我國(guó)履行保護(hù)臭氧層國(guó)際公約全氯氟烴淘汰政策效果評(píng)估

林楠峰

(中國(guó)海洋石油總公司，北京 100010)

0 前言

全球臭氧層保護(hù)問題一直是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)之一，也是當(dāng)今全球威脅人類生存的十大環(huán)境問題之一。

為保護(hù)臭氧層，防止太陽(yáng)光中有害紫外線對(duì)地球生物的危害，保護(hù)人類健康，國(guó)際社會(huì)在1985年簽署了《保護(hù)臭氧層維也納公約》，并于1987年簽署了《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》(以下簡(jiǎn)稱“《議定書》”)，先后將9類96種消耗臭氧層物質(zhì)(英文全稱 Ozone Depletion Substance，簡(jiǎn)稱“ODS”)列入受控物質(zhì)清單，并制定了明確的淘汰時(shí)間表，逐步削減并最終淘汰受控物質(zhì)的生產(chǎn)、使用和進(jìn)出口。

消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)是多種對(duì)臭氧層有破壞作用的化學(xué)品的統(tǒng)稱，以《議定書》附件所列舉的ODS為例，主要包括全氯氟烴/氟氯化碳(英文全稱Chloro－Fluoro－Carbon，簡(jiǎn)稱“CFCs”，包括 CFC－11、CFC－12、CFC－113 等)、哈龍、四氯化碳(CTC)、三氯乙烷(甲基氯仿TCA)、含氫氟溴烴、甲基溴(MB)、含氫氯氟烴(英文全稱 Hydrogen Containing Chlorofluorocarbons，簡(jiǎn)稱“HCFCs”，包括HCFC－22、HCFC－141b、HCFC－142b等)等。ODS具有種類多、用途廣、成本低、性能優(yōu)越等特點(diǎn)，被廣泛用作制冷劑、清洗劑、發(fā)泡劑、噴霧劑、滅火劑、殺蟲劑、化工助劑等，涉及到化工生產(chǎn)、家用電器、工商制冷、泡沫、清洗、煙草、消防、農(nóng)業(yè)、糧食、醫(yī)藥、檢疫等10多個(gè)行業(yè)，因此，其管理和控制必然要涉及到多種行業(yè)、多個(gè)部門，淘汰難度很大。

《議定書》的原則是“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，通過中國(guó)、印度等各方的積極推動(dòng)，《議定書》締約方大會(huì)設(shè)立了多邊基金機(jī)制，多邊基金的捐贈(zèng)方為美國(guó)、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家，為中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家履行國(guó)際環(huán)境公約無(wú)償提供基金贈(zèng)款資金和技術(shù)方面的支持?！蹲h定書》倫敦修正案明確了多邊基金機(jī)制實(shí)施的導(dǎo)則，基于這種原則我國(guó)在1991年加入《議定書》。此外，以行業(yè)計(jì)劃的方式申報(bào)和執(zhí)行贈(zèng)款項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)行業(yè)整體淘汰，也是我國(guó)的創(chuàng)新舉措，并在《議定書》多邊基金得以推廣。

同時(shí)，為履行《議定書》，我國(guó)先后出臺(tái)了《中國(guó)逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國(guó)家方案》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家方案》)、《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)等相關(guān)政策和法律法規(guī)。通過實(shí)踐中的探索，我國(guó)組合使用管制政策和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，2007年7月1日，我國(guó)比《議定書》規(guī)定的時(shí)間表提前了兩年半實(shí)現(xiàn)CFCs的淘汰，為保護(hù)臭氧層作出了突出貢獻(xiàn)，并贏得國(guó)際社會(huì)的高度贊譽(yù)。2007年9月，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保部”)因此獲得聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署頒發(fā)的《議定書》“執(zhí)行獎(jiǎng)”。2009年，東帝汶作為第196個(gè)締約方簽署加入《議定書》，使之成為迄今為止唯一實(shí)現(xiàn)全球普遍簽署的國(guó)際環(huán)境條約。2012年是蒙特利爾議定書簽署25周年，該《議定書》被視為“迄今在環(huán)境問題上進(jìn)行全球合作的最佳實(shí)例”及“國(guó)際合作的杰出典范”。

含氫氯氟烴(HCFCs)淘汰作為我國(guó)ODS淘汰第二階段目標(biāo)，是我國(guó)下一階段保護(hù)臭氧層和氣候變化關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的逐步增長(zhǎng)，我國(guó)已成為全球GDP第二大國(guó)，且在當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)影響下的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我國(guó)在履行《議定書》爭(zhēng)取HCFCs淘汰贈(zèng)款補(bǔ)償?shù)恼勁杏悠D難。2013年4月，經(jīng)過《議定書》多邊基金執(zhí)委會(huì)多輪審議和艱苦談判，HCFCs生產(chǎn)行業(yè)淘汰第一階段贈(zèng)款資金補(bǔ)償獲批9500萬(wàn)美元，加上之前泡沫行業(yè)、工商制冷行業(yè)、房間空調(diào)器等消費(fèi)行業(yè)批準(zhǔn)的贈(zèng)款資金，合計(jì)接近4億美元，用于實(shí)現(xiàn)我國(guó)第一階段HCFCs生產(chǎn)和消費(fèi)淘汰基限水平的10%，但這些批準(zhǔn)的贈(zèng)款資金對(duì)于彌補(bǔ)HCFCs淘汰對(duì)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的影響和損失可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。相比CFCs淘汰得到的補(bǔ)償有超過3.2億美元實(shí)現(xiàn)5萬(wàn)多t CFCs生產(chǎn)和消費(fèi)的淘汰，要實(shí)現(xiàn)近50萬(wàn)t HCFCs生產(chǎn)和消費(fèi)的淘汰，資金不足、涉及行業(yè)和產(chǎn)業(yè)范圍廣、公眾影響大，任務(wù)異常艱巨。

《議定書》的成功，在過去10多年一直成為國(guó)際關(guān)系和國(guó)際法等領(lǐng)域的研究重點(diǎn)。在全球氣候變化問題、貧困和發(fā)展問題上，國(guó)際社會(huì)也締結(jié)了諸多公約或議定書，但其運(yùn)行過程往往陷入僵局。相比之下，《議定書》的實(shí)踐有何獨(dú)特性，使其在歷經(jīng)25年國(guó)際社會(huì)的種種不確定因素，仍能一直順利地實(shí)施下去?處在這樣一個(gè)節(jié)點(diǎn)上，有必要對(duì)我國(guó)過去20多年開展第一階段履行《議定書》的實(shí)踐和政策經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行評(píng)估和總結(jié)。

作者從2001年9月至2011年6月一直在我國(guó)的國(guó)家臭氧機(jī)構(gòu)(National Ozone Unit，簡(jiǎn)稱“NOU”)——環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡(jiǎn)稱“外經(jīng)辦”)項(xiàng)目三處從事ODS淘汰項(xiàng)目管理工作，直接參與執(zhí)行過多個(gè)CFCs淘汰行業(yè)計(jì)劃的準(zhǔn)備和執(zhí)行等相關(guān)工作，積累了較豐富的一手資料和大量的案例及經(jīng)驗(yàn)。從2011年6月至今在中國(guó)海洋石油總公司采辦部采購(gòu)招標(biāo)中心從事招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目管理工作，因此可以獨(dú)立第三方的身份回顧C(jī)FCs淘汰項(xiàng)目的執(zhí)行過程和政策制定及實(shí)施歷程，對(duì)我國(guó)CFCs淘汰的生產(chǎn)控制、消費(fèi)控制和進(jìn)出口管理等相關(guān)政策和制度進(jìn)行分析和評(píng)估，總結(jié)政策制定和執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為下一步開展HCFCs淘汰工作提供借鑒。

由于作者自身的經(jīng)歷和現(xiàn)狀，在現(xiàn)階段作該項(xiàng)目的政策評(píng)估既具備內(nèi)部評(píng)估的信息資源優(yōu)勢(shì)和客觀性，又具備外部評(píng)估的獨(dú)立性和公正性。

1 政策效果評(píng)估

政策評(píng)估的核心內(nèi)容是對(duì)政策效果的評(píng)估，而政策效果的評(píng)估則主要是針對(duì)政策效益和效率為中心的評(píng)估。政策效益評(píng)估主要是通過對(duì)預(yù)期政策目標(biāo)與政策實(shí)踐的差距進(jìn)行分析，確定政策實(shí)踐實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度;效率評(píng)估主要對(duì)比分析政策投入(包括資金投入、人力投入等)與政策結(jié)果之間比例關(guān)系，確定政策的合理程度。

為實(shí)現(xiàn)全氯氟烴的淘汰，我國(guó)從生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)出口3個(gè)環(huán)節(jié)出臺(tái)了一系列政策實(shí)現(xiàn)《議定書》規(guī)定的淘汰目標(biāo)，并且報(bào)批了一系列行業(yè)計(jì)劃，詳見表1，獲得多邊基金贈(zèng)款的資助和支持。

表1 CFCs生產(chǎn)和消費(fèi)淘汰各行業(yè)計(jì)劃一覽表 (單位:美元)

為實(shí)現(xiàn)《議定書》的淘汰目標(biāo)，我國(guó)出臺(tái)了一系列政策，其中最核心的政策是配額許可證。按照《議定書》對(duì)CFCs消費(fèi)量的計(jì)算公式，即實(shí)際消費(fèi)量=生產(chǎn)量+進(jìn)口量－出口量。以每年的議定書規(guī)定的CFCs最大生產(chǎn)量、消費(fèi)量為政策目標(biāo)，而實(shí)際CFCs生產(chǎn)量和消費(fèi)量為政策實(shí)踐。表2為1999—2010年CFCs生產(chǎn)量、進(jìn)出口量和消費(fèi)量。通過表2不難看出，1999—2010年每年的CFCs生產(chǎn)量、消費(fèi)量都低于議定書規(guī)定的CFCs最大生產(chǎn)量，表明我國(guó)實(shí)施的配額許可證政策和贈(zèng)款補(bǔ)償制度是有效的。

表2 1999—2010年CFCs生產(chǎn)量、進(jìn)出口量和消費(fèi)量 (單位:ODP t)

1.1 政策效益評(píng)估

根據(jù)批準(zhǔn)的CFCs生產(chǎn)淘汰計(jì)劃協(xié)議要求，從1999年至2010年均規(guī)定了我國(guó)每年度CFCs生產(chǎn)上限目標(biāo)，每年世界銀行和國(guó)家審計(jì)署都會(huì)組織對(duì)每家CFCs生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行核查以及審計(jì)，確保CFCs生產(chǎn)配額政策執(zhí)行的政策效益和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為評(píng)估配額許可證政策對(duì)實(shí)現(xiàn)淘汰目標(biāo)的政策效益，選取CFCs生產(chǎn)配額許可證政策作為案例分析其政策效益。以每年下發(fā)的CFCs生產(chǎn)配額為預(yù)期政策目標(biāo)，每年實(shí)際的CFCs產(chǎn)量為政策實(shí)踐，通過對(duì)比預(yù)期政策目標(biāo)和政策實(shí)踐的差異進(jìn)行政策效益評(píng)估，具體數(shù)據(jù)見表3。

表3 我國(guó)CFCs生產(chǎn)淘汰的政策目標(biāo)及政策效益對(duì)比—CFCs生產(chǎn)量 (單位:ODP t)

由表3不難看出，為確保我國(guó)履約，設(shè)定的政策目標(biāo)要嚴(yán)于議定書的要求，實(shí)踐證明政策效益的實(shí)現(xiàn)效果良好，1999—2010年每年的CFCs年度產(chǎn)量都低于我國(guó)年度下發(fā)的生產(chǎn)配額。

1.2 政策效率評(píng)估

根據(jù)批準(zhǔn)的CFCs生產(chǎn)淘汰計(jì)劃各年度計(jì)劃的要求，從1999年至2010年均有批準(zhǔn)的預(yù)算資金，多邊基金執(zhí)委會(huì)允許中國(guó)有資金使用的靈活性，每年國(guó)家審計(jì)署都會(huì)對(duì)每一個(gè)淘汰項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，包括合同簽署、資金支付等方面的審計(jì)，確保贈(zèng)款資金使用的合法合規(guī)。以每年年度計(jì)劃資金的預(yù)算為政策投入，實(shí)際使用和支付的資金為政策結(jié)果，通過資金預(yù)算和資金使用的結(jié)果對(duì)比來(lái)評(píng)估政策效率，具體數(shù)據(jù)詳見表4。

表4 CFCs生產(chǎn)行業(yè)贈(zèng)款資金計(jì)劃及使用(單位:萬(wàn)美元)

通過表4不難看出，為實(shí)現(xiàn)CFCs生產(chǎn)行業(yè)計(jì)劃淘汰目標(biāo)，批準(zhǔn)資金15000萬(wàn)美元，實(shí)際使用贈(zèng)款14365萬(wàn)美元，節(jié)余資金935萬(wàn)美元，其中2001年實(shí)際支付金額大于預(yù)算金額主要原因是開展了特別機(jī)制活動(dòng)，用于替代品HFC－134a項(xiàng)目建設(shè)，該項(xiàng)目金額為2500萬(wàn)美元;2005年實(shí)際支付金額大于預(yù)算金額主要原因是履約中心建設(shè)活動(dòng)使用資金2000萬(wàn)美元，用于建設(shè)履約中心大樓和相關(guān)的可持續(xù)履約活動(dòng)。上述資金使用與資金預(yù)算的差異充分體現(xiàn)了資金使用的靈活性，盡管有些年度的實(shí)際資金使用和預(yù)算有差異，但整體上來(lái)說在節(jié)省資金的前提下順利實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)，可見我國(guó)ODS淘汰的政策效率良好。

2 對(duì)政策有效性的評(píng)估——以CFCs生產(chǎn)淘汰項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為例

ODS淘汰工作的特點(diǎn)是政策執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施兩手抓，屬于比較典型的“胡蘿卜加大棒”，既有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)也有制度約束。因此，通過建立績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系來(lái)評(píng)估CFCs生產(chǎn)淘汰項(xiàng)目的績(jī)效，也是對(duì)CFCs生產(chǎn)行業(yè)的政策有效性進(jìn)行評(píng)估的實(shí)踐和案例。

1999年3月，在《議定書》第27次多邊基金執(zhí)委會(huì)上，中國(guó)化工行業(yè)CFCs生產(chǎn)整體淘汰計(jì)劃的贈(zèng)款資金獲得批準(zhǔn)，資金總額為1.5億美元，主要用于我國(guó)37家CFCs生產(chǎn)淘汰項(xiàng)目企業(yè)的12萬(wàn)t生產(chǎn)能力、5萬(wàn)多t產(chǎn)量(1997年的實(shí)際產(chǎn)量)的逐步削減，至2010年全部淘汰完畢并停止生產(chǎn)。

2.1 評(píng)估指標(biāo)體系的選擇、構(gòu)建和組織實(shí)施

中國(guó)化工行業(yè)CFCs生產(chǎn)整體淘汰計(jì)劃項(xiàng)目是環(huán)保部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心項(xiàng)目三處的重要項(xiàng)目之一，綜合考慮后選擇項(xiàng)目分級(jí)評(píng)價(jià)工具進(jìn)行評(píng)價(jià)，圖1為CFCs生產(chǎn)淘汰行業(yè)計(jì)劃的PART分析基本思路。

圖1 CFCs生產(chǎn)淘汰行業(yè)計(jì)劃的PART分析基本思路圖

2.1.1 項(xiàng)目指標(biāo)體系的構(gòu)建

為了便于評(píng)級(jí)工作的開展，在參考了世界銀行對(duì)行業(yè)計(jì)劃績(jī)效審計(jì)工作大綱要求的基礎(chǔ)上，將CFCs生產(chǎn)整體淘汰計(jì)劃項(xiàng)目分為4項(xiàng)內(nèi)容。主要包括對(duì)環(huán)保部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心的項(xiàng)目管理和執(zhí)行情況、CFCs生產(chǎn)廠年度產(chǎn)量和項(xiàng)目執(zhí)行情況、技援項(xiàng)目執(zhí)行情況、特別機(jī)制項(xiàng)目執(zhí)行情況，主要內(nèi)容見表5。

表5 CFCs生產(chǎn)行業(yè)淘汰計(jì)劃項(xiàng)目分類及內(nèi)容

其中，項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目組織、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目監(jiān)督等主要通過PMO的化工組來(lái)進(jìn)行。

構(gòu)建的績(jī)效指標(biāo)體系如下:

1)項(xiàng)目目標(biāo)和設(shè)計(jì)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目目標(biāo)是否明確和合理(20%)，詳見表6。

表6 項(xiàng)目目標(biāo)與設(shè)計(jì)指標(biāo)

2)項(xiàng)目計(jì)劃，評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否設(shè)定了有效的年度和長(zhǎng)期計(jì)劃(10%)，詳見表7。

表7 項(xiàng)目計(jì)劃指標(biāo)

3)項(xiàng)目組織和管理，對(duì)CFCs生產(chǎn)淘汰項(xiàng)目管理進(jìn)行評(píng)級(jí)(20%)，詳見表8。

表8 項(xiàng)目組織與管理指標(biāo)

已頒布的規(guī)章制度和采取的政策措施是否有效3.4 項(xiàng)目合同的招標(biāo)是否規(guī)范、符合世行采購(gòu)規(guī)則3.5 項(xiàng)目合同是否簽署順利3.6 項(xiàng)目合同的執(zhí)行是否有拖延3.7 項(xiàng)目方案是否符合中國(guó)國(guó)情3.8 配額調(diào)整是否從實(shí)際情況出發(fā)3.9 項(xiàng)目資金是否嚴(yán)格按預(yù)算使用3.10 贈(zèng)款是否如期到位3.11 多邊基金執(zhí)委會(huì)批準(zhǔn)的年度計(jì)劃是否按計(jì)劃執(zhí)行3.12 項(xiàng)目執(zhí)行過程中，是否具備相關(guān)程序評(píng)估政策效率3.13 本項(xiàng)目是否與其他相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行有效合作3.14 本項(xiàng)目是否采用了強(qiáng)力的財(cái)務(wù)方面的管理措施3.15 本項(xiàng)目是否采取了合理的程序解決管理中的不足3.16 項(xiàng)目是否對(duì)生產(chǎn)廠的活動(dòng)進(jìn)行了監(jiān)督以充分提編號(hào) 考評(píng)內(nèi)容3.3供有關(guān)這些活動(dòng)的措施

4)項(xiàng)目結(jié)果與效果，就項(xiàng)目設(shè)定目標(biāo)所實(shí)現(xiàn)的結(jié)果績(jī)效確定等級(jí)(50%)，詳見表9。

表9 項(xiàng)目結(jié)果與效果指標(biāo)

編號(hào) 考評(píng)內(nèi)容CFCs生產(chǎn)淘汰項(xiàng)目4.5 CFCs生產(chǎn)線關(guān)閉后下崗工人是否得到妥善安置4.6 CFCs生產(chǎn)裝置拆除后是否被破壞、是否賣給廢品收購(gòu)站4.7 原材料的耗用、處理情況是否合理4.8 淘汰補(bǔ)償贈(zèng)款是否用于CFCs替代品發(fā)展或其他產(chǎn)業(yè)活動(dòng)4.9是否達(dá)到良好的社會(huì)效益和環(huán)境效益技援項(xiàng)目4.10 合同是否按照工作大綱要求的項(xiàng)目進(jìn)度執(zhí)行4.11 項(xiàng)目執(zhí)行是否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)4.12 贈(zèng)款是否如約支付4.13 贈(zèng)款是否合理使用4.14 項(xiàng)目設(shè)計(jì)及成果是否對(duì)行業(yè)計(jì)劃淘汰起到技術(shù)咨詢支持的作用4.15 技術(shù)援助是否有成效特別機(jī)制項(xiàng)目4.16 項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否合理、合同是否如約執(zhí)行4.17 項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)4.18 項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)過程是否規(guī)范，符合世行采購(gòu)規(guī)則4.19 項(xiàng)目設(shè)備采購(gòu)是否滿足替代品裝置建設(shè)要求4.20 贈(zèng)款是否如約支付4.21 贈(zèng)款是否合理使用4.22 項(xiàng)目是否通過驗(yàn)收4.23項(xiàng)目利益相關(guān)方是否對(duì)項(xiàng)目成果滿意

結(jié)合項(xiàng)目具體實(shí)施情況，對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行具體分配，詳見表10。

表10 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

指標(biāo)類別指標(biāo)描述 分值比例/%5、項(xiàng)目方案是否符合中國(guó)國(guó)情1項(xiàng)目組織和管理(20%)6、配額調(diào)整是否從實(shí)際情況出發(fā)17、項(xiàng)目資金是否嚴(yán)格按預(yù)算使用 28、贈(zèng)款是否如期到位 29、多邊基金執(zhí)委會(huì)批準(zhǔn)的年度計(jì)劃是否按計(jì)劃執(zhí)行 110、項(xiàng)目執(zhí)行過程中，是否具備相關(guān)程序評(píng)估政策效率 111、本項(xiàng)目是否與其他相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行有效合作 112、本項(xiàng)目是否采用了強(qiáng)力的財(cái)務(wù)方面的管理措施 113、本項(xiàng)目是否采取了合理的程序解決管理中的不足 114、項(xiàng)目是否對(duì)生產(chǎn)廠的活動(dòng)進(jìn)行了監(jiān)督以充分提供有關(guān)這些活動(dòng)的措施2 CFCs生產(chǎn)線關(guān)閉后下崗工人是否得到妥善安置 5 CFCs生產(chǎn)裝置拆除后是否被破壞 是否賣給廢品收購(gòu)站 5原材料的耗用、處理情況是否合理 1淘汰補(bǔ)償贈(zèng)款是否用于CFCs替代品發(fā)展或其他產(chǎn)業(yè)活動(dòng) 1是否達(dá)到良好的社會(huì)效益和環(huán)境效益 1項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否合理 合同是否按照工作大綱要求的項(xiàng)目進(jìn)度執(zhí)行 2項(xiàng)目執(zhí)行是否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo) 2贈(zèng)款是否如約支付 2贈(zèng)款是否合理使用 1項(xiàng)目設(shè)計(jì)及成果是否對(duì)行業(yè)計(jì)劃淘汰起到技術(shù)咨詢支持的作用 2技術(shù)援助是否有成效 1合同是否如約執(zhí)行 1項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo) 2項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)過程是否規(guī)范，符合世行采購(gòu)規(guī)則 1項(xiàng)目設(shè)備采購(gòu)是否滿足替代品裝置建設(shè)要求 1贈(zèng)款是否如約支付 2贈(zèng)款是否合理使用 1項(xiàng)目是否通過驗(yàn)收 1項(xiàng)目利益相關(guān)方是否對(duì)項(xiàng)目成果滿意 1合計(jì)CFCs生產(chǎn)淘汰項(xiàng)目(30%)CFCs年度產(chǎn)量是否控制在生產(chǎn)配額以內(nèi) 10 CFCs生產(chǎn)企業(yè)的原生產(chǎn)線是否有關(guān)閉或拆除 1是否有關(guān)閉的CFCs生產(chǎn)企業(yè) 1 CFCs生產(chǎn)裝置的拆除是否在國(guó)家環(huán)保局、地方環(huán)保局、地方經(jīng)濟(jì)主管部門和國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下進(jìn)行5項(xiàng)目結(jié)果與效果(50%)技援項(xiàng)目(10%)特別機(jī)制項(xiàng)目(10%)100

2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施

通過多次深入調(diào)研，在充分了解項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)方面實(shí)際情況并掌握充分資料的基礎(chǔ)上，組織實(shí)施相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)。

圍繞績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過專家訪談，查閱審計(jì)報(bào)告等有關(guān)內(nèi)部資料獲得評(píng)價(jià)的相關(guān)信息，具體包括以下3個(gè)方面:

1)客觀信息。如某年CFCs項(xiàng)目的目標(biāo)數(shù)，是否有相關(guān)的政策和法律法規(guī)文件，簽訂的合同數(shù)，參與CFCs項(xiàng)目的企業(yè)數(shù)，撥付資金數(shù)，原不合格生產(chǎn)線的停止或更換數(shù)，不合規(guī)企業(yè)轉(zhuǎn)型和關(guān)停數(shù)，CFCs產(chǎn)量減少情況，技術(shù)升級(jí)及產(chǎn)品創(chuàng)新數(shù)，企業(yè)執(zhí)行合同情況監(jiān)督檢查記錄表，經(jīng)費(fèi)使用審計(jì)報(bào)告等等。

2)主觀指標(biāo)。項(xiàng)目利益相關(guān)方的滿意程度，包括項(xiàng)目實(shí)施方的滿意程度、CFCs生產(chǎn)淘汰項(xiàng)目企業(yè)的滿意程度、界銀行的滿意程度、計(jì)署績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等。

3)綜合性的指標(biāo)。對(duì)客觀信息和主觀指標(biāo)進(jìn)行綜合分析評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施效果，主要包括CFCs產(chǎn)量和消費(fèi)量的減少是否滿足《議定書》和行業(yè)計(jì)劃的要求，該項(xiàng)目對(duì)我國(guó)化工行業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響，該項(xiàng)目對(duì)提高企業(yè)或群眾環(huán)保意識(shí)的影響，項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造升級(jí)和科技創(chuàng)新意識(shí)提升的影響，項(xiàng)目實(shí)施對(duì)提高我國(guó)NOU能力的提升和壯大的影響，項(xiàng)目實(shí)施的改進(jìn)方向等等。

績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施分4個(gè)階段展開:

第一階段，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)和信息，對(duì)CFCs淘汰項(xiàng)目的實(shí)施情況和政策效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體的評(píng)分公式如下:

項(xiàng)目績(jī)效得分=項(xiàng)目目標(biāo)項(xiàng)得分×0.2+項(xiàng)目計(jì)劃項(xiàng)得分×0.1+ 項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)得分×0.2+項(xiàng)目結(jié)果項(xiàng)得分×0.5

第二階段，對(duì)CFCs淘汰項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)級(jí)，得出評(píng)估結(jié)果后提出政策建議，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及建議如表11所示。

表11 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及建議

第三階段，綜合分析各分項(xiàng)評(píng)價(jià)的得分，評(píng)估CFCs淘汰項(xiàng)目的政策和項(xiàng)目實(shí)施效果并提出政策建議。

2.3 小結(jié)

基于國(guó)家審計(jì)署外資中心出具的每年年度績(jī)效審計(jì)報(bào)告，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，主要用打分法，同時(shí)建議環(huán)保部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心啟動(dòng)該行業(yè)計(jì)劃的績(jī)效評(píng)價(jià)的技援項(xiàng)目，經(jīng)評(píng)估的結(jié)果如表12所示。

表12 CFCs生產(chǎn)行業(yè)淘汰計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果

指標(biāo)類別 指標(biāo)描述 單項(xiàng)得分 匯總得分CFCs年度產(chǎn)量是否控制在生產(chǎn)配額以內(nèi) 10 CFCs生產(chǎn)企業(yè)的原生產(chǎn)線是否有關(guān)閉或拆除 1是否有關(guān)閉的CFCs生產(chǎn)企業(yè) 1 CFCs生產(chǎn)裝置的拆除是否在國(guó)家環(huán)保局、地方環(huán)保局、地方經(jīng)濟(jì)主管部門和國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下進(jìn)行5 CFCs生產(chǎn)企業(yè)項(xiàng)目項(xiàng)目結(jié)果與效果(50%)CFCs生產(chǎn)線關(guān)閉后下崗工人是否得到妥善安置 5 CFCs生產(chǎn)裝置拆除后是否被破壞 是否賣給廢品收購(gòu)站 5原材料的耗用、處理情況是否合理 1淘汰補(bǔ)償贈(zèng)款是否用于CFCs替代品發(fā)展或其他產(chǎn)業(yè)活動(dòng) 1是否達(dá)到良好的社會(huì)效益和環(huán)境效益 1 CFCs生產(chǎn)裝置拆除后是否被破壞?是否賣給廢品收購(gòu)站 5原材料的耗用、處理情況是否合理 1淘汰補(bǔ)償贈(zèng)款是否用于CFCs替代品發(fā)展或其他產(chǎn)業(yè)活動(dòng) 1是否達(dá)到良好的社會(huì)效益和環(huán)境效益 1項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否合理?合同是否按照工作大綱要求的項(xiàng)目進(jìn)度執(zhí)行148技援項(xiàng)目項(xiàng)目執(zhí)行是否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo) 1贈(zèng)款是否如約到付 2贈(zèng)款是否合理使用 1項(xiàng)目設(shè)計(jì)及成果是否對(duì)行業(yè)計(jì)劃淘汰起到技術(shù)咨詢支持的作用2特別機(jī)制項(xiàng)目技術(shù)援助是否有成效 1合同是否如約執(zhí)行 1項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo) 2項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)過程是否規(guī)范，符合世行采購(gòu)規(guī)則 1項(xiàng)目設(shè)備采購(gòu)是否滿足替代品裝置建設(shè)要求 1贈(zèng)款是否如約支付 2贈(zèng)款是否合理使用 1項(xiàng)目是否通過驗(yàn)收 1項(xiàng)目利益相關(guān)方是否對(duì)項(xiàng)目成果滿意 1總計(jì)96

綜上所述，中國(guó)化工行業(yè)CFCs生產(chǎn)淘汰計(jì)劃的實(shí)施滿足項(xiàng)目目標(biāo)的要求，進(jìn)展順利，實(shí)現(xiàn)了多邊基金執(zhí)委會(huì)批準(zhǔn)的年度計(jì)劃的淘汰目標(biāo)，項(xiàng)目績(jī)效很好。

環(huán)保部對(duì)CFCs生產(chǎn)的管理和控制是有效的。制定的CFCs整體淘汰方案符合中國(guó)國(guó)情，是實(shí)現(xiàn)CFCs生產(chǎn)整體淘汰的目標(biāo)的重要因素。

已頒布的CFCs生產(chǎn)淘汰相關(guān)規(guī)章制度和采取的政策措施符合制度環(huán)境和項(xiàng)目實(shí)際情況，是順利實(shí)現(xiàn)CFCs生產(chǎn)整體淘汰的有力保證。

建立良好的監(jiān)督機(jī)制是提高政府項(xiàng)目績(jī)效管理的重要外部因素，政府項(xiàng)目績(jī)效的提升主要靠?jī)?nèi)因驅(qū)動(dòng)，建立合適的政策和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系至關(guān)重要。