地方政府行為及政府間合作模式探討

白竹嵐

提 要 地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的獨立利益主體，其行為在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中所起的作用不容忽視。文章在尊重地方政府獨立利益訴求的基礎(chǔ)上研究地方政府行為動機及利益博弈，探討政府間合作模式，以期促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 地方政府；合作模式；利益共享機制

一、地方政府行為動機及利益構(gòu)成

作為市場經(jīng)濟的重要主體之一，地方政府行為的根本動機在于自身利益的最大化。利益的契合點是地方政府合作關(guān)系的基礎(chǔ) 因此有必要分析地方政府的利益構(gòu)成。在我國 地方政府是特殊的活動主體 具有多重使命 扮演著多重角色。因此 地方政府的利益構(gòu)成也比較復(fù)雜 其利益傾向和利益目標也表現(xiàn)出多重性的特征，主要包括以下三個方面：

第一 地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的利益。作為地方經(jīng)濟活動的調(diào)控者和監(jiān)管者 地方政府的使命是謀求本地經(jīng)濟的快速發(fā)展 地區(qū)資源的最優(yōu)配置及本地利益最大化。為此 地方政府必須履行經(jīng)濟管理的職能 維護地方市場競爭秩序 并對資源配置進行調(diào)控 以促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高人民生活水平。此外 地方政府還應(yīng)發(fā)揮其經(jīng)濟和社會管理的功能 注重公平和效率的統(tǒng)一 處理好經(jīng)濟增長與資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

第二 地方政府機構(gòu)利益。地方政府在追求地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中 不可避免地從自身出發(fā) 謀求本部門和本單位利益的最大化。我國實行分稅制改革后 中央和地方的財政和稅收發(fā)生了重大變化 在地方事務(wù)和公共服務(wù)任務(wù)沒有減少反而增加的情況下 地方的可支配財力卻又受到很大的削弱；強大的社會經(jīng)濟發(fā)展需求以及中央和地方財權(quán)、事權(quán)劃分的模糊性共同強化了地方政府的利益主體意識 迫使地方政府努力實現(xiàn)本部門利益的擴張。這就造成地方政府千方百計謀求地方財政收入的擴大 謀求機構(gòu)規(guī)模的擴大和部門預(yù)算的增加。

第三 政府官員自身利益。作為社會個體 政府官員在現(xiàn)實社會經(jīng)濟生活中有生存發(fā)展的需要 也都有自己的利益取向 具有利益最大化的本能欲望 時刻考慮自身的私人利益。我國地方政府官員同時處于兩種競爭之中 既有為本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展而進行的競爭 同時又為各自的政治晉升而競爭。地方官員在進行競爭與合作策略選擇時不僅要計算經(jīng)濟效益 還要計算其自身的政治晉升利益。在實行領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和晉升標準與地方經(jīng)濟發(fā)展績效掛鉤后 地方政府官員在地區(qū)經(jīng)濟活動和管理本地經(jīng)濟事務(wù)中的行為邏輯發(fā)生異化 企圖通過推動本地經(jīng)濟快速增長來達到自己快速晉升的目的。

二、地方政府利益博弈分析

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中 不同地區(qū)地方政府的利益存在矛盾和沖突，但是各地區(qū)地方政府之間的利益并不是此增彼減的關(guān)系 可以通過建立合作博弈關(guān)系實現(xiàn)共贏。在地區(qū)關(guān)系中 某些地區(qū)的行動將給其他地區(qū)帶來收益或者損失 各個參與者依據(jù)自己獲益或損失大小來權(quán)衡博弈的策略。

第一 如果一個參與合作的地方政府的先發(fā)行動？穴如設(shè)置貿(mào)易壁壘？雪既不能帶來區(qū)域整體福利的增加 也不能帶給其他地區(qū)額外的收益 那這種行動肯定要遭致其他成員的強烈反對。

第二 如果某地區(qū)的先發(fā)行動在給自己帶來收益的同時還給整個區(qū)域的利益帶來"溢出效應(yīng)" 但是 其行動可能給其他參與者帶來直接或間接損失？穴或?qū)ζ渌麉⑴c者的收益沒有明顯影響？雪 則其他地區(qū)的地方政府將采取消極對抗的方式 合作關(guān)系難以達成。

第三 如果某個地方政府的先發(fā)行動不僅給整個區(qū)域的利益帶來"溢出效應(yīng)" 而且給其他地方政府帶來某種形式的收益？穴或者其帶給其他參與者的間接受益大于直接損失？雪 則其他地區(qū)政府會選擇合作的態(tài)度來接受其行為 這樣 地方政府之間的合作關(guān)系就得以達成。

第四 如果博弈的利益分配機制不健全 參與合作的地方政府的利益分配額度低于他們的預(yù)期 或者小于其投入的成本 那么合作均衡將被打破 地區(qū)之間退入非合作與競爭的狀態(tài) 進而可能產(chǎn)生地方分割和惡性競爭局面。

第五 如果利益分配機制比較健全 地方政府在參與合作后能獲得預(yù)期收益 并且合作收益能在各地區(qū)之間進行比較公平合理的分配？穴相對弱勢的參與者還能得到相應(yīng)的損益補償？雪 那么地方政府之同的合作博弈就能順利進行 地區(qū)之間就能逐步建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。因此 完善利益分配機制 有助于推動合作各方博弈均衡的達成 加快利益共享機制的建設(shè)將成為區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)長足發(fā)展的重要保證和必然要求。

三、政府間合作模式創(chuàng)新——利益共享機制設(shè)計原則及基本框架

利益共享機制是利益共享的制度化形式和運作規(guī)則 即在合作主體之間達成利益分配和協(xié)調(diào)的契約 通過制度化手段明確界定各合作方的經(jīng)濟權(quán)利 規(guī)范合作收益的分配方式 合理分配合作成果 分攤合作風(fēng)險 補償合作損益 從而實現(xiàn)合作主體的互利和共贏。

設(shè)計利益共享機制應(yīng)遵循以下原則？押

（一）公平、平等協(xié)商原則

公平、平等是利益共享合作機制的首要原則。利益共享機制需要堅持公平平等的市場原則 各參與合作的地方政府無論行政層級高低 不管經(jīng)濟發(fā)展水平差異 在合作中的地位和追求本地利益的權(quán)利是平等的。公平原則有助于凝聚各地區(qū)的經(jīng)濟利益 能有效減少區(qū)域合作的障礙和阻力。

（二）激勵相容原則

激勵相容即合作各方追求本地及自身利益的行為應(yīng)與實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的目標相吻合。堅持激勵相容原則要求協(xié)調(diào)各個博弈主體之間的利益矛盾 使各方都意識到合作的預(yù)期收益必然大于非合作的收益。激勵相容原則是設(shè)計利益共享機制的本質(zhì)要求 也是地方政府進行合作的共同目標。

（三）投入與收益成正比原則

投入與收益成正比是投資的一般原則 也是解決利益分配問題的普遍原則。區(qū)域合作既是參與各方項目和產(chǎn)業(yè)上的合作 又可以看作各地政府作為地區(qū)經(jīng)濟的投資人與其他地區(qū)進行的合作投資。因此 其利益分配也應(yīng)該遵循投資的一般原則 各地從區(qū)域合作中獲得的收益要以其投入資源？穴包括資本、土地、能源、人力資源、高新技術(shù)、管理經(jīng)驗等？雪的價值為依據(jù) 合作收益的分配要與各地投入的資源成正比。

（四）風(fēng)險共擔原則

風(fēng)險共擔是利益共享機制中利益補償?shù)倪M一步體現(xiàn)。地方政府合作很大程度上表現(xiàn)為區(qū)域合作投資 既然是投資行為 必然會面臨投資風(fēng)險。合作收益的分配要堅持風(fēng)險共擔原則 將各成員面臨的不確定因素和潛在風(fēng)險考慮在內(nèi)。合作成員共同承擔風(fēng)險 并對遭受風(fēng)險和損失較大的地方政府成員進行適當?shù)难a償，有利于降低合作成員個體的風(fēng)險 減少不確定性 從而消除合作成員的種種顧慮。

依據(jù)上述原則，利益共享機制基本框架的建立主要應(yīng)考慮以下方面：

第一 建立統(tǒng)一的合作規(guī)則和激勵相容的分配機制。目前地方政府的合作普遍缺乏統(tǒng)一的合作規(guī)則 迫切需要健全和完善地方合作的規(guī)則。在統(tǒng)一規(guī)則的框架下充分發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢 并盡早建立激勵相容的合作機制 使合作各方追求自身利益最大化的行為與實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的目標相吻合。

第二 地區(qū)之間利益協(xié)商機制不健全 地方政府的利益構(gòu)成難以明晰 各地不同利益不能得到充分有效表達 因此有必要盡快建立制度化的利益協(xié)商機制 在政府間合作時實現(xiàn)公開透明、公平協(xié)商 綜合考慮各方多元化的不同利益。

第三 由于尚未形成規(guī)范的合作協(xié)調(diào)機構(gòu) 地方政府合作往往缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃 這就需要專門成立制度化的區(qū)域合作管理機構(gòu)和具有約束力的地方利益協(xié)調(diào)機構(gòu) 充分履行統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)利益矛盾的職能。

第四 利益補償機制不完善 財政轉(zhuǎn)移支付不健全也是削弱地方政府合作動力的重要因素 建立完善的利益補償機制對于平衡不同地區(qū)之間的利益分配和彌補合作各方的利益損失至關(guān)重要 有利于真正實現(xiàn)風(fēng)險共擔。

第五 配套的人事組織制度與有針對性的政績考核制度是地方官員重視區(qū)域合作的推動力 革新地方官員政績考核與晉升制度 建立與區(qū)域合作績效掛鉤的政績考核新機制。

綜上，要建立政府合作的利益共享機制 應(yīng)該制定統(tǒng)一的合作規(guī)則 建立激勵相容的分配制度；建立制度化的利益表達和協(xié)商機制；成立有約束力的利益協(xié)調(diào)組織和機構(gòu)；完善利益補償機制 建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度來實現(xiàn)利益轉(zhuǎn)移和利益補償；革新政績考核與評價制度 建設(shè)有利于推進地方合作的政績考核體系。同時要積極推動地方政府職能的轉(zhuǎn)變 把其主要職能轉(zhuǎn)變到承擔政治責任和提供公共服務(wù)上來 促成各級地方政府立足于區(qū)域整體利益加強協(xié)作與配合 促進資源要素的區(qū)際流動 形成優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的局面 進而推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

責任編輯：李佳佳