新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融支持—以遼寧省盤錦市為例

李金光+張峁

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)以及新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。其核心在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕。近年來，在各級政府的共同努力下，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了階段性成果，有效促進了經(jīng)濟快速發(fā)展和居民生活水平顯著提高。同時在新城鎮(zhèn)化過程中面臨著諸如投資主體單一、融資渠道狹窄、農(nóng)村金融發(fā)展滯后等問題。以遼寧省盤錦市為例，通過對該市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展特點、融資需求等情況的調(diào)研，深人分析資源轉(zhuǎn)型城市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的問題，并提出有針對性對策建議。

城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀。

近年來，盤錦市先后承載東北振興、全國資源型城市轉(zhuǎn)型、遼寧沿海經(jīng)濟帶、石油能源四個國家戰(zhàn)略和遼寧省綜合改革試驗區(qū)一個省級戰(zhàn)略。尤其自2009年被正式確立為遼寧省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗區(qū)以來，相繼出臺多項推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見措施和指導(dǎo)辦法，并在全面借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化先進經(jīng)驗的同時，充分結(jié)合自身地域小、人口少和城鎮(zhèn)化水平高的地域特色，逐漸確立了“城鄉(xiāng)聯(lián)動、全域推進”的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，堅持工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化同步”，有序推進“五點”城市帶、重點鎮(zhèn)和特色新村建設(shè)，逐步構(gòu)建“城區(qū)-縣城-重點鎮(zhèn)-新農(nóng)村”的新型城鎮(zhèn)化體系。城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量全面提升。截止2013年末，全市城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達125.63平方公里，城鎮(zhèn)總?cè)丝?00.2萬，城鎮(zhèn)化率為69.85%，高于2009年5.85個百分點。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中面臨的困難與問題

投資主體單一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足。目前，財政投資在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所占份額仍然較大。但是財政資金畢竟有限，并且隨著經(jīng)濟增速持續(xù)放緩，財政收入增速已經(jīng)出現(xiàn)了大幅回落。從盤錦情況看，全市財政收入增速呈下滑趨勢。2013年，全市公共財政預(yù)算收入同比增長6.1%，比前幾年均有不同程度下降。與之相對應(yīng)的是，全市固定資產(chǎn)投資同比增長17.6%，持續(xù)高位運行。2013年，全市施工項目總數(shù)高達150余個，總投資近千億元，其中融資需求占比將近一半。隨著向海發(fā)展、全面轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的進一步推進，預(yù)計未來幾年全市施工項目數(shù)將出現(xiàn)新的增長，由此會帶來巨大的資金缺口。在這種情況下，僅靠財政資金投入難以滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展的資金需求。

融資渠道狹窄，多元化融資需求難滿足。雖然政府每年安排統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展專項資金，并對縣城建設(shè)給予資金扶持和稅費減免，但是城鎮(zhèn)化多元化融資需求依然較大。一是新型工業(yè)化過程中產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展產(chǎn)生的大型項目資金需求和日常性資金需求；二是城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施，如水、電、路、網(wǎng)及能源應(yīng)用改造等資金需求；三是醫(yī)療、衛(wèi)生、教育及農(nóng)轉(zhuǎn)非人群創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域資金需求；四是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的資金需求；五是建設(shè)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)等發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的資金需求。而從目前盤錦市融資渠道來看，能夠滿足城鎮(zhèn)化的融資渠道相對較少，主要包括一般性財政支出、銀行信貸和利用外資等，而股票市場、債券市場等直接融資依然不足。另外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、住房、規(guī)?；喾N經(jīng)營等資金需求也將迅速增加，需要金融機構(gòu)在營業(yè)網(wǎng)點、支付手段、投資理財?shù)榷喾矫鏋檗r(nóng)民提供多樣化的金融服務(wù)。城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道過于狹窄，使得新型城鎮(zhèn)化多樣性資金需求無法得到滿足。

農(nóng)村金融服務(wù)供給不足，融資環(huán)境亟需改善。由于農(nóng)業(yè)發(fā)展的天然弱質(zhì)性，金融機構(gòu)對新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目金融供給積極性普遍不高，致使農(nóng)村金融服務(wù)供給嚴(yán)重不足。一是農(nóng)村金融服務(wù)能力不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下地區(qū)較多儲蓄類網(wǎng)點尚未升級為綜合類網(wǎng)點，如盤錦市鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)金融網(wǎng)點中50%僅能辦理儲蓄業(yè)務(wù)，而綜合類鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點跨行支付系統(tǒng)接入率不高，對公結(jié)算還僅依托傳統(tǒng)支票、匯兌結(jié)算方式，清算渠道狹窄、資金流轉(zhuǎn)慢和業(yè)務(wù)單一等弊病致使很多坐落鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大中型企業(yè)紛紛舍近求遠到縣城開立賬戶，辦理結(jié)算。二是農(nóng)村支付服務(wù)項目較少。農(nóng)業(yè)銀行和儲蓄銀行雖然在助農(nóng)取款服務(wù)推廣中發(fā)揮了主力軍作用，但受制于轉(zhuǎn)賬電話取款限額低，繳費業(yè)務(wù)功能未開通，以及郵儲銀行推廣進度緩慢而局限了助農(nóng)服務(wù)的深入拓展。三是農(nóng)村支付供給需求不對等。受農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟落后和生活差異化影響，農(nóng)村支付供給使用率不高，支付工具總體使用驅(qū)動力小，制約了農(nóng)村地區(qū)銀行卡廣泛推廣應(yīng)用。

資金管理不夠規(guī)范，融資效果有待提高。城鎮(zhèn)化建設(shè)普遍周期較長，政府下?lián)茇斦Y金時，由于資金流通環(huán)節(jié)較多，且管理不夠規(guī)范，使得城鎮(zhèn)化建設(shè)資金到位不及時，資金使用效果不高。另外，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金多來源于銀行貸款，資金使用成本較高，且政府融資償還大部分來源于土地使用權(quán)出讓或財政補貼，其他營利渠道較少。而土地抵押存在變現(xiàn)能力和流動性不強、土地流轉(zhuǎn)和價格受國家宏觀政策影響大等問題，隨著國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控力度的進一步加大，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，未來走勢的不確定性加大，地方政府的土地出讓收入持續(xù)下降。高額的利息支出換來的資金只能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的當(dāng)下需求，卻給政府部門帶來了巨大的財政還款壓力，融資效果有待提高。

促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的對策建議

完善資金投入機制，豐富城鎮(zhèn)化投資主體。一是完善公共財政投入方式。發(fā)揮財政資金的杠桿作用，吸引社會投資主體廣泛參與城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，建立城鎮(zhèn)化專項基金，對由社會資本牽頭的一些基礎(chǔ)設(shè)施投資和公益性支出給予鼓勵、獎勵和補償。二是強化財政金融協(xié)調(diào)配合機制。對于城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項目，機制的建立有利于改變財政投入管理部門眾多，資金安排分散，資金使用效率不高的現(xiàn)狀，能夠更好的促進城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施整體功能的發(fā)揮。三是探索市場化融資方式。實行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)融資方式多元化、規(guī)范化與市場化運作，發(fā)揮各類投資者和經(jīng)營者建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極性。同時在堅持項目資本金制度的前提下，鼓勵金融機構(gòu)進行固定資產(chǎn)貸款、項目貸款和地方政府貼息貸款。

創(chuàng)新融資模式，提升資金供給能力。一是探索多種物權(quán)擔(dān)保形式的產(chǎn)權(quán)抵押貸款。積極推行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，推廣應(yīng)收賬款、倉單、漁權(quán)等多種權(quán)利質(zhì)押方式，有效擴大抵押擔(dān)保范圍，解決農(nóng)民融資難題。二是組織大型項目銀團貸款。允許多家銀行與非銀行金融機構(gòu)組成的銀行集團采用同一貸款協(xié)議，按商定的期限和條件向城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性項目的投資人提供融資，開展代理和批發(fā)性融資服務(wù)。三是充分發(fā)揮資本市場直接融資功能。鼓勵符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)民專業(yè)組織、新興行業(yè)的中小企業(yè)開展直接融資。鼓勵地方政府發(fā)行債券籌集資金，用于地方政府負責(zé)的城鎮(zhèn)化項目建設(shè)，彌補地方財力不足。

創(chuàng)新金融服務(wù)方式，改善金融服務(wù)環(huán)境。一是構(gòu)建多層次金融組織體系。各金融機構(gòu)應(yīng)改善小城鎮(zhèn)的金融資源配置，增加小城鎮(zhèn)機構(gòu)網(wǎng)點、人員配置和基礎(chǔ)設(shè)施。并根據(jù)自身比較優(yōu)勢和經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略明確市場定位，減少同質(zhì)無序競爭，開展差異化、特色化服務(wù)。二是創(chuàng)新金融產(chǎn)品以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)個性化的金融需求。鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)針對小城鎮(zhèn)服務(wù)行業(yè)的貸款產(chǎn)品，加大對小城鎮(zhèn)服務(wù)行業(yè)的金融支持。探索創(chuàng)新經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押、綠色信貸等模式，提升城鎮(zhèn)文化設(shè)施、醫(yī)療條件以及社區(qū)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是提高金融服務(wù)便利性。應(yīng)根據(jù)城區(qū)擴建及人口增加情況，不斷加大支付渠道建設(shè)，增加城鎮(zhèn)ATM機、銀行卡受理設(shè)備數(shù)量，積極推廣網(wǎng)上支付，電話支付，移動支付等支付創(chuàng)新能力。

規(guī)范資金管理，提高資金使用效率。一是建立資金專項管理制度。城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)系城市經(jīng)濟發(fā)展大局，關(guān)系當(dāng)?shù)鼐用裆钏胶蜕鐣倪M步。應(yīng)建立城鎮(zhèn)化資金專項管理制度，做到專項資金專人管理，專項資金專門用途，杜絕資金違規(guī)濫用和到位延遲的情況發(fā)生。二是建立資金使用監(jiān)督機制。建立城鎮(zhèn)化專項資金監(jiān)管組織，對于資金的發(fā)放、管理和使用提供必要的監(jiān)督，避免資金挪作他用和不必要的流失。三是制定資金使用情況定期通報規(guī)程。政府相關(guān)部門要對資金使用情況、資金主要用途進行定期通報，讓群眾掌握資金去向，有效提高資金使用的透明度，有利于城鎮(zhèn)化資金使用的群眾監(jiān)督。

（作者單位：中國人民銀行盤錦市中心支行）