地方電子檔案立法研究

鄒婧雅

1 地方電子檔案立法的現(xiàn)狀

1.1 對地方電子檔案立法的定量分析。筆者通過中國知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)庫、百度搜索等入口檢索，得到地方相關(guān)電子檔案法規(guī)，并按行政區(qū)域劃分對這些法規(guī)進(jìn)行橫向、縱向比較分析。從時間上看，我國地方電子檔案立法多形成于2002年之后，其中2003年數(shù)量最多（共4個），其次是2004年、2007年、2008年和2009年（均為3個），基本都是從公布當(dāng)天起開始實施。從區(qū)域分布上看，華東和中南地區(qū)法規(guī)較多，分別各占大約全國的四分之一。就通過機構(gòu)和法規(guī)種類而言，本文調(diào)查到的電子檔案相關(guān)法規(guī)均由省、市檔案局依據(jù)中央檔案法規(guī)制定。從法規(guī)的命名看，基本為辦法或規(guī)定，且大多是處于試行、暫行階段。此外，個別省市并沒有單獨制定電子檔案法規(guī)，而是將其融合在本省檔案管理條例里。

1.2 對地方電子檔案法規(guī)內(nèi)容的分析。目前在公布的大多數(shù)電子檔案法規(guī)中，主要圍繞以下幾方面工作展開：電子文件移交與接收、電子文件歸檔、電子檔案保管與使用、電子檔案移交與接收。但在地方電子檔案法規(guī)中，大篇幅是涉及電子文件歸檔內(nèi)容的，比如歸檔中需要注意的事項、歸檔范圍、歸檔方式等，還有一部分是對于電子文件的管理事項；而對電子檔案內(nèi)容，大部分是對電子檔案移交和接收辦法的規(guī)定。對于一些標(biāo)題中已明確標(biāo)明“電子檔案管理辦法”的法規(guī)，其內(nèi)容中卻存在大量使用“電子文件”字樣的現(xiàn)象，在表述方法上這一點是值得商榷討論的。

2 電子檔案立法中存在的主要問題

2.1 法規(guī)體系不完善。首先，從立法層次上看，相比各地方制定的檔案工作總條例，其電子檔案法規(guī)數(shù)量較少，且相當(dāng)一部分是屬于地方檔案規(guī)章的。其次，從立法內(nèi)容上看：第一，各地方電子檔案法規(guī)側(cè)重點不同，一些地區(qū)是關(guān)于“電子文件歸檔和管理”，另外一些地區(qū)則圍繞“電子檔案移交與接收”，這樣會造成各地區(qū)法規(guī)內(nèi)容不完整。第二，在目前頒布的檔案法規(guī)中，關(guān)于電子文件歸檔處理的規(guī)范較多，但對于文件歸檔后的電子檔案管理和服務(wù)利用的規(guī)定較少，重點不夠突出。需要注意的事項，只有兩章是在規(guī)范電子檔案保管和利用、移交與接收事項的。第三，部分法規(guī)中的條目過于簡單，而且也沒有具體款項解釋說明，易造成表述上過于籠統(tǒng)等問題。

2.2 法制觀念落后。和國外相比，我國電子檔案的發(fā)展速度較慢，重視程度不夠，電子檔案立法進(jìn)程也相對較緩慢。此外，在部分地區(qū)，就檔案的法律效力而言，紙質(zhì)檔案仍占主導(dǎo)地位，大多數(shù)人并沒有意識到電子檔案的憑證價值，這從一定程度上也抑制了其電子檔案立法工作的進(jìn)程。另外，電子檔案信息極易損毀或丟失，我們在使用各種國外設(shè)計生產(chǎn)的電子設(shè)備同時，是否經(jīng)常忽略了其中的信息安全問題，由此可見我們對電子檔案的法規(guī)意識確實有待提高。

2.3 后續(xù)及落實工作不完善。我國地方大部分電子檔案法規(guī)自發(fā)布后一直處于試行或暫行期，并沒有根據(jù)實際情況做相應(yīng)的調(diào)整，其中試行法規(guī)6個（約占26%），暫行法規(guī)7個（約占30%）。電子檔案法規(guī)只是一個開始，并不遺留在昨日文件，它需要在具體實踐中去落實并不斷完善，檔案機構(gòu)要去注意和踐行。

3 建立健全地方電子檔案法規(guī)的對策

3.1 構(gòu)建完整的電子檔案法規(guī)體系。各地方急需建立起一套完整統(tǒng)一的電子檔案法規(guī)體系，以此來規(guī)范電子檔案工作。針對立法層次的問題，對于還未制定電子檔案法規(guī)的地區(qū)要盡快起草法規(guī)，并且使其公布試行以及時發(fā)現(xiàn)問題并修改；而對于已有相關(guān)法規(guī)的地區(qū)，由于大部分仍處于試行、暫行期，因此要加強內(nèi)容的完善，使部分規(guī)章能真正健全成為地方檔案法規(guī)，為其他地區(qū)立法工作總結(jié)經(jīng)驗、樹立標(biāo)桿。從立法的內(nèi)容角度說，要增加對各電子檔案管理環(huán)節(jié)的立法，尤其是重要的保管和利用階段，比如建立保密措施保障信息安全，提供利用實現(xiàn)電子檔案價值等。

3.2 增強電子檔案法律意識。各地在建立和完善電子檔案法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，要通過行政和司法手段保證法規(guī)的實施，使電子檔案真正具有與紙質(zhì)檔案一樣的法律證據(jù)效力，而且這一價值也要在立法中明確體現(xiàn)。也要注重法規(guī)在各自行政管轄區(qū)的宣傳和推廣，使法規(guī)真正走到人民群眾中?？梢酝ㄟ^地方電子政務(wù)平臺公開，也可結(jié)合當(dāng)下的智能移動終端進(jìn)行宣傳。法規(guī)在公開試行期，可以開放公眾交流平臺，廣泛收集群眾關(guān)于立法意見，及時調(diào)整，完善立法工作。

3.3 加強立法的自主性和特色。在遵循國家統(tǒng)一立法的同時，地方電子檔案立法也要有所補充和發(fā)展。相比西方國家，我國地方立法的自主特色較弱，要加強主動創(chuàng)新能力，從小處入手，切忌求全求大。此外，地方電子檔案立法有很好的試行意義，要充分考慮可操作性，可從本地最為突出的實際問題出發(fā)，圍繞檔案工作中具有獨特性、創(chuàng)造性、開放性的內(nèi)容進(jìn)行立法。例如，我國西南地區(qū)少數(shù)民族眾多，對此類電子檔案的立法工作尤為重要，關(guān)乎文化的傳承與保護(hù)。

3.4 提高立法人員的專業(yè)素質(zhì)。需提高立法人員的專業(yè)素質(zhì)，建立科學(xué)合理的立法隊伍，及時修訂現(xiàn)有電子檔案法規(guī)，調(diào)整存在歧義、前后矛盾等內(nèi)容，盡量做到面面俱到，準(zhǔn)確無誤，以免造成法律的漏洞。

（作者單位：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院 來稿日期：2014-08-18）