rèn)為村民小組不具有訴訟主體資格的依據(jù)在于：村民小組沒(méi)有專設(shè)的組織機(jī)構(gòu)，沒(méi)有固定的辦公場(chǎng)所，沒(méi)有公章，村民小組屬于村委會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，村民小組不具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，不具備完全的民事行為能力和民事權(quán)利能力。認(rèn)為村民小組具有訴訟主體資格的依據(jù)在于村民小組屬于民事訴訟法規(guī)定的訴訟主體第三類當(dāng)事人即其他組織，另外，根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，村民小組擁有土地所有權(quán)、使用權(quán)，具有一定的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，能以此財(cái)產(chǎn)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果村民小組具有獨(dú)立的民事責(zé)任能力，便可以作為民事訴訟主體參與訴訟。[3]而最高人民法院的有關(guān)批復(fù)支持了第二種觀點(diǎn)。2006年在對(duì)河北高級(jí)人民法院的請(qǐng)示報(bào)告的批復(fù)中（詳見最高人民法院[2006]民立他字第23號(hào)），最高人民法院明確指出村民小組可以作為民事訴訟當(dāng)事人，訴訟應(yīng)以村民小組組長(zhǎng)作為主要負(fù)責(zé)人提起。

（三）集體所有財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)化過(guò)程中村民小組的談判地位得不到應(yīng)有的承認(rèn)和尊重

由于村民小組的法律地位模糊，村民小組是否能獨(dú)立地作為集體所有土地的對(duì)外發(fā)包方存在很大的爭(zhēng)議。在實(shí)踐中，無(wú)論是歸村所有的集體所有土地還是歸村民小組所有的集體所有土地的市場(chǎng)化過(guò)程中，談判主體地位基本由村委會(huì)所取代。村委會(huì)任意處置本屬于村民小組所有的集體土地[4]、侵占本屬于村民小組的集體土地市場(chǎng)化利益或拆遷補(bǔ)償款的情形屢見不鮮。

然而根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包……”我們可以看出村民小組具有獨(dú)立的發(fā)包主體資格。盡管該條處于第二章“家庭承包”，但我們可以依此類推，在進(jìn)行家庭承包的過(guò)程中，村民小組可以作為與村民委員會(huì)并列的獨(dú)立發(fā)包方，那么農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村民小組自然也可以作為獨(dú)立的發(fā)包方。

二、村民小組法律地位的模糊與缺失帶來(lái)的理論困惑

實(shí)踐上的混亂與沖突源自于理論上的模糊與困惑。由上述的若干問(wèn)題分析可見，歸根結(jié)底，核心的問(wèn)題在于以下幾點(diǎn)：

（一）村民小組是否屬于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，其是否享有集體土地的所有權(quán)是否擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)是具備相應(yīng)的民事行為能力和民事責(zé)任能力，成為相對(duì)獨(dú)立的組織甚至法人的核心條件。而對(duì)于農(nóng)村組織來(lái)講，最核心的財(cái)產(chǎn)自然是土地的所有權(quán)和使用權(quán)。因此，村民小組是否享有集體土地的所有權(quán)便成為最核心的問(wèn)題。

根據(jù)《土地管理法》第10條：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！庇纱藯l可見，我國(guó)的農(nóng)村土地的集體所有分為三種情形：村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織所有以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。那么村民小組是否屬于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，是否能獨(dú)立擁有土地的所有權(quán)成為村民小組法定權(quán)利的核心問(wèn)題。對(duì)于該問(wèn)題，如果我們結(jié)合《村民委員會(huì)組織法》第28條的有關(guān)規(guī)定：“……屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理以及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會(huì)議……”可以毫無(wú)疑問(wèn)得出結(jié)論，村民小組是集體所有制中的主體之一。

從理論上來(lái)講，我們也可以得出相同的結(jié)論?，F(xiàn)有的農(nóng)村集體所有制是在原有的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本格局上改造而來(lái)。上世紀(jì)80年代的土地制度改革的主要內(nèi)容是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，核心在于“使用權(quán)”由集體轉(zhuǎn)移到以家庭為主的個(gè)體手中，事實(shí)上土地的所有權(quán)并沒(méi)有產(chǎn)生根本上的變化。因此，村民小組不僅仍然是集體土地所有權(quán)的主體之一，而且是最主要的主體。

有部分學(xué)者提出集體所有的主體不是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體和村民小組，而是集體成員共有。[5]在這里“集體所有”中的“集體”被理解為一個(gè)副詞而不是一個(gè)名詞。這種理解有其合理的一面，表面上來(lái)看，這種觀點(diǎn)借用共有概念解決了集體所有權(quán)主體模糊的問(wèn)題，然而它無(wú)法回避兩個(gè)問(wèn)題：1、村民喪失成員資格（譬如死亡或遷移）時(shí)，無(wú)法獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，然而無(wú)論是按份共有還是共同共有，村民喪失共有資格時(shí)應(yīng)當(dāng)可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。2、這種共有制與普通私有產(chǎn)權(quán)的共有制并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別。

（二）村民小組與村委會(huì)之間的關(guān)系

基于對(duì)《村民委員會(huì)》第3條的片面理解，實(shí)踐操作中普篇存在著村委會(huì)將村民小組視為下級(jí)機(jī)構(gòu)的做法，在學(xué)界也存在著類似的看法。筆者認(rèn)為要弄清這兩者之間的關(guān)系，首先涉及村委會(huì)與村民小組的法律定位問(wèn)題。

表面來(lái)看，村委會(huì)的法律地位在《村民委員會(huì)組織法》第2條有明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！比欢摲ǖ?條同時(shí)規(guī)定：“村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！钡?3條又規(guī)定：“村民會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作；有權(quán)撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定。”結(jié)合該法第2條和第23條的規(guī)定，我們可以看出，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村集體的表意機(jī)關(guān)，而村民委員會(huì)則是村集體的執(zhí)行機(jī)關(guān)。村委會(huì)可以代表村集體，卻并不等同于村集體。有學(xué)者甚至明確指出村委會(huì)并不享有自治權(quán)，更非自治權(quán)的主體。村委會(huì)不應(yīng)具有獨(dú)立的法律人格，也不應(yīng)具有獨(dú)立的意志。[6]筆者對(duì)此持相同觀點(diǎn)。因此筆者認(rèn)為，從本質(zhì)上來(lái)講，村民小組與村委會(huì)并不直接產(chǎn)生關(guān)系，而只是村委會(huì)代表村集體與村民小組產(chǎn)生一定的法律關(guān)系。

那么村集體與村民小組是否存在隸屬關(guān)系呢？筆者認(rèn)為村集體與村民小組之間并不存在隸屬關(guān)系，它們相互之間是平行的各自獨(dú)立的自治體。從法律條文來(lái)看，沒(méi)有任何依據(jù)支持村集體與村民小組之間的隸屬關(guān)系。從理論上來(lái)看，一方面村民自治的核心在于獨(dú)立性與自主性，村集體可以作為全村村民的自治體，村民小組也可以作為全組村民的自治體，盡管村民小組是村集體的子集，但這并不構(gòu)成村民小組成為村集體的隸屬機(jī)構(gòu)的理由；另一方面，也是更重要的方面，村集體與村民小組有各自獨(dú)立的集體所有財(cái)產(chǎn)，村集體不得任意侵占村民小組集體所有財(cái)產(chǎn)。早在1994年農(nóng)業(yè)部就在《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中指出：“……嚴(yán)禁強(qiáng)行改變土地隸屬關(guān)系，不得將已經(jīng)屬于班組集體經(jīng)濟(jì)組織（原生產(chǎn)隊(duì)）所有的土地收歸村有……”。

三、村民小組改造為公法人的可行性與必要性

（一）村民小組改造為公法人的必要性

當(dāng)下我國(guó)所有權(quán)體制中最為混亂的莫過(guò)于集體所有制，其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是所有權(quán)主體的模糊，另一方面是所有權(quán)內(nèi)容方面的模糊。而所有權(quán)主體的模糊主要原因在于集體這一概念的模糊性。在集體所有制的大框架下，要解決這一問(wèn)題，必須要對(duì)集體這一概念進(jìn)行符合法律科學(xué)的規(guī)范化改造——將集體改造為公法人。只有將村集體和村民小組改造為公法人，才能更好的明確集體所有權(quán)的主體，才能從根本上解決村民小組與村集體之間關(guān)于集體所有財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬糾紛，才能從根本上理順村集體、村委會(huì)與村民小組之間的關(guān)系。

從保護(hù)村民合法權(quán)益的角度來(lái)講，一個(gè)組織的規(guī)模越小，實(shí)現(xiàn)直接民主的成本越低，代理人與委托人之間的利益訴求誤差越小，因此相比村集體，它能更有效地進(jìn)行村民利益表達(dá)，它能以最低成本實(shí)現(xiàn)直接民主。從村民自治的角度出發(fā)，村民小組內(nèi)部事務(wù)理應(yīng)由村民小組內(nèi)部解決，村級(jí)自治體干涉村民小組內(nèi)部事務(wù)，不僅有悖于村民自治，而且極易侵犯村民的合法權(quán)益。因此將村民小組改造為獨(dú)立于村集體的公法人自治組織極有必要。

有學(xué)者指出，法人化改造的最終結(jié)果只能是私有化。[7]筆者認(rèn)為，如果對(duì)集體進(jìn)行私法人改造，這種擔(dān)憂是有道理的，但是如果我們對(duì)其進(jìn)行公法人改造，則并不會(huì)顛覆集體所有制。與私法人不同，公法人是作為全體成員的集合體，其成員資格的獲得和喪失基于公法上的依據(jù)而不是基于私法上的資本規(guī)則，其權(quán)利的行使也有賴于公法上的民主運(yùn)作機(jī)制而不是資本民主。正如王占明老師所說(shuō)，公有制在為民事主體提供自我使用的、對(duì)生產(chǎn)資料不可分離的資產(chǎn)性占有。而在公法人體系中，公法人的資產(chǎn)依然是提供于其成員自我使用的且不可分離的。依據(jù)公法人理論，國(guó)家也是公法人的一種，而國(guó)家所有正是公有制最重要的一種形式。另外，對(duì)于土地用途管理的問(wèn)題實(shí)際是土地發(fā)展權(quán)的限制問(wèn)題，它在本質(zhì)上與公有和私有無(wú)關(guān)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，私有土地同樣也有對(duì)土地用途管制的情形。

（二）村民小組改造為公法人的可行性

作為一個(gè)擁有獨(dú)立人格的公法人，一個(gè)組織至少應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個(gè)條件：獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、完整的組織機(jī)構(gòu)以及能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

如前所述，大部分村民小組擁有獨(dú)立于村集體的農(nóng)村集體土地所有權(quán)，因此其擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)不存在問(wèn)題。盡管由于我國(guó)對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不能用于承擔(dān)民事責(zé)任，但是對(duì)于農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的收益則可用于承擔(dān)民事責(zé)任，而且部分村民小組還擁有除了集體土地以外的其他可供支配的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)（譬如村民小組內(nèi)集體企業(yè)產(chǎn)生的收益等），這部分收益亦可用于獨(dú)立地承擔(dān)民事責(zé)任。因此，擁有集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益或其他可供其支配的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的村民小組完全具備改造為公法人的條件，對(duì)于不擁有集體土地所有權(quán)或雖擁有集體土地所有權(quán)但事實(shí)上無(wú)法產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益且不具有其他可供支配的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的村民小組不具備改造為公法人的條件。

當(dāng)下我國(guó)大部分村民小組組織機(jī)構(gòu)確實(shí)存在不完整的情形。但是根據(jù)現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》基本可以認(rèn)定村民小組會(huì)議是權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民小組組長(zhǎng)是作為村民小組的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。考慮到為限制村民小組組長(zhǎng)的權(quán)力，完善村民小組的治理結(jié)構(gòu)，筆者認(rèn)為可以設(shè)立村民小組委員會(huì)代替村民小組組長(zhǎng)（在委員會(huì)內(nèi)至少要將財(cái)權(quán)與事權(quán)分離），另外設(shè)立村民小組監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。村民小組委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)全部由村民小組會(huì)議選舉產(chǎn)生。

綜上所述，要徹底解決村民小組在理論與實(shí)踐上的諸多困惑和沖突，更好地保護(hù)村民的合法權(quán)益，明確村民小組的法律地位，對(duì)符合條件的村民小組進(jìn)行公法人的改造是最好的路徑選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳小君.農(nóng)村土地法律制度研究[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.

[2]程同順，趙一瑋.村民自治體系中村民小組研究[J].晉陽(yáng)學(xué)刊，2010，（2）.

[3]汪麗英.淺析村民小組的民事行為能力[J].法學(xué)研究，2012，（1）.

[4]施超.杜絕村委會(huì)侵占村民小組資產(chǎn)[N].云南經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2013-04-24.

[5]韓松.論集體所有權(quán)的主體形式[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2000，（5）.

[6]黃彩麗.村委會(huì)法律主體資格辨析[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版，2004，（4）.

[7]王占明.公法所有權(quán)理論對(duì)農(nóng)地集體所有權(quán)的解說(shuō)[J].汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2008，（5）.

作者簡(jiǎn)介：王振標(biāo)（1980 -），男，湖北省監(jiān)利縣人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院講師，碩士。研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

（責(zé)任編輯：李直）