“11號文件”：讓科技創(chuàng)新核心要素活起來

陶衛(wèi)華

項目打包和“拉郎配”、重復申請騙取科研經(jīng)費、光跑項目不搞科研等現(xiàn)象，已經(jīng)不是科技界的新鮮話題。這些困擾科技界多年的老問題，在新近出臺的《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》國發(fā)[2014]11號文件（下稱“11號文件”）中被直接提出并指出了解決之道。

“11號文件”回應了科技體制改革中的諸多難點熱點，明確了“加快建立適應科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調、職責清晰、科學規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的科研項目和資金管理機制”，并提出多項改革舉措。

黨的十八大提出了創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，核心是發(fā)揮好科技作為第一生產(chǎn)力的作用，來解決好科技和經(jīng)濟發(fā)展深度融合的問題，在技術創(chuàng)新領域中要釋放出市場的決定性力量，深化體制改革要形成市場導向的新格局、打通科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展的通道，讓科技創(chuàng)新成果更好、更快的創(chuàng)造出經(jīng)濟和社會的價值。11號文件的出臺呼應了這一歷史需求。

抓住科技體制改革的突破口

科技部部長萬鋼多次提出，項目和資金管理改革是推動科技體制改革的切入點和突破口，事關我國科技事業(yè)發(fā)展的全局。

近年來，我國科技投入持續(xù)大幅度增長，中央財政科學技術支出也保持高速增長，從2006年的774億元，增加到2013年的2460億元，年均增長率約18%。

不過，在科技投入的總量和強度都大幅提高的情況下，科技管理方式與快速增長的科研資金不適應，資源配置效率不高，成為阻礙科技創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的主要問題，尤其是科研項目和資金管理方面體制落后，社會各界特別是科技界對財政科研項目和資金的合理配置以及經(jīng)費使用的安全性、有效性日益關注。

萬鋼認為，唯有通過深化改革，創(chuàng)新體制機制，才能解決這些突出問題。

萬鋼曾在接受媒體采訪時指出，當前科技體制改革過程中有四個方面的深層次問題，一是要處理好市場和政府作用的關系。2013年全社會研發(fā)支出占GDP比重超過2%，達1.18萬多億，但是其中76%是企業(yè)投入，企業(yè)作為技術創(chuàng)新主體已經(jīng)成為科技投入的主體，此時政府應該發(fā)揮什么作用？他認為應該更多地發(fā)揮在體制機制創(chuàng)新、共性技術研究、基礎研究、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)、環(huán)保等公益性領域研究的作用，從而帶動企業(yè)的原始創(chuàng)新能力。

二是如何促進科技成果轉化，發(fā)揮高校和科研院所的作用，提高科技人員積極性。他認為科技成果轉化分三個類型：一是知識類型，通過發(fā)表論文進行知識傳播；二是公益性的技術，如農(nóng)業(yè)技術等，通過進村入戶進行推廣轉化；三是產(chǎn)業(yè)化和市場化的應用技術成果，通過產(chǎn)學研合作，推動科技與經(jīng)濟結合。2013年我國技術市場交易額達到7460億，但其中80%的成果供方是企業(yè)，高校院所沒有成為技術轉移和交易的主角，其中最關鍵的問題就是高校和院所的科技成果作為國有資產(chǎn)來管理，處置權和收益權不在高校和科研院所手中。

三是建立和完善公開透明的項目資金管理機制，讓所有項目資金在陽光下“曬一曬”，提高使用效率。目前中央財政用于民口的科技投入分散在30多個部門，不僅使財政資金分散，還造成科技人員重復申報項目。他指出，科技部將會同財政部等有關部門，通過加強科技統(tǒng)籌協(xié)調、公正透明分類指導、簡政放權、建立監(jiān)管和信用體系完善項目資金管理機制。科技人員提高收入不能從科研項目資金中分錢，而是要通過優(yōu)化收入分配機制、轉化科技成果獲得收益。對項目資金使用不合規(guī)、不合法的單位要嚴格處置，實行零容忍，認真對待科研誠信問題。

四是認真研究科技進步對生產(chǎn)關系和經(jīng)濟領域改革的推動，破除體制性障礙。比如電子商務、網(wǎng)購等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，推動了商業(yè)形態(tài)的變革和支付形式變化，這就需要各級政府快速適應這種互聯(lián)網(wǎng)技術帶來的變化，研究并提出新的規(guī)章制度，打擊造假并保護知識產(chǎn)權。他指出，我國目前已進入創(chuàng)新驅動發(fā)展的新時期，新技術、新產(chǎn)品層出不窮，生產(chǎn)力的提高對生產(chǎn)關系的變革產(chǎn)生強大的推動作用。在此期間，有些工作在推進中會遇到一些難度，這不僅僅是技術問題，也不完全是成本問題，而是存在制度性的政策障礙，這些深層次問題需要認真研究并加以解決。

加快改革科研經(jīng)費的分配體制

在這一背景下，2014年3月國務院印發(fā)《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，對改進加強中央財政民口科研項目和資金管理做出全面部署。

有評論認為，“11號文”明確指出“推進科技項目管理改革”，“完善科技經(jīng)費管理制度”，是未來一個時期指導科研項目和資金管理改革的綱領性文件。

“11號文件”提出：建立健全信息公開、科技報告等基礎性制度；將科研項目和資金管理的相關信息盡可能公開，接受社會監(jiān)督，讓資金在陽光下運行；完善科研人員收入分配政策，健全與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻緊密聯(lián)系的分配激勵機制；鼓勵科研院所、高校和企業(yè)創(chuàng)新人才雙向交流，完善兼職兼薪管理政策和促進科研人員成果轉化的收益分配政策，落實激勵科技創(chuàng)新的稅收政策，讓創(chuàng)造性智力活動得到應有的回報，讓科技創(chuàng)新的核心要素真正活起來。

一直在科研管理部門做項目管理、經(jīng)費管理的清華大學科研院科研項目部常務副主任朱付元關注到，“11號文件”中既講到規(guī)范性，也講到自主放權的問題。他認為，權利和責任是一體的，如果將二者分離，這樣的放權顯然是不可持續(xù)的。“光放了權，若大家都不負責任，這個事情最后也會弄不好。只有上下各個部門、環(huán)節(jié)都管好了，項目才能高質量地完成，經(jīng)費才能使用好。”

“下一步，要努力推動項目承擔單位建立起更完善的內(nèi)部治理和內(nèi)部控制制度，而且內(nèi)部控制制度至少在單位層面應該是公開的。原則上如果項目本身不涉密，只要花的是納稅人的錢，就應該公開?！敝旄对f。

在他看來，公開透明的監(jiān)管機制是讓簡政放權發(fā)揮作用的重要保障?！斑^程管理中發(fā)生在經(jīng)費支出、采購等方面的違規(guī)違法問題，一個重要原因就是因為它有很多不透明的地方，很多管理事務沒有形成閉環(huán)管理，只管一頭，就容易出問題。從管理規(guī)范性上來講，還需繼續(xù)加強內(nèi)部管理的透明度和流程的規(guī)范化，項目管理過程中很多看似很小的事情，若在流程上沒安排好，給項目承擔單位和科研人員造成的影響可能并不小，反過來也會影響對管理部門的評價。”