土地招拍掛制度改良之我見

張惠明　張曉恩

摘 要：十八屆三中全會(huì)吹響了新一輪土地制度改革的號角，而土地招拍掛出讓制度改革無疑是土地制度改革的重中之重。早在 2010年4月，北京等城市針對當(dāng)初地王頻現(xiàn)，土地招拍掛出讓制度引發(fā)房價(jià)高漲質(zhì)疑之時(shí)，已對民生住宅用地招拍掛出讓，采用“綜合評標(biāo)”和“限房價(jià)競地價(jià)”、“限地價(jià)競保障房面積”等改良方式供地。這些改良方式多、雜、亂，且“一限一競”邏輯上有矛盾，本質(zhì)上仍受土地財(cái)政束縛。限價(jià)是評估說了算還是行政或領(lǐng)導(dǎo)說了算？操控難度很大，效果也不理想。當(dāng)前中國實(shí)施的土地招拍掛制度，本身存有引導(dǎo)地價(jià)非理性“做多”高漲等弊端，只有立足從制度上另辟途徑，對現(xiàn)行土地招拍掛規(guī)則進(jìn)行揚(yáng)棄、完善、改良，將民生住宅用地改為“減價(jià)拍賣”，其他經(jīng)營性用地保留“增價(jià)拍賣”方式等，才能起到綱舉目張事半功倍的調(diào)控效果。

關(guān)鍵詞：土地；招拍掛制度；改良

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）28-0170-03

一、從拍賣制度產(chǎn)生、發(fā)展和與時(shí)俱進(jìn)要求來看需要改良

隨著商品交換的產(chǎn)生和發(fā)展，具有一定使用價(jià)值的特殊商品（如收藏品、罰沒物資或無主貨物的待處理品、經(jīng)營性土地使用權(quán)等），由于其內(nèi)在價(jià)值的模糊疑問、供求的不確定性和對物品的不易分類性等，難以或無法標(biāo)定價(jià)格，由此產(chǎn)生了拍賣與制度。但作為民生工程的住宅用地，不同于上述特定商品，政府是可以制定或應(yīng)當(dāng)確定其內(nèi)在價(jià)值和分類的。因而，也不可與其他經(jīng)營性用地一樣，全搬原“增價(jià)拍賣”的“價(jià)高者得”規(guī)則制度，而是需要揚(yáng)棄、完善與改良。

20世紀(jì)70年代，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獲得者威廉·維克里，在1961年發(fā)表的《反投機(jī)·拍賣和競爭性密封投標(biāo)》一文，開創(chuàng)了從博弈論的角度研究拍賣行為的先河。中國近二十年實(shí)施的國有土地使用權(quán)招拍掛出讓競價(jià)、商品房預(yù)售、銷售、中央政府和地方政府稅收政策的調(diào)整、房地產(chǎn)買賣交易等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，大量存在非合作的博弈過程和價(jià)格形成過程。雖然發(fā)展了拍賣理論與市場，但還不夠成熟和完善，且產(chǎn)生了房地產(chǎn)調(diào)控越調(diào)越高的尷尬窘境，這為本文提出的必須與時(shí)俱進(jìn)改良土地招拍掛制度，提供了立論依據(jù)和空間可能。具有社會(huì)屬性的民生住宅供地方式，一定是也應(yīng)該是合作博弈的特例。

二、從原土地招拍掛制度弊端來看需要改良

2010年末，北京、上海等一線城市“地王”頻出。無獨(dú)有偶，2013年“金九銀十”間，上述現(xiàn)象又在一線乃至全國城市重演，且溢價(jià)失常、房價(jià)創(chuàng)高、銷量巨升。上海徐家匯某地塊以217.7億元成交價(jià)成為全國總價(jià)地王。北京朝陽區(qū)農(nóng)展館地塊，樓面地價(jià)7.31萬元，刷新了全國單價(jià)地王紀(jì)錄。作為四線縣級的常熟市，去年6月、10月新建住宅房價(jià)環(huán)比漲幅全國第一，10月住宅房價(jià)高出無錫等三線城市，達(dá)每平方米9675元，8月一宗72.2畝居住用地，地價(jià)每平方米1.51萬元，樓面地價(jià)6 049元，地價(jià)溢價(jià)率高達(dá)96%，創(chuàng)該市居住地價(jià)和樓面地價(jià)地王紀(jì)錄。去年新一輪“地王”橫空出世，房價(jià)爆漲像40度高溫一樣頻現(xiàn)失控，確實(shí)加劇了房價(jià)上漲的預(yù)期和投資投機(jī)者的風(fēng)險(xiǎn)。政府面臨兩難抉擇。是喜是憂？媒體報(bào)道很多，經(jīng)濟(jì)學(xué)家等仁人志士看法不少，但總不夠信服與完美。因此，中國原土地招拍掛制度，確實(shí)存有說不清、道不明的隱性疑問和顯性弊端，至少在制度層面已很難適應(yīng)當(dāng)今中國房地產(chǎn)市場調(diào)控平抑房價(jià)等目標(biāo)要求。

1.以“增價(jià)拍賣”的“價(jià)高者得”唯一方式競價(jià)尤其對民生住宅用地競價(jià)機(jī)制，像無形的手“潛移默化”引導(dǎo)地價(jià)非理性“做多、做高、失真”。這與某些商品買賣，買者必然選擇“檸檬”價(jià)格的商品“檸檬現(xiàn)象”和審問團(tuán)伙嫌疑犯必然坦白的“囚徒困境”規(guī)律一樣，向著極端方向發(fā)展。房地產(chǎn)市場本應(yīng)是地方性市場，卻被外地財(cái)團(tuán)或大開發(fā)商、炒地炒房者，以“價(jià)高者得”的規(guī)則堂皇地“先登”了。雖然符合“三公”競價(jià)的拍賣程序，但程序合法并不一定結(jié)果合理，況且民生工程住宅用地還不全具備拍賣產(chǎn)生的前置基本條件。這與外地販子高價(jià)收購本地糧食沒有本質(zhì)區(qū)別。道理很簡單，住房和糧食一樣都是民生問題生活必需品，國有土地所有權(quán)是全民所有，全民所有不等于國家各級政府所有。社會(huì)主義國家不能以“價(jià)格優(yōu)先取代民生優(yōu)先”。筆者存疑，為什么開發(fā)商受讓國有土地使用權(quán)叫“拿地”、政府官員可叫“老板”。這種提法別扭。因?yàn)椤澳玫亍庇袉蜗蚨▋r(jià)志在必得的非理性非合作博弈的含義或?qū)ぷ庑袨椋弧袄习濉庇袥Q定人事、價(jià)格的絕權(quán)。這種“增價(jià)拍賣”競價(jià)“拿地”的博弈是房地產(chǎn)漲價(jià)背后的迷局，與招拍掛本意和“三公”精神相悖。

2.以買受人的最高競價(jià)為成交價(jià)并支付價(jià)款，嚴(yán)格地說不全是價(jià)格形成原理的均衡價(jià)格，不能客觀反映公民的“公允價(jià)格”，而是某些非“理性人”經(jīng)濟(jì)行為偏好偏激的博弈（賭）投資（機(jī)）價(jià)格。這可以用目前在同等條件下土地為什么出現(xiàn)地價(jià)高低過于懸殊的反?，F(xiàn)象引證。因?yàn)樯鲜龇康禺a(chǎn)投資（機(jī)）價(jià)格，不可能是真正意義上賣買雙方意志一致的均衡價(jià)格的體現(xiàn)，而是本質(zhì)上存有地價(jià)攀比，“地王”頻出“胎里病”的制度缺陷。前年兩會(huì)，某全國政協(xié)委員及有識之士直接將頻繁出現(xiàn)的“地王”現(xiàn)象，歸結(jié)為現(xiàn)行的土地招拍掛制度。而時(shí)任國土資源部部長也指出：“要堅(jiān)持土地招拍掛制度，因?yàn)檎信膾熳畲蟮暮锰幘褪欠乐拱迪洳僮?，以及由此?dǎo)致腐敗和國有資產(chǎn)流失。雖然招拍掛不可廢棄，但仍有較大改進(jìn)和完善的空間”。這些都說明原土地招拍掛制度從國家層面已到了非改不可的地步。

3.在給開發(fā)商或政府等投資（機(jī)）博弈者提供“博富”或“博財(cái)”機(jī)會(huì)的同時(shí)，也給普通民眾“蝸居、房奴”的必然。高房價(jià)將社會(huì)分化為能買得起房的人和買不起房的人。一個(gè)健康的社會(huì)一定能讓民眾尤其是中低收入者買（租）得起房，實(shí)現(xiàn)居者有其屋。如果民生住房一味沿用“增價(jià)拍賣”引高做多房價(jià)，只會(huì)導(dǎo)致貧富差距拉大、社會(huì)不穩(wěn)因素加劇、房價(jià)呈現(xiàn)失控風(fēng)險(xiǎn)。住房作為社會(huì)問題，單憑市場自調(diào)根本不可能解決。筆者預(yù)感，正是這樣的民生住宅“價(jià)高者得”、“增價(jià)拍賣”規(guī)則的硬套生搬的現(xiàn)用，才造就了大批房地產(chǎn)“富豪”、“蝸居”和腐敗高風(fēng)險(xiǎn)的可能。當(dāng)房地產(chǎn)價(jià)格為非正常成交價(jià)格，而是非理性博弈（賭）的投資（機(jī)）價(jià)值時(shí)；當(dāng)房地產(chǎn)商品成為富人“炫耀品、吉芬品”時(shí)；當(dāng)房地產(chǎn)價(jià)格上漲預(yù)期總有一天逆轉(zhuǎn)下跌預(yù)期到來時(shí)，這個(gè)房地產(chǎn)市場如20世紀(jì)90年代“海南現(xiàn)象”所產(chǎn)生的惡果，只能由“下家”購房者和下屆政府來承受了。endprint

4.并不能解決現(xiàn)行政府壟斷土地一級市場供應(yīng)土地的缺陷。實(shí)踐證明，在實(shí)施土地招拍掛制度初期，競價(jià)者（博弈者）、政府和開發(fā)商等，都比較理性、誠實(shí)、遵規(guī)，且較好真實(shí)客觀合理地反映出當(dāng)時(shí)的房地產(chǎn)行情。但隨著各利益博弈者炒作性、趨利性的膨脹、開發(fā)商“尋租”行為的產(chǎn)生和商場的“老練”，以及無房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的財(cái)團(tuán)等志在必得競價(jià)拿地，“價(jià)高者得”規(guī)則被疑冠冕堂皇地利用、擺設(shè)了，甚至在做公開的游戲掩蓋不公平的交易。這種政府甚有“認(rèn)錢不認(rèn)人（資質(zhì)）”和壟斷土地一級市場的規(guī)則和開發(fā)商、炒房者“見錢眼開、有利可囤（炒）”的做法，是土地招拍掛制度初衷所不允許的。

5.易產(chǎn)生房、地“雞蛋困境”現(xiàn)象，使房地產(chǎn)市場看不清、吃不透、預(yù)測“失準(zhǔn)”、決策“失誤”、調(diào)控“失靈”。開發(fā)商是個(gè)財(cái)團(tuán)組織，最具有與政府較勁的相當(dāng)話語權(quán)的利益集體。他們片面認(rèn)為：政府壟斷土地一級市場，實(shí)行土地招拍掛“價(jià)高者得”制度后，土地供應(yīng)不足，導(dǎo)致供需矛盾突出，地價(jià)才會(huì)攀升。地價(jià)高企推高了房價(jià)，其依據(jù)是所謂的成本決定價(jià)格原理。但在房地產(chǎn)銷售時(shí)，卻又不依成本決定價(jià)格原理和價(jià)格圍繞價(jià)值上下波動(dòng)規(guī)律定房價(jià)，而是通過五花八門的營銷“傳銷化”手段，拋出“地荒論”、“房缺論”等不對稱信息，忽悠購房者，進(jìn)行捂盤惜售，抬高房價(jià)。政府或國土部門則認(rèn)為，是房價(jià)高企后地價(jià)隨之“水漲船高”，這可以用剩余法（假設(shè)開發(fā)法）倒算法的房地產(chǎn)評估方法得到印證。

這種開發(fā)商與國土部門房、地誰先領(lǐng)高漲之爭，尤如“先有雞，還是先有蛋”怪象之爭，筆者稱為房、地“雞蛋困境”，沒有必要去爭出個(gè)結(jié)果。但它們卻客觀存在并“互生”著，政府和開發(fā)商也相互利用著、合益著。“雞離不開蛋，蛋離不開雞”，這種現(xiàn)象稱為房、地“雞蛋互生”。正是這種既“雞蛋困境”又“雞蛋互生”效應(yīng)的產(chǎn)生，才有了今天各界人士誰也說不清導(dǎo)不明房價(jià)的走向和攀升之因、規(guī)誰之責(zé)，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場調(diào)控越調(diào)越高的困境。

三、從改革和完善土地招拍掛制度措施來看需要改良

上述土地招拍掛制度弊端告訴我們，探索改革原土地招拍掛制度、尋求新的途徑方式，已是形勢所逼、民生所盼，也是生產(chǎn)關(guān)系（制度）適合生產(chǎn)力（房地產(chǎn)市場）發(fā)展規(guī)律的必然要求。我們既不能對原制度“抱佛腳”不放，也不能全盤否定，而是需要與時(shí)具進(jìn)對原招拍掛制度唯物辯證法的揚(yáng)棄、完善與改良。據(jù)《犯人船》一書記載事實(shí)告訴我們，當(dāng)在博弈（賭）的本質(zhì)利益驅(qū)使下，光教育和監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)是不夠或達(dá)不到目的的。不健全的壞制度鼓勵(lì)好人做壞事，好的制度可以讓壞人做好事。如今房地產(chǎn)市場之困，不能說政府沒有教育過、監(jiān)管（調(diào)控）過，但效果甚微。只有從制度上另辟途徑徹底改革和完善才能事半功倍顯效。這與十八屆三中全會(huì)改革精神相一致。

1.探索居住用地由原“增價(jià)拍賣”改為“減價(jià)拍賣”制度?！杜馁u法》規(guī)定，“減價(jià)拍賣”與“增價(jià)拍賣”一樣，均是拍賣規(guī)則之一?！皽p價(jià)拍賣”是由拍賣師先叫拍品的最高價(jià)，然后下行降價(jià)，直降到第一個(gè)競買人叫價(jià)應(yīng)價(jià)，即告拍賣成交。這種機(jī)制會(huì)誘使買主吐露出他愿意支付的真實(shí)價(jià)格，避免非理性競價(jià)“做多、做高、失真”，還能有效防止串標(biāo)腐敗，達(dá)到了政府對地價(jià)最高價(jià)限價(jià)的要求和民生對房價(jià)合理回歸的渴望。這種改良制度，本質(zhì)上沒有改變“價(jià)高者得”規(guī)則制度，也沒有違背《土地管理法》初衷，符合中國國有土地有償使用制度改革之精神。是在不違背“價(jià)高者得”制度下的限價(jià)，而不是人為政府行政干擾下的限價(jià)。兩者限價(jià)本質(zhì)不同。只有當(dāng)政府在民生住房用地上用改良制度率先限地價(jià)，才能理直氣壯地要求房地產(chǎn)開發(fā)商限房價(jià)，而不是只限房價(jià)不限地價(jià)。這對于引導(dǎo)房地產(chǎn)市場主體樹立正確的民生觀、政績觀、發(fā)展觀、利益觀，以及爭當(dāng)理性經(jīng)濟(jì)的“理性人”和合理回歸房價(jià)等具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。住宅用地以外的經(jīng)營性用地保留原“增價(jià)拍賣”制度。

2.試行住宅出讓年限70年不變前提下實(shí)施一次合同二次付款方式。第一次由開發(fā)商在受讓土地時(shí)支付，第二次在土地使用期限一半即三十五周年時(shí)由各業(yè)主產(chǎn)權(quán)人支付。這樣，首次地價(jià)降半，房價(jià)相應(yīng)降低，中低收入家庭能買得起房。變“遠(yuǎn)錢近用”為“近錢遠(yuǎn)用”。同樣也為后屆政府留點(diǎn)土地財(cái)政空間。

3.試行將現(xiàn)在的70年居住用地出讓年限增減到政府規(guī)定或開發(fā)商能承諾保證的房屋自然壽命基本一致的年限（原商業(yè)40年、工業(yè)等50年不變）。這樣有利于出讓到期后的續(xù)期辦證、房屋重置建設(shè)期限和跟蹤監(jiān)督開發(fā)商的房屋質(zhì)量相吻合?，F(xiàn)在的住房壽命不一定是70年，質(zhì)量好的別墅大于70年，差的公寓房小于70年。再者1990年國務(wù)院55號令制定的土地出讓70年、40年等是指最高年限，沒有規(guī)定一定要等于這個(gè)年限。低于或等于最高年限同樣符合這個(gè)規(guī)定，而不是現(xiàn)在的一刀切。況且最高年限只是國務(wù)院55號令規(guī)定，也無法律層面的依據(jù)卻在實(shí)施中被“放大”了。

4.建議盡快修改《土地管理法》。從法律制度層面進(jìn)一步明確或完善改良土地招拍掛制度、拍賣規(guī)則、出讓方式、最高年限和出讓金付款方式等規(guī)定。做到“先立后破”不破不立。而不是頻繁的全國統(tǒng)一的房價(jià)越調(diào)越漲的調(diào)控。

四、從改良完善后的特點(diǎn)和好處來看需要改良

上述完善改良措施，只是增減拍賣規(guī)則、出讓年限，出讓金額或付款方式不同而已。本質(zhì)上沒有改變土地招拍掛制度和土地有償使用制度以及“價(jià)高者得”規(guī)則。

1.符合了當(dāng)前中國“十二五”規(guī)劃要求和十八屆三中全會(huì)改革精神。當(dāng)前，國家迫切需要尋求以調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)來調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的房地產(chǎn)調(diào)控途徑，以及以改革土地招拍掛制度為突破口的國土資源管理創(chuàng)新要求。

2.平抑了房價(jià)、解決了“蝸居、房奴”的問題與困難。改良規(guī)則雖會(huì)影響地價(jià)和土地財(cái)政收入及部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，但解決了“蝸居、房奴”的問題與困難，保護(hù)了弱勢購房者的利益，從而和諧了社會(huì)、順應(yīng)了民意、保障了民生、相對擴(kuò)大了內(nèi)需、促進(jìn)了房地產(chǎn)市場和良性經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

3.保留了國際上公認(rèn)的對稀缺性、價(jià)格不易確定性的特殊商品（如中國的土地使用權(quán)），在賣買雙方交易中常用“價(jià)高者得”標(biāo)的的基本制度框架和價(jià)格形成競爭機(jī)制的慣例。從而繼承了“三公”競價(jià)、陽光操作和防止腐敗等優(yōu)點(diǎn)。沒有最好只有更好的制度才是永恒的主題。endprint

4.保留了商品交易雙方對土地資源配置達(dá)到帕累托“交換、生產(chǎn)、產(chǎn)品”三者均衡、統(tǒng)一、最優(yōu)的理想狀態(tài)。 “價(jià)高者得”規(guī)則競出的高價(jià)不是目的，也不應(yīng)該是目的，而是科學(xué)合理優(yōu)化配置稀缺資源土地的手段。把土地開發(fā)好、利用好，讓房子回歸居住屬性才是目的和三中全會(huì)《決定》要求。怎樣實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)結(jié)合，達(dá)到交換、生產(chǎn)、消費(fèi)最優(yōu)，筆者認(rèn)為，就是要將土地招拍掛制度的全過程，延伸到二級消費(fèi)者購房者中，而不是一級消費(fèi)者開發(fā)商買受人拿地結(jié)束而結(jié)束。政府、開發(fā)商是“理性人”的話，不能“一切向錢看，一賣了之”，而是要做好跟蹤管理、監(jiān)督質(zhì)量等后服工作。

5.符合了《合同法》、《價(jià)格法》對商品交換價(jià)格形成過程中，賣買雙方必須達(dá)成意志一致的法定要求和通過競價(jià)過程達(dá)到均衡價(jià)格確定支付價(jià)的“民俗良序”的交易習(xí)慣以及價(jià)格波動(dòng)時(shí)按《價(jià)格法》政府需要出手調(diào)控的規(guī)定?！秲r(jià)格法》規(guī)定，對于與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格和資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格（如人類基本生活必需品糧食、住房）等五類商品和服務(wù)價(jià)格，是可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的，土地特殊商品尤其是民生住宅用地也不例外。限價(jià)要在制度創(chuàng)新改良下的限價(jià)更能奏效。

6.揚(yáng)棄了原招拍掛制度在非理性博弈（賭）如炒房、囤地等情況下，單一由競買方最高競價(jià)確定成交價(jià)格引導(dǎo)偏高“做多、失真”等弊端。一般地，供地者政府追求的是交換（易）出讓金最大化、生產(chǎn)者開發(fā)商追求的是生產(chǎn)利潤最大化、消費(fèi)者追求的是產(chǎn)品效用最大化。但現(xiàn)實(shí)是消費(fèi)者的“效用”兩字，卻被政府、開發(fā)商、銀行等參與人忽視了。政府出讓金最大化，開發(fā)商利潤最大化，并不代表各利益主體尤其是消費(fèi)者效用的最優(yōu)化最大化。效用要體現(xiàn)在民生的基本生活上、落實(shí)在合理的房價(jià)中、調(diào)控在民意的承受上。

7.擺脫了現(xiàn)行“土地財(cái)政”束縛和“經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)化”的依懶。國有土地使用權(quán)出讓金，是幾十年年地租（年租金）的總和，是一次性地折現(xiàn)提前透支使用的數(shù)額。筆者稱為“遠(yuǎn)錢近用、急用先用、透支未來”。政府要不做與民爭利的“大地主”、“大莊家”、“大寡頭”。筆者說此，并不是反對土地出讓制度、土地財(cái)政政策，而是拋磚引玉引起重視，急需從快出臺(tái)改良與完善土地招拍掛的新制度新規(guī)則。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 張惠明.論中國房地產(chǎn)漲價(jià)背后的迷局——博弈[C].中國房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)2012年年會(huì)論文集，2012：115-121.

[責(zé)任編輯 安世友]endprint