澳大利亞阿博特政府執(zhí)政首年對(duì)外安全政策淺析

明言

2013年9月，以托尼·阿博特為領(lǐng)袖的執(zhí)政聯(lián)盟擊敗澳大利亞工黨，時(shí)隔6年重掌政權(quán)。一年來，阿博特政府在對(duì)外安全政策方面舉措不斷，走向輪廓日漸明晰，引人矚目。

澳新政府的對(duì)外安全政策

鞏固澳美聯(lián)盟，雙方戰(zhàn)略協(xié)作持續(xù)發(fā)展

2014年6月，阿博特總理訪問美國會(huì)見奧巴馬總統(tǒng)時(shí)，雙方一致表示將加強(qiáng)雙邊防務(wù)合作，并在兩國先前達(dá)成的相關(guān)協(xié)議基礎(chǔ)之上，達(dá)成美軍在澳部署的新共識(shí)，此舉為美擴(kuò)大在該區(qū)域的軍力部署鋪平了道路。美方感謝澳與美保持緊密的同盟關(guān)系，贊揚(yáng)澳在財(cái)政面臨“困難”情況下，繼續(xù)增加軍費(fèi)開支，與美并肩維護(hù)地區(qū)和平。8月，澳美兩國年度部長會(huì)議（2+2）在澳舉行，雙方達(dá)成一項(xiàng)為期25年的軍事協(xié)定，允許2500名美國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員和其他美軍人員輪駐澳北部達(dá)爾文并進(jìn)行訓(xùn)練。據(jù)透露，澳美兩國還將加大特種兵的協(xié)作力度，在彈道導(dǎo)彈領(lǐng)域開展合作，并商討允許更多美海軍、空軍在澳的實(shí)際存在。由此，達(dá)爾文實(shí)際上正逐步轉(zhuǎn)變成為一個(gè)美軍的永久軍事基地。此外，澳加入了各種區(qū)域安全機(jī)制，積極參加美主導(dǎo)的環(huán)太洋軍演等。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，澳除為美重要貿(mào)易伙伴外，還加入了跨太平洋經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議，并積極推動(dòng)與相關(guān)國家的談判進(jìn)程。在東亞合作系列外長會(huì)上，澳更是與美聯(lián)手，一唱一合推銷美凍結(jié)南海方案。增強(qiáng)國防建設(shè)，提升軍事實(shí)力和作戰(zhàn)能力

長期以來，澳大利亞在維護(hù)地區(qū)安全及國際水域安寧方面，更多倚重美國，并通過不斷強(qiáng)化同美的戰(zhàn)略協(xié)作，確保自身安全。近年來，澳軍費(fèi)雖有所增加，但規(guī)模不大，一般保持在250億澳元左右，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.6%，是二戰(zhàn)以來最低的。通常來說，澳保守政黨更強(qiáng)調(diào)國家安全，因而在此方面投入相對(duì)較多。阿博特上臺(tái)后宣布將國防預(yù)算增至300億澳元，這還不包括購買58架先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)的費(fèi)用。根據(jù)澳政府規(guī)劃，澳今后將逐步增加國防預(yù)算，預(yù)計(jì)到2023～2024年，澳國防開支將達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%。2014年4月，澳完成了迄今為止最大的一筆軍購案，花費(fèi)120億美元購買了58架F-35戰(zhàn)機(jī)。作為該軍購的配套措施，澳還需要開支16億美元用于威廉城機(jī)場的擴(kuò)建。此外，據(jù)報(bào)道，澳政府計(jì)劃再購置一個(gè)中隊(duì)的先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)，以最終替換澳空軍現(xiàn)有的F/A-18“超級(jí)大黃蜂”。今年7月，日本首相安倍訪澳時(shí)，澳日還簽署了國防關(guān)系協(xié)議，就日向澳轉(zhuǎn)讓“蒼龍”級(jí)核潛艇技術(shù)達(dá)成一致，借以提升澳的海軍實(shí)力。阿博特稱，澳政府沒有比守護(hù)國家安全更重要的任務(wù)，澳需要一支規(guī)模不大，但強(qiáng)有力且靈活的軍隊(duì)。

搶奪話語權(quán)，擴(kuò)大對(duì)地區(qū)事務(wù)的影響力

澳新政府上臺(tái)后，對(duì)國際及地區(qū)事務(wù)的論調(diào)日漸提高，外交日趨活躍、主動(dòng)。在一些地區(qū)熱點(diǎn)問題上，更是暢言無忌。在中國宣布設(shè)立東海防空識(shí)別區(qū)后，澳反應(yīng)激烈，認(rèn)為中方的單方面行動(dòng)破壞了地區(qū)和平穩(wěn)定。在馬航客機(jī)MH370失聯(lián)及隨后展開的搜救行動(dòng)中，澳迎前部署，積極協(xié)調(diào)各方，對(duì)外樹立了良好的人道主義形象，得分頗多。之后，馬航客機(jī)MH17墜毀于烏克蘭，機(jī)上澳大利亞籍乘客有幾十人。澳方對(duì)此事件態(tài)度強(qiáng)硬，公開指責(zé)俄羅斯對(duì)此負(fù)有責(zé)任，要求俄必須采取措施確保相關(guān)調(diào)查順利進(jìn)行，并聲言正在重新考慮是否邀請(qǐng)俄出席定于年底在澳舉行的G20峰會(huì)。此外，澳還派遣外長親赴烏克蘭協(xié)助解決善后，藉此，阿博特政府在澳國內(nèi)的支持率不斷攀升。以色列與巴勒斯坦危機(jī)發(fā)生后，加沙地區(qū)人道主義狀況惡化，引發(fā)國際社會(huì)廣泛關(guān)注，澳大利亞主動(dòng)向巴提供500萬澳元緊急援助，顯示澳對(duì)沖突地區(qū)的關(guān)注。

強(qiáng)化“亞太戰(zhàn)略”，視東亞為澳對(duì)外戰(zhàn)略優(yōu)先方向

作為亞太地區(qū)成員，澳大利亞經(jīng)濟(jì)是亞太經(jīng)濟(jì)圈的重要一員和不可分割的組成部分，與東亞的政治、經(jīng)濟(jì)交融度和關(guān)聯(lián)度極高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，澳前10位的貿(mào)易伙伴中，有9個(gè)在亞太地區(qū)。澳出口排名前10的國家，8個(gè)是亞洲的經(jīng)濟(jì)體，澳70%的貿(mào)易對(duì)象都是亞太國家。阿博特一改以往澳總理執(zhí)政伊始首訪歐美的傳統(tǒng)做法，將自己首個(gè)外訪國定位于東亞地區(qū)。今年4月，阿博特率龐大的經(jīng)貿(mào)團(tuán)高調(diào)訪問日本、韓國及中國。期間，與韓國簽定澳韓自由貿(mào)易協(xié)定。8月，澳與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)伙伴日本正式簽署澳日經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議，進(jìn)一步密切了雙方經(jīng)貿(mào)合作，擴(kuò)大了兩國的市場開放度。同時(shí)，阿博特訪問中國也取得了成功，雙方都表達(dá)了加快簽署雙邊自貿(mào)協(xié)議步伐的意愿。與此同時(shí)，澳還加快同印度、印度尼西亞的自貿(mào)協(xié)議談判進(jìn)程。在多邊領(lǐng)域，澳與海灣合作委員會(huì)、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）、太平洋貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)協(xié)議以及區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議的談判也在緊鑼密鼓進(jìn)行當(dāng)中。

澳新政府的戰(zhàn)略考量

澳政府執(zhí)政一年來的對(duì)外安全政策既有繼承，又有發(fā)展，在強(qiáng)化多元外交的同時(shí)，更加重視維護(hù)澳國家安全，構(gòu)建新的亞太安全秩序，折射出澳政府在當(dāng)前形勢下的一些戰(zhàn)略考量。

與美國的軍事同盟關(guān)系仍為其戰(zhàn)略基石

自從1951年澳美結(jié)盟以來，澳對(duì)外政策一直依附美國，成為美鐵桿盟友，參加了二戰(zhàn)以來美國歷次在海外的軍事行動(dòng)。在亞太地區(qū)，澳致力于維護(hù)美的霸主地位和主導(dǎo)作用，從當(dāng)初抵制共產(chǎn)主義在亞洲蔓延，到冷戰(zhàn)的兩極格局對(duì)峙，一直充當(dāng)美的馬前卒。反過來，美為澳提供“核保護(hù)傘”，確保了澳二戰(zhàn)以來的防務(wù)安全。澳對(duì)美的依賴既源于澳文化歷史傳統(tǒng)，又基于地理現(xiàn)實(shí)需要。一方面，澳地處太平洋與印度洋交匯的咽喉要道，戰(zhàn)略地位優(yōu)勢明顯，孤懸南太，緊鄰東南亞，易受到來自矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜、熱點(diǎn)頻發(fā)的東亞地區(qū)的影響。另一方面，澳又是一個(gè)以歐洲移民為主的國家，精神思想與文化傳統(tǒng)以歐美為核心，長期奉行西方價(jià)值觀，且以“白澳”自居，與亞洲文化迥異。這造就了澳在亞太地區(qū)的“另類”處境。上世紀(jì)80年代后，澳迫于國際大勢及自身生存的需要，調(diào)整政策，強(qiáng)化對(duì)亞太的介入和塑造能力，加快了融入亞洲的步伐，并從東亞的經(jīng)濟(jì)繁榮中獲益匪淺。雖然澳確立了“亞太戰(zhàn)略”，但這并不意味“亞太唯一”。在安全上，澳認(rèn)為美國是地區(qū)的平衡力量，希望美國加強(qiáng)在地區(qū)的存在。因此，澳始終未能擺脫歐美體系，且伴隨著形勢發(fā)展，更加倚重美國，不惜為美國而損害地區(qū)利益。認(rèn)為中國乃至東亞的崛起打破了區(qū)域力量平衡，對(duì)澳國家利益和安全構(gòu)成威脅。endprint

總體而言，中澳關(guān)系發(fā)展順利，雙方的合作互利使兩國都得到了實(shí)實(shí)在在的好處。經(jīng)過30多年改革開放，尤其是近年來經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，中國的綜合國力突飛猛進(jìn)，已躍升至世界第二大經(jīng)濟(jì)體，坐二望一直逼美國。據(jù)澳方統(tǒng)計(jì)，2013年，中澳雙邊貿(mào)易額達(dá)到1417.6億澳元，同比增長20.7%。澳對(duì)華出口達(dá)1000億澳元，超過對(duì)日本、韓國、美國、印度出口的總和。中國是澳大利亞第一大貿(mào)易伙伴。2012年，澳對(duì)東亞地區(qū)的貿(mào)易額達(dá)到3000億美元，占其對(duì)外貿(mào)易的54%。近年來，中國的國際影響力、軍事實(shí)力和海洋活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)展，且以中國經(jīng)濟(jì)為牽引，東亞國家的經(jīng)濟(jì)均得到了快速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程和合作步伐不斷深入，這一切正日益改變著二戰(zhàn)以來形成的東亞地緣政治及戰(zhàn)略格局，亞太地區(qū)正處于重要的轉(zhuǎn)型期。面對(duì)新形勢，澳大利亞感受到前所未有的壓迫感和焦慮感。澳一直認(rèn)為美國在亞太的主導(dǎo)地位是確保亞洲穩(wěn)定和澳國家安全的重要因素，因此對(duì)中國軍力的發(fā)展、未來走向及戰(zhàn)略目標(biāo)深為疑慮，擔(dān)心地區(qū)戰(zhàn)略平衡被打破，進(jìn)而對(duì)美國的地區(qū)主導(dǎo)地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。在澳看來，在可預(yù)見的將來，亞太地區(qū)沒有任何機(jī)制能取代美國軍事保護(hù)對(duì)澳國家安全和地區(qū)穩(wěn)定所發(fā)揮的作用。因此澳大利亞不斷渲染“中國威脅論”，認(rèn)為中國將會(huì)成為亞洲最大的軍事力量，對(duì)周邊鄰國構(gòu)成威脅。2013年，澳政府發(fā)布新的國防白皮書，涉及中國的內(nèi)容雖比較收斂，但仍要求中國軍力發(fā)展透明化，強(qiáng)調(diào)維護(hù)澳美軍事聯(lián)盟的重要性。年中，澳外長在接受記者專訪時(shí)，呼吁要“敢于面對(duì)中國”，更是將澳現(xiàn)政府的心態(tài)暴露無遺。

借美“亞太再平衡”戰(zhàn)略，構(gòu)筑于己有利的區(qū)域安全格局

由于全球力量重心東移，美國國力衰減，不得不采取戰(zhàn)略退縮，實(shí)施亞太再平衡，為澳改善自身安全環(huán)境提供難得抓手，澳美可謂一拍即合，各取所需。美國順利于2001年駐軍達(dá)爾文，從美國來說，此舉首先可將澳打造成為美戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)，形成北以日本，南以澳大利亞，中以關(guān)島為一體的“鐵三角”，構(gòu)筑對(duì)中國的圍堵圈。其次，澳獨(dú)特的地理優(yōu)勢，使其遠(yuǎn)離中國導(dǎo)彈的覆蓋范圍之外，成為美理想的軍事基地。同時(shí)，駐軍澳大利亞，又將澳捆綁在美國戰(zhàn)車之上，不得不與美“出生入死”。第三，駐軍達(dá)爾文使美干涉南海，掌控印度洋與太平洋航行水域，左右世界重要能源通道有了一個(gè)跳板。這也是美國再平衡戰(zhàn)略中圍堵中國至關(guān)重要的一步。

對(duì)澳大利亞而言，配合美也有自己的盤算：一是維護(hù)美在地區(qū)的主導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用，澳就有了穩(wěn)定“靠山”，也是澳繼續(xù)享有安全的最根本保障，更是澳對(duì)外政策長期唯美馬首是瞻的目的所在；二是可與美國及其盟友日本、韓國等構(gòu)建一個(gè)新的地區(qū)安全架構(gòu)，設(shè)立西方主導(dǎo)的“游戲規(guī)則”，“規(guī)范”中國的行為；三是可以提高澳自身在美國對(duì)外戰(zhàn)略全局中的地位和作用，提升自己在地區(qū)事務(wù)中的影響力和話語權(quán)。

變被動(dòng)為主動(dòng)，爭作地區(qū)霸權(quán)、尋求自保

應(yīng)該說，中國的崛起改變了全球力量對(duì)比，對(duì)冷戰(zhàn)以來形成的國際格局構(gòu)成了沖擊。歐洲中心論正日益受到挑戰(zhàn)，以中國為代表的“亞太世紀(jì)”風(fēng)頭正勁。在亞太地區(qū)，曾經(jīng)風(fēng)光無限的澳大利亞，逐步有被地區(qū)國家超越的危險(xiǎn)。這意味著澳的“中等強(qiáng)國”地位難保，并有可能被逐步邊緣化。就目前而言，美雖國力有所減弱，中國要趕超美國仍至少要到2035年以后，但歷史的教訓(xùn)仍使澳感到不安。二戰(zhàn)時(shí)，澳大利亞的母國、曾經(jīng)強(qiáng)大的后盾大不列顛“自身難保”，無力東顧，澳在日本侵略下岌岌可危，多虧美國相助才避免了亡國悲劇。所以，澳人有著強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)，一向高度重視安全問題。近年來，澳開始調(diào)整防務(wù)安全政策，更加注意加強(qiáng)自身軍事能力，舉措不斷：

一是投入巨資，擴(kuò)充軍備，提升自主能力。不難看出，澳加強(qiáng)軍事能力有著更長遠(yuǎn)的打算，是為未來國際格局變化預(yù)做準(zhǔn)備。目前，澳還在積極準(zhǔn)備明年的國防白皮書，新白皮書會(huì)對(duì)澳迎接未來安全挑戰(zhàn)、軍力架構(gòu)、武器購置和財(cái)政支持等一系列問題作出詳細(xì)說明和規(guī)劃。二是調(diào)整軍事戰(zhàn)略思想，繼續(xù)貫徹以“越境防衛(wèi)”取代“本土防御”，姿態(tài)更加積極主動(dòng)，強(qiáng)調(diào)在遠(yuǎn)離本土地區(qū)獨(dú)立開展軍事行動(dòng)，這意味著澳與美全球戰(zhàn)略結(jié)合更加緊密。三是進(jìn)一步密切與美國及其盟國的軍事合作，積極開展軍事互訪交流、軍事演習(xí)和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作，增強(qiáng)對(duì)地區(qū)事務(wù)的塑造能力，為澳將來成為亞太地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)大國提供支撐。四是推出“西進(jìn)戰(zhàn)略”，拉攏印度，炒作所謂“印太戰(zhàn)略弧”，既可開拓印度洋經(jīng)濟(jì)圈，打開通往中東、非洲的通道，又可服從并服務(wù)于美的亞太再平衡戰(zhàn)略，制衡中國崛起勢頭。

現(xiàn)實(shí)問題的解決之道

作為一個(gè)“中等強(qiáng)國”，澳能否融入亞洲，借力亞洲，同時(shí)提升與美國在安全上的合作，確保自身安全，不僅關(guān)乎澳的戰(zhàn)略取向和未來定位，同時(shí)關(guān)系到亞太地區(qū)的和平與安定。對(duì)澳來說，解決好以下3個(gè)問題至關(guān)重要。

一是澳“脫歐入亞”問題。囿于澳大利亞國情，其在亞太地區(qū)一直身份特殊。自從澳上世紀(jì)80年代開始其“脫歐入亞”進(jìn)程以來，過程不無困難。一段時(shí)間以來，澳一直是亞洲事務(wù)的“局外人”，沒有得到亞洲國家的廣泛接納，許多地區(qū)國家仍對(duì)澳存有戒心，影響到澳全面融入亞洲。究其原因，一方面澳慣以美國代言人自居，大搞意識(shí)形態(tài)斗爭，動(dòng)輒以“人權(quán)”，“民主”等為旗號(hào)干涉亞洲國家的內(nèi)部事務(wù)，又以種族主義的“白澳”政策而受到亞洲國家詬??；另一方面，亞洲國家無論在政治制度、發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)等方面皆與澳存有差異，雙方之間互不信任始終存在。對(duì)澳來說，亞洲，尤其是東亞正日益發(fā)展成為世界的政治、經(jīng)濟(jì)中心，代表了澳的未來，是與澳政治、經(jīng)濟(jì)與文化聯(lián)系最緊密的地區(qū)，澳已經(jīng)是亞洲的一部分，結(jié)成了一種一榮俱榮，一損俱損的關(guān)系。近些年，澳在融入亞洲方面做出不斷努力，受到亞洲國家的歡迎，在地區(qū)事務(wù)中正發(fā)揮著日益重要的作用。在美實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略的背景下，澳的對(duì)外政策走向?qū)⒅苯佑绊懙狡湓趤喬貐^(qū)的地位和作用。如果澳能發(fā)揮建設(shè)性作用，多從本地區(qū)實(shí)際利益和長遠(yuǎn)考慮出發(fā)著想，則可在歐美與亞洲之間扮演橋梁作用；相反，如果僅僅追求一己私利，強(qiáng)化軍事同盟，拉一派打一派，那么其要實(shí)現(xiàn)融入亞洲的目標(biāo)恐難以實(shí)現(xiàn)。

二是涉華政策上的“二元悖論”。在對(duì)華政策上，澳采取了接觸加防范的策略，兩面下注：一方面不斷加強(qiáng)同中國在各領(lǐng)域，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作與貿(mào)易，以獲取利益最大化，繼續(xù)搭中國經(jīng)濟(jì)快車，即所謂的經(jīng)濟(jì)上靠中國；另一方面，又不斷干涉中國內(nèi)部事務(wù)，對(duì)中國的對(duì)外政策，尤其是東海、南海政策指手劃腳，積極配合美國的亞太戰(zhàn)略，幫助美及其盟國打壓中國。澳既不愿也無法擺脫與中國經(jīng)濟(jì)上你中有我、我中有你的現(xiàn)實(shí)，另一面又對(duì)中國的發(fā)展壯大不放心，尋求外部勢力介入平衡。雖然對(duì)澳來說游走于中美兩大國之間實(shí)屬無奈，但關(guān)鍵是澳能否掌握好平衡，兩邊都不得罪，否則最終只能兩頭落空，殃及自身。近來，澳國內(nèi)越來越多人士，包括澳前總理基廷、福雷澤等不斷著書立說，對(duì)澳政府提出批評(píng)，認(rèn)為澳的政策顯然有失偏頗，置澳的前途和經(jīng)濟(jì)利益于不顧，完全倒向美國。由于澳允許美國在達(dá)爾文設(shè)立軍事基地，一旦中美兩國出現(xiàn)不測或熱點(diǎn)問題擦槍走火，引發(fā)沖突，澳都將無可避免地被拖入其中。他們認(rèn)為，澳不應(yīng)選邊站隊(duì)，而是應(yīng)多做中美和平共處的促進(jìn)者，否則澳的命運(yùn)就掌握在別人的手里。

三是澳美關(guān)系問題。作為美在亞太地區(qū)的重要盟友，澳曾經(jīng)在融入亞洲還是回歸歐美之間徘徊猶豫。過去，每當(dāng)美在亞太實(shí)施戰(zhàn)略收縮時(shí)，澳同亞洲國家的關(guān)系就會(huì)得到較快發(fā)展；相反，當(dāng)美國進(jìn)行戰(zhàn)略擴(kuò)張時(shí)，澳同亞洲的關(guān)系就會(huì)倒退。從澳外交總體發(fā)展脈絡(luò)來看，澳大利亞的亞太政策一直處于一種搖擺不定的狀態(tài)，呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性。不難看出，澳采取目前的對(duì)外政策，既是澳美雙方國家利益考量和既往政策的慣性使然，也有美暗中操控助推的原因。澳美關(guān)系也并非鐵板一塊，一成不變。澳未來政策的走向既與大國角力和力量變化有關(guān)，同時(shí)也與澳自身在本地區(qū)的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略利益相連。今年6月，阿博特訪美時(shí)，也曾委婉批評(píng)美國的對(duì)華政策，認(rèn)為美應(yīng)該“接納”中國崛起的事實(shí)。如同過去“棄英就美”一樣，澳大利亞也有自己的國家利益，可以預(yù)見，澳美關(guān)系出現(xiàn)調(diào)整也只是時(shí)間問題而已。endprint