敞開國家治理現(xiàn)代化的歷史之維

陸丹++陳彥軍

近日，中共中央政治局就我國歷史上的國家治理進(jìn)行第十八次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，“中國的今天是從中國的昨天和前天發(fā)展而來的，要治理好今天的中國，需要對我國古代治國理政的探索和智慧進(jìn)行積極總結(jié)”；“治理國家和社會，今天遇到的很多事情都可以在歷史上找到影子，歷史上發(fā)生過的很多事情也都可以作為今天的鏡鑒”。

敞開國家治理現(xiàn)代化的歷史之維，對我們的重要性不亞于總結(jié)和學(xué)習(xí)世界現(xiàn)代化國家治理的經(jīng)驗(yàn)。

吏治的效率與公平

按照儒家史觀，古代中國5000年國家治理分為三個時期。堯舜時代，“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦”，是理想的大同社會；大禹之后的夏商周三代，“大道既隱，天下為家，各親其親，各子其子”，但奉行王道，社會依從傳統(tǒng)的禮義秩序運(yùn)行，是和諧的小康社會；秦始皇奉行武力統(tǒng)一天下，變封建為郡縣，利用從上至下的官僚體系統(tǒng)治社會。

重點(diǎn)看從秦到清2000多年的國家治理。這段集結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定與社會生機(jī)勃勃于一體的歷史，雖一直受與家天下相伴的黨爭和王朝百數(shù)十年便傾覆的循環(huán)困擾，文明卻能延續(xù)兩千年，不能不令人正視其在國家治理上的獨(dú)到之處。

我們并不是從現(xiàn)代角度出發(fā)去審視其執(zhí)政治理的歷史合法性，比如階級論、道德觀等視角；我們的出發(fā)點(diǎn)是觀察其治理的有效性，比如以更小成本、更小風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定與生活祥和等目標(biāo)。

其一，君主世襲，雖是所謂自證合法，但統(tǒng)治家族若常思為政以德、時刻正己修身，居安思危、適時改易更化，則常能積累豐富的執(zhí)政資本和治理經(jīng)驗(yàn)；一旦立嫡以長、繼位有序，也會起到在最高權(quán)力轉(zhuǎn)移時定紛止?fàn)幍男Ч?，有利于人心和社會的穩(wěn)定，減少社會成本，降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

其二，選官制度，封建變?yōu)榭たh，君主孤立無輔，為政之要莫先于得人，從察舉到科舉，歷代王朝不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立起歷史上能達(dá)到的最具廣泛性、普遍性、公共性、公開性的選官制度，不僅為官僚體系源源不斷地輸送了有識有才之士，而且有效地整合了跨地域、跨族群、跨文化的復(fù)雜多樣的中國社會。

其三，家國一體，在社會結(jié)構(gòu)和社會心理上，通過禮法合治、德主刑輔，機(jī)巧地化解了執(zhí)政可能引發(fā)的種種道德詰難，反而確立了家天下的多重合法性。

更值得重視的是吏治。我國古代的吏治一般有兩個基本旨向。

一是效率。帝王的雄才大略、社會殊死的生存斗爭和后繼者維系大一統(tǒng)局面的慣性等，構(gòu)成中國國家權(quán)力合法性的共識，這種共識是疆域遼闊、地方差異巨大、區(qū)域文化多元的東亞大陸形成大一統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)要素。封建帝王要長久統(tǒng)治如此巨量而復(fù)雜的社會，就需要龐大的官吏隊(duì)伍行使國家治理職能。龐大再加復(fù)雜，使得吏治的首要目標(biāo)是效率，政情上達(dá)與政務(wù)下達(dá)成為中國吏治首要解決的難題。

二是公平。中華文化在軸心期就形成了民惟邦本、政在得民的政治觀念，統(tǒng)治的合法性與民眾的意愿必然關(guān)聯(lián)。人類因?yàn)閭€體安全繁衍和生存最初基本需要而結(jié)成社會，個體在受組織支持的同時受組織約束。這是社會的一般常況。但是，中國百姓很早就意識到這種加入社會的“自由換保障”方式帶來的其他弊端，擔(dān)心擺脫自然的侵害又跌入人類的束縛乃至壓迫，所以，特別重視并普遍接受社會公平的觀念，有福同享有難同當(dāng)可以，機(jī)會和勞動成果分配不均不可以，正所謂“不患寡而患不均”。

中國社會所有基本的合法性、合理性、合乎道德性的前提條件，都是國家治理要保障安全和發(fā)展生產(chǎn)，處理公共事務(wù)要主持公平，前者是功，后者是德，當(dāng)然，執(zhí)政者自己也要以身作則、行為世范。儒學(xué)關(guān)于執(zhí)政合法性的功德觀念成功影響了中國吏治兩千多年，也成為中國進(jìn)入現(xiàn)代社會以后的一個重要吏治傳統(tǒng)。背離此傳統(tǒng)基礎(chǔ)，其他一切的附加現(xiàn)代治理成果都失效。

治世傾向公平，亂世傾向效率

治國以治吏為先，古代中國積累了吏治的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)。在效率和公平的價(jià)值排序上，2000多年中相對的治世和相對的亂世是不一樣的。治世一般傾向于公平優(yōu)先，效率也因?yàn)榈萌诵亩@得保障；亂世則傾向于效率優(yōu)先，公平疏于保障，效率也因?yàn)槭诵亩y以落實(shí)。而吏治不靖，就常常發(fā)生在官僚體系在皇權(quán)驅(qū)動下對社會的過度汲取之時。國家治理若長期奉行單一的效率優(yōu)先，往往弊端叢生。

其一，效率優(yōu)先帶來長官意志盛行，上層官僚權(quán)力過大，不顧地方和個體的合理需要，容易造成治理的武斷太多和人性化不足兩種危機(jī)同時并存。積久就消弭下層和個人動力，蔓延則失卻人心，前者引出社會靜止，后者誘發(fā)社會動亂。

其二，效率優(yōu)先的價(jià)值主導(dǎo)通常帶來公權(quán)私用的普遍合法化。在農(nóng)耕文明時期，抵御游牧民族入侵、懲處社會越軌和脫序、防范內(nèi)部權(quán)力覬覦等國家公共開支總是巨大，而有限的吏治隊(duì)伍、成本巨大的防范開支與管理幅度過大、社情過于復(fù)雜等幾者之間往往存在緊張關(guān)系。

長期的緊張關(guān)系倒逼產(chǎn)生非正式委托的治理方式，國家把主要精力用于防范方向，默認(rèn)也等于縱容非正式的基層委托治理，這樣，就隨之滋生兩種吏治弊端：一是對官吏的公平和道德考量指標(biāo)權(quán)重自然下降，忠誠主子（組織、上級）體大，其余事小，個人道德是小節(jié)，不礙官場規(guī)矩是大節(jié)。如此，則官吏普遍不介意公平立場喪失和個人道德評價(jià)下降；二是客觀上為官紳勾結(jié)、官商勾結(jié)開通了“合理”渠道。既然國家治理支付有限，五花八門解決治理問題、保一方平安就在情理之中和政策法度默認(rèn)之內(nèi)。隨之，基層官吏替人“消災(zāi)”（公務(wù)之內(nèi)的糗事）就要拿人錢財(cái)；“幫忙式治理”一旦成習(xí)慣，“合理”收費(fèi)就相沿成風(fēng)。這樣，腐敗就成常情常理，就成社會潛規(guī)則和官民間的私暗文化，一定程度上，公權(quán)私用就普遍合法化了。

其三，公權(quán)私用容易造成官官相護(hù)。在傳統(tǒng)大一統(tǒng)治理目標(biāo)和治理結(jié)構(gòu)的條件下，囿于治理技術(shù)能力和治理目標(biāo)偏頗的兩重缺陷，即便國家法度一致，往往實(shí)際上政令卻難暢通。政令稍有松弛，上層一旦默許地方治理花樣百出，也就難免公權(quán)私用隨后盛行，隨之，貪污就一定會釀成大害。古代家天下社會，除了榨取百姓和官商勾結(jié)兩途，官吏貪污就總是拿了皇帝的錢，法理上皇權(quán)不容，所以，基層官吏需要在皇帝身邊找靠山，這樣，宦官專權(quán)、外戚專權(quán)、大臣專權(quán)以及其他黨爭輪軸上演就成為我國歷史上吏治不變的循環(huán)老故事。endprint

考慮到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)局限、社會公共支付成本有限、對官吏監(jiān)控條件不足、公正評價(jià)困難等等，吏治遲早會回到失序狀態(tài)，周期性失序便倒過來會成為常態(tài)。這是中國歷史上吏治的基本狀況，一朝創(chuàng)業(yè)，官場謹(jǐn)言慎行；一朝中興，官場氣勢如虹；一朝老邁，官場腐敗橫行。歷史經(jīng)驗(yàn)記載和百姓口耳相傳記憶，教會了官吏如何應(yīng)付，教會了百姓如何應(yīng)對，一切因循，周而復(fù)始，吏治頑疾難去，中國社會治理沒有前途。

從“當(dāng)官不易”到“當(dāng)官容易”

有人喜歡把現(xiàn)代條件下出現(xiàn)的吏治問題歸咎于封建傳統(tǒng)的遺留，這其實(shí)是一種回避矛盾的做法。

傳統(tǒng)吏治是中國社會在既有自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件下政治策略競爭淘汰、社會生存選擇策略的“優(yōu)選”結(jié)果。當(dāng)中國歷史找到進(jìn)步的方向，追求國家治理現(xiàn)代化的時候，我們今人需要厘清哪些傳統(tǒng)的頑疾還在影響當(dāng)代吏治，哪些是我們對傳統(tǒng)中國家治理成功的經(jīng)驗(yàn)借鑒尚不夠，又有哪些是我們公天下的體制機(jī)制優(yōu)勢還沒有找到更宜落地的現(xiàn)實(shí)路徑。

現(xiàn)代中國社會，政府受人民委托，官場貪污就都是拿人民的錢。人民不滿，則政府不容，但中間隔了“代表”（委托）的復(fù)雜關(guān)系，階段性上難以隨市場和社會迅速變化而跟進(jìn)明確清晰的諸事“代表”細(xì)則來每每一一對應(yīng)權(quán)力和權(quán)利，所以需要一個司法機(jī)構(gòu)獨(dú)立判斷官員代理行權(quán)當(dāng)與不當(dāng)。當(dāng)然，如果政府不自覺、人民不介意、司法不獨(dú)立，則貪污依然會回到傳統(tǒng)朝廷方式即到上層（宮廷）尋找庇護(hù)人靠山的舊路，黨爭與政權(quán)更迭也會邏輯推演下去。

值得注意的是，現(xiàn)代社會，腐敗問題，不只是貪污公款、接受賄賂、設(shè)置市場準(zhǔn)入門檻等這些政府與人民、政府與市場關(guān)系的偏離，還會是官官相護(hù)和具體的官員欺壓百姓等政府與社會關(guān)系的畸形。黨紀(jì)國法如何成為官員的內(nèi)在信仰和外在約束，人民的權(quán)力和權(quán)利如何在國家治理中切實(shí)有效實(shí)現(xiàn)，一切都需要我們在夯實(shí)法治和完善吏治兩條線上不斷推進(jìn)。

現(xiàn)代社會，公權(quán)力無處不在。中國是人情社會，官員與民間自然聯(lián)系廣泛，官員之間也聯(lián)系緊密，對此需要設(shè)限：官商不能勾肩搭臂，官官不能有兄弟圈子，官民不能形成朋友圈子，中央的“三嚴(yán)三實(shí)”要成為為政做官的門檻，“當(dāng)官不易”，應(yīng)該成為官場的新常態(tài)。

這個“不易”，是官員達(dá)到為人民服務(wù)的思想素養(yǎng)培養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力滿足崗位起碼要求的不易，也是違法亂紀(jì)后逃脫制裁的不易，更是恰當(dāng)把握“效率”與“公平”尺度這個為政能力和執(zhí)政水平的不易。

在中國傳統(tǒng)社會治理中，治理失序一定是這個天平不平衡。從這個意義上，中國現(xiàn)代社會治理與現(xiàn)代吏治，也正面臨這個大考，也必須越過這個門檻。

理想狀態(tài)是，“當(dāng)官容易”，因?yàn)閲倚纬闪朔ㄖ螚l件下風(fēng)清氣正的官場生態(tài)，官場形成了官員憑態(tài)度、能力、道德和政績升遷的公正環(huán)境。當(dāng)然，必然產(chǎn)生新問題，真正沒有了為官做老爺封妻蔭子的動機(jī)和環(huán)境，沒有了養(yǎng)不了廉的高薪條件和制度，如何讓做官為人民服務(wù)成為內(nèi)心動機(jī)和社會風(fēng)尚，使公天下的價(jià)值優(yōu)勢、制度優(yōu)勢選項(xiàng)變?yōu)閷?shí)踐和人心的常態(tài)，如何把握好效率與公平的平衡，促進(jìn)穩(wěn)定又繁榮、國強(qiáng)民也富，中國社會還需要加力、加速探索。

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，克服黨治經(jīng)濟(jì)條件下的黨弊、國治發(fā)展階段過程的國疾、民治民生相應(yīng)的因應(yīng)策略文化下的民俗、社會治理傳統(tǒng)某些遺傳基因缺陷可能隱藏的毒瘤，等等，其前提是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

需要倍加警惕的是，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時也可能是頑疾暴發(fā)的條件，而社會隨經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)而理性覺醒與行動，才是根治頑疾誘發(fā)暴力的社會條件。

社會覺醒，是人民有制度、有平臺、有能力、有意愿當(dāng)家作主。社會覺醒并不必然帶來根治，社會覺醒時選擇何種策略才是根治的主導(dǎo)條件。就目前從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的各國已經(jīng)成功的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，選擇嚴(yán)格意義上的法治國家，并且國家得遇雄才大略和開明堅(jiān)定的領(lǐng)導(dǎo)者，才是根治的開始。

換句話說，從歷史敞開道路，夯實(shí)法治，嚴(yán)格吏治，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，官僚主義的頑疾才有根治的開始，中國吏治走向公正開明才會有前途。

（陸丹：海南三亞學(xué)院校長兼黨委書記、博士生導(dǎo)師；陳彥軍：三亞學(xué)院講師、碩士）endprint