城鄉(xiāng)社會(huì)管理和服務(wù)體系一體化構(gòu)建研究——以湖南省湘潭市為例

黃 菊

(湘潭市委黨校 科研處，湖南 湘潭 411100)

黨的十七大報(bào)告提出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，黨的十八大報(bào)告指出“加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)”,可見(jiàn)黨中央一直十分重視發(fā)展城鄉(xiāng)一體化。2011年，湖南省委、省政府下發(fā)了湘發(fā)[2011]9號(hào)文：《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于支持湘潭率先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)韶山率先富裕的意見(jiàn)》，湘潭市被列為全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的試點(diǎn)區(qū)，率先進(jìn)行實(shí)踐探索。湘潭市作為長(zhǎng)株潭城市群全國(guó)“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的核心城市，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、地緣優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)等優(yōu)勢(shì)條件，適宜作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)城市。湘潭通過(guò)綜合配合改革，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、社會(huì)管理一體化、公共服務(wù)一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、生態(tài)建設(shè)一體化、管理體制一體化，努力建設(shè)成為湖南省率先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的先行樣板。本文以湘潭為例，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理和公共服務(wù)為切入點(diǎn)，通過(guò)對(duì)湘潭市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)及指標(biāo)體系的研究，提出構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理和服務(wù)體系的對(duì)策建議，以期給其他地區(qū)發(fā)展城鄉(xiāng)一體化提供可借鑒、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景及其與城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系

1.1 湘潭統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展簡(jiǎn)況

湘潭市管轄湘潭縣、湘鄉(xiāng)市等五個(gè)5個(gè)縣（市）區(qū)，總面積5006平方公里，總?cè)丝诩s300萬(wàn)，是全省14個(gè)地市州中地域面積最小、人口總量較少的城市，城鄉(xiāng)面積比和人口比都較適合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，因此在全省最具統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的地緣優(yōu)勢(shì)。湘潭作為長(zhǎng)株潭一體化的“金三角”地區(qū)核心城市之一，也是推動(dòng)湖南融入“珠三角”地區(qū)和“長(zhǎng)三角”地區(qū)的重要城市，在省際省內(nèi)區(qū)域格局中都具有重要作用，最具統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。2011年湘潭城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為20600元，同比增長(zhǎng)13.7%；農(nóng)村人均純收入為9400元，同比增長(zhǎng)20%。湖南省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、增長(zhǎng)率以及農(nóng)村人均純收入、增長(zhǎng)率分別為18844元、13.8%和6567元、16.8%，明顯可以看出湘潭的居民收入高于全省平均水平。2011年湘潭居民人均可支配收入城鎮(zhèn)是農(nóng)村的2.19倍，全省的平均水平城鎮(zhèn)是農(nóng)村的2.87倍，相比較而言，城鄉(xiāng)差距相對(duì)較小。由此可見(jiàn)，湘潭市具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、地緣優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，較適合在全省率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，通過(guò)對(duì)比以下圖表中的數(shù)據(jù)也可得出湘潭統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平較高。

表1 湘潭市部分統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展指標(biāo)與長(zhǎng)株潭城市群其他地市比較（2010年）

通過(guò)比較以上圖表的指標(biāo)可以得出結(jié)論：目前湘潭統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的水平僅僅落后于長(zhǎng)沙，與株洲基本持平，總體上處于全省前列。

1.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立主體“城”與“鄉(xiāng)”之間良好互動(dòng)，更加注重解決“三農(nóng)”問(wèn)題，更加注重城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用、工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺作用，形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是指統(tǒng)一整體謀劃城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，通過(guò)適當(dāng)調(diào)整政策和改革體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會(huì)管理、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)和管理體制的一體化，徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民各種政策和待遇上的平等，達(dá)到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是城市和農(nóng)村之間最理想的一種狀態(tài)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，后者是城市和農(nóng)村想要達(dá)到的一種狀態(tài)，前者是達(dá)到這種狀態(tài)所采用的一種方法，因而前者是手段，后者才是目的，前者是后者的必經(jīng)階段和必要過(guò)程，只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展達(dá)到一定水平才可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。由此可見(jiàn)，中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化這兩個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，是以推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來(lái)達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的目的，最終逐步縮小甚至消除城鄉(xiāng)差別。本文所研究的城鄉(xiāng)社會(huì)管理和服務(wù)一體化是城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)子目標(biāo)。

2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)及指標(biāo)體系

鑒于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)一體化的必要手段和必經(jīng)階段，要最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，必須首先提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平。因此，本節(jié)按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，著眼于湘潭市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的整體目標(biāo)及指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理和服務(wù)體系提供整體思路和發(fā)展方向。

2.1 發(fā)展目標(biāo)

按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會(huì)管理、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)和管理體制的一體化，把湘潭建設(shè)成為湖南省率先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的先行樣板。

（1）到2015年，湘潭在率先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上取得重要進(jìn)展。初步形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯升級(jí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度領(lǐng)跑全省，社會(huì)保障城鄉(xiāng)全面覆蓋，城鄉(xiāng)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)基本均衡，生態(tài)環(huán)境明顯改善，城鄉(xiāng)差距逐步縮小，人均GDP、城鄉(xiāng)居民收入和公共服務(wù)水平居于全省前列。全市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1800億元，年均增長(zhǎng)14%以上，人均GDP達(dá)到6萬(wàn)元以上；財(cái)政收入達(dá)到240億元、固定資產(chǎn)投資規(guī)模達(dá)到1600億元、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入分別達(dá)到3.5萬(wàn)元和1.7萬(wàn)元、城鎮(zhèn)化率達(dá)到63%。

（2）到2020年，湘潭在湖南省率先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。建立完善的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)先進(jìn)，社會(huì)保障健全，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，人民生活富裕，城鄉(xiāng)差距顯著縮小，人均GDP、城鄉(xiāng)居民收入和公共服務(wù)水平全省領(lǐng)先。全市地區(qū)生產(chǎn)總值突破3600億元，年均增長(zhǎng)15%，人均GDP達(dá)到11萬(wàn)元以上；財(cái)政收入達(dá)到600億元、固定資產(chǎn)投資規(guī)模達(dá)到3500億元、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入分別達(dá)7萬(wàn)元和4萬(wàn)元、城鎮(zhèn)化率達(dá)到71%。

2.2 指標(biāo)體系

參照發(fā)達(dá)國(guó)家、我國(guó)成都等地的實(shí)踐，結(jié)合湘潭實(shí)際，確定湘潭市率先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系由城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、居民生活、公共服務(wù)、資源環(huán)境四大類共37項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成。

表2.湘潭市“率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”規(guī)劃指標(biāo)體系

農(nóng)村生活垃圾無(wú)害化處理率（%） --城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率(%) 86.3城市生活污水處理率（%） 75.4重點(diǎn)建制鎮(zhèn)生活污水處理率（%） --40 70 90 95 90 95 70 90

3 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理和服務(wù)體系的對(duì)策建議

針對(duì)湘潭市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)以及前文所提出的指標(biāo)體系要求，大力推進(jìn)“六一三”工程建設(shè)，進(jìn)一步拓展湘潭市政府部門(mén)的公共服務(wù)職能，使社會(huì)管理重心下移，以建立全覆蓋的、基本均等的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理和服務(wù)體系。

3.1 提高法治化水平

一方面通過(guò)基層民主建設(shè)，使基層群眾享有依法行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利。另一方面應(yīng)著重完善重大事項(xiàng)的決策制度，使得決策過(guò)程能真正做到依法、科學(xué)與民主。此外，還應(yīng)加快深化司法體制和工作機(jī)制的改革進(jìn)程，做到司法行為規(guī)范、司法救助和法律援助制度健全、公民人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)體制完善?？偠灾?，政府部門(mén)應(yīng)做到依法行政、公正廉潔執(zhí)法，加快法治政府建設(shè)的步伐。同時(shí)，也可通過(guò)組織多樣化的普法活動(dòng)來(lái)提高群眾的法制意識(shí)。

3.2 完善基層管理服務(wù)體系和化解社會(huì)矛盾

第一，充分發(fā)揮基層黨組織（群眾組織與社會(huì)組織）的作用，發(fā)展基層民主，完善社區(qū)治理機(jī)制，以進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)一體的基層管理服務(wù)體系。第二，采取積極措施，化解社會(huì)矛盾。主要措施有：①加強(qiáng)群眾工作，完善領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、下訪、回訪等制度，使群眾訴求和利益的表達(dá)、權(quán)益保障及矛盾的調(diào)處渠道保持暢通。②完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)落實(shí)群眾和信訪工作的逐級(jí)負(fù)責(zé)制，努力把各種社會(huì)不穩(wěn)定因素化解在基層和萌芽狀態(tài)。

3.3 完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系

完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系體系，首先應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度建設(shè)，積極探索最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤的聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制，將社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)變化掛鉤，縮小城鄉(xiāng)差距。其次，將全市城鄉(xiāng)困難群眾全部納入基本醫(yī)療救助體系，保障困難群體在“吃、穿、住、行、醫(yī)、學(xué)”等方面的最基本需求，確保五保戶供養(yǎng)水平的提高。還應(yīng)建立健全城鄉(xiāng)居民的重大疾病救助制度，可率先進(jìn)行特重大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)、城鄉(xiāng)低保戶保障標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)、外來(lái)務(wù)工人員中困難個(gè)體或困難戶的社會(huì)救助試點(diǎn)等工作。再次，大幅提高對(duì)流浪乞討人員、孤、殘兒童的救助標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步提升老年人保障標(biāo)準(zhǔn)，并積極探索慈善事業(yè)、老年人事業(yè)、殘疾人事業(yè)等各類社會(huì)福利事業(yè)。

3.4 改進(jìn)流動(dòng)人口和特殊人群服務(wù)管理

首先，制定法規(guī)政策保障流動(dòng)人口和特殊人群的權(quán)益，從立法上保障他們的政策平等權(quán)和基本權(quán)益平等權(quán)，從公共財(cái)政投入上對(duì)他們進(jìn)行傾斜，保障他們的生存和健康權(quán)益；其次，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員有序融入城鎮(zhèn)的制度設(shè)計(jì)和政策安排，積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革，幫助他們解決就業(yè)、子女入學(xué)、社保等方面的具體問(wèn)題；再次，推行“市民化待遇”，在城市建立流動(dòng)人口基本公共服務(wù)保障體系，逐步縮小流動(dòng)人口與擁有當(dāng)?shù)貞艏用竦臋?quán)益?？傊?，一方面，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口和特殊人群的教育、培訓(xùn)和引導(dǎo)工作，以防止他們失控和幫助他們矯正；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)他們生活上、感情上的具體關(guān)心，幫助他們解決實(shí)際的生活困難。

3.5 搞好非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織服務(wù)管理

非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織服務(wù)管理工作，是社會(huì)管理和服務(wù)體系一體化建設(shè)的重要內(nèi)容，是提高社會(huì)管理科學(xué)化水平的題中應(yīng)有之意。一方面，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)組織而言，要加強(qiáng)其黨組織建設(shè)，并加強(qiáng)其共青團(tuán)、婦聯(lián)和工會(huì)等群眾性組織建設(shè)，使黨的工作覆蓋其全部領(lǐng)域；另一方面，對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，首先要將其納入到黨委和政府主導(dǎo)的社會(huì)管理服務(wù)體系當(dāng)中，其次要提高其自我管理、參與社會(huì)管理的積極性和能動(dòng)性，并按照分類發(fā)展的要求，重點(diǎn)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，最終實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)關(guān)系。

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