依法治國是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的前提

衛(wèi)思宇

近日，我與兩位德高望眾的領(lǐng)導(dǎo)聊天近十小時(shí)。我們以山東沂水社會(huì)治理新實(shí)踐為話題，談了依法提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一系列問題。真可謂聽君一席話，勝讀十年書。特別是談到10月份要舉行的十八屆四中全會(huì)，要專題討論依法治國的問題，可喜可賀。

現(xiàn)將他們的談話整理編輯，用題《依法治國是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的前提》為文，以飧讀者，希望對大家有所幫助。

1997年9月，黨的十五大報(bào)告中正式提出：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障?！庇纱舜_立了依法治國的方略。

1999年3月，依法治國的基本方略和奮斗目標(biāo)被莊嚴(yán)地寫入憲法，即形成現(xiàn)行憲法總綱的第五條：中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。將依法治國這一理念寫入憲法，標(biāo)志著“依法治國”的法治精神上升為憲法原則，從此中國開始走向法治時(shí)代。

兩位領(lǐng)導(dǎo)回憶起當(dāng)時(shí)的情景無限感慨：“起草黨的十五大報(bào)告時(shí)，還一再擔(dān)心‘法治會(huì)被‘法制代替。”

“法制”到“法治”，雖然一字之別，但卻包含著完全不同的實(shí)質(zhì)意義。首先，法制是法律制度的簡稱，法律制度是相對于一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、軍事等制度來說的，而法治從來都是相對于人治來說的，沒有人治就無謂法治，相反亦然。其次，法律制度包括民法、刑法等一套法律規(guī)則以及這些規(guī)則怎么制定、怎樣執(zhí)行和遵守等制度；法治與人治則是兩種對立的治國理念和原則，即在法治制度下，治國的不是人，而是法。立法官員也好，行政官員也好，司法官員也好，都不過是法律體現(xiàn)自己意志的工具和手段。因此國家的長治久安不應(yīng)寄希望于一兩個(gè)圣主賢君，而關(guān)鍵在是否有一個(gè)良好的法律和制度，這些良好的法律還應(yīng)得到切實(shí)的遵守。再次，任何一個(gè)國家的任何一個(gè)時(shí)期，都有自己的法律制度，但不一定是實(shí)行法治，也可以依附于專制政治或人治，希特勒統(tǒng)治的德國就是這樣。

他們談到，其實(shí)早在20世紀(jì)50年代中期，上海一些法學(xué)家就發(fā)表過有關(guān)法治與人治的文章，但由于當(dāng)時(shí)“左”傾錯(cuò)誤開始抬頭，這些討論被扼殺，當(dāng)事人也慘遭迫害?！胺ㄖ巍币辉~長期被認(rèn)為是資產(chǎn)階級(jí)的專有概念，人們畏之如蛇蝎，直至“文化大革命”結(jié)束，人們才又開始討論起這一“敏感”的話題。

1978年，將近而立的共和國在浩劫之后找到了自己的坐標(biāo)。改革開放啟動(dòng)，法制開始恢復(fù)重建。同年2月15日，梁漱溟在全國政協(xié)五屆一次會(huì)議上發(fā)言說：“我的經(jīng)驗(yàn)是，憲法在中國，常常是一紙空文，治理國家主要靠人治，而不是法治。新中國成立30年，有了自己的憲法。但憲法是否成了最高的權(quán)威，人人都得遵守呢？從30年中的幾個(gè)主要時(shí)期看，我的話是有根據(jù)的。……但我想認(rèn)真而嚴(yán)肅地指出的是，中國的歷史發(fā)展到今天，人治的辦法恐怕已經(jīng)走到了頭。像毛主席這樣的領(lǐng)導(dǎo)人現(xiàn)在沒有了，今后也不會(huì)很快就有，即便有人想搞人治，困難將會(huì)更大；再說經(jīng)過種種實(shí)踐，特別是‘文革十年血的教訓(xùn)，對人治之害有著切身的體驗(yàn)，人們對法治的愿望和要求更迫切了。所以今天我們討論憲法，很必要、很重要，要以十二分的認(rèn)真和細(xì)心對待這個(gè)大問題。中國由人治漸入了法治，現(xiàn)在是個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，今后要逐漸依靠憲法和法律的權(quán)威，以法治國，這是歷史發(fā)展的趨勢，中國前途的所在。是任何人所阻擋不了的?！?/p>

十一屆三中全會(huì)后，北大法律系前主任陳守一提出了“法治”還是“人治”的問題。由此，在全國范圍內(nèi)形成了一次長時(shí)間的大討論，當(dāng)時(shí)一些人對“法治”的提法持相當(dāng)激烈的反對態(tài)度。他們說，1982年12月16日《光明日報(bào)》第一版刊登了一條500字左右的新聞，報(bào)道首都法學(xué)家舉行學(xué)習(xí)宣傳1982年新憲法的座談會(huì)，報(bào)道中因?yàn)槭褂昧恕耙苑ㄖ螄币辉~，遭到責(zé)難，被認(rèn)為是提法有問題。指責(zé)者認(rèn)為，現(xiàn)在普遍的提法是“依法辦事”，提“以法治國”，那把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”放到哪里去了？

經(jīng)過20多年的不休爭論，直到1999年，依法治國這一理念被寫入憲法，才算為這一影響深遠(yuǎn)的原則之爭蓋棺定論。他們說：“從法制到法治，是20年改一字。個(gè)中艱辛，深嘗其味?！?/p>

據(jù)他們回憶：1980年，署名為人民日報(bào)特約評論員的《社會(huì)主義民主與法制的里程碑》總結(jié)了審判“四人幫”的經(jīng)驗(yàn)，這是中央書記處代表中央寫的，寫進(jìn)了一段話：“審判‘充分體現(xiàn)了以法治國的精神，這是在執(zhí)政黨的重要文獻(xiàn)中第一次用‘以法治國這一概念?！?/p>

30年前那場要“法制”還是“法治”的大討論，法學(xué)家們普遍使用的是“以法治國”而非“依法治國”。這就是“以法治國”與“依法治國”中的另一“一字之差”。前者是黨和政府用法律來治理國家，后者是黨和政府依據(jù)法律來治理國家?！耙婪ㄖ螄钡膶?shí)質(zhì)是“法律至上”，是國家權(quán)力嚴(yán)格服從法律規(guī)定。因此法治不是“用法律統(tǒng)治”，而是“法律的統(tǒng)治”。

非法律人士可能很難體察到這其中的區(qū)別，但每個(gè)公民在生活中卻無時(shí)不受到這兩個(gè)“一字之差”的深遠(yuǎn)影響。以法治國僅僅是把法律作為一種手段，手段，你需要的時(shí)候就拿出來，不需要的時(shí)候就放下。而依法治國，是把法律視為一種理念，而非一種手段，無論什么時(shí)候，都務(wù)必堅(jiān)持。建設(shè)法治國家，就是要把法律上升為一種理念，一種信仰。

法學(xué)家們形象地把“法制”稱為“刀制”，而把“法治”稱為“水治”。刀者，專政工具；而水，寓意“法之公平如水”?！暗吨啤钡囊υ谟谖盏兜娜?，用好了，于國于民是福；用不好，則遺禍無窮。“水治”的核心在于所寓意的公平，誰來達(dá)到公平的結(jié)果并不重要，重要的是，一定會(huì)有公平。

和從“法制”到“法治”的嬗變一樣，從“以法治國”到“依法治國”的轉(zhuǎn)換也經(jīng)歷了一個(gè)過程。

2014年1月7日，習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上說“要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系”，并且強(qiáng)調(diào)“黨委政法委要明確職能定位，善于運(yùn)用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)政法工作，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用”。

他們說，如果說十八大上中央政法委書記不進(jìn)常委是對政法系統(tǒng)勢力膨脹的警惕，那么習(xí)近平的此次講話則可視為對周永康時(shí)代政法維穩(wěn)思路的反思與糾偏。