行政監(jiān)督中的公民參與困境及解決對策

趙磊

摘 要：在現(xiàn)代社會，行政監(jiān)督貫穿于整個行政管理過程，起著重要作用，而公民參與監(jiān)督又在行政監(jiān)督中有著重要意義，它不僅彰顯著一個國家民主與法治的發(fā)展，而且也制衡著體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為。然而，在我國，公民參與行政監(jiān)督還存在制度上、政治文化上、參與渠道上以及參與能力上的困境。要保證公民參與監(jiān)督的有效性就必須改變這些困境。文章從優(yōu)化法制環(huán)境，倡導(dǎo)參與文化；完善制度設(shè)計(jì)，保障合理參與；培育公民社會，樹立民本意識；提高公民素質(zhì)，增強(qiáng)參與能力等四個方面提出了解決對策。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督 公民參與 參與困境 法制環(huán)境 公民社會 政治文化

中圖分類號：D905.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）09-098-02

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會事務(wù)不斷增加，政府作用日益凸顯，其權(quán)力已觸及到社會生活的各個領(lǐng)域，而“沒有監(jiān)督的權(quán)力是最危險的權(quán)力”{1}，根據(jù)公共選擇學(xué)派觀點(diǎn)，政府機(jī)構(gòu)本身就不是一個沒有自身利益的超利益組織，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的政府官員也會追求自身利益最大化。因此，在行政過程中權(quán)力尋租、違法行政等行為會不可避免地產(chǎn)生，這就使行政監(jiān)督顯得極為重要與必須。行政監(jiān)督是指“行政監(jiān)督主體依據(jù)法定權(quán)力和程序?qū)Ρ槐O(jiān)督對象的行為實(shí)施督導(dǎo)和控制的一種機(jī)制”，{2}它貫穿于行政管理活動的始終，對于規(guī)范政府行為，保障依法行政，提高行政效率，促進(jìn)行政發(fā)展起著不可替代的作用。

一、公民參與行政監(jiān)督的必要性

行政監(jiān)督具體包括行政監(jiān)察、審計(jì)、政黨監(jiān)督、司法監(jiān)督和公民參與監(jiān)督等幾個方面，而這其中的公民參與監(jiān)督在整個行政監(jiān)督體系中有著重要作用及意義。

首先，公民參與行政監(jiān)督有利于和諧社會的構(gòu)建。構(gòu)建社會主義和諧社會就是要建設(shè)一個民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的美好社會。在我國，腐敗問題很可能成為危害今后社會穩(wěn)定與和諧的最大隱患。要消除腐敗現(xiàn)象，關(guān)鍵就是要實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)的透明性，保障憲法賦予公民的政治權(quán)利落到實(shí)處，充分發(fā)揮公民政治參與的監(jiān)督功能，不斷加強(qiáng)和完善公民參與行政監(jiān)督，讓公民來監(jiān)督政府和官員，進(jìn)而消除中國政治肌體中的腐敗頑疾，使社會真正達(dá)到穩(wěn)定、和諧。

其次，公民參與行政監(jiān)督是現(xiàn)代政治民主的體現(xiàn)。在當(dāng)今社會，民主與法治已成為政府政治過程中的根本走向。公民參與是民主程序的核心概念，“真正的民主，需要通過‘公民不斷的參與，方能領(lǐng)略什么是民主，在心理上融會和建立民主作風(fēng)，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才可以保證社會運(yùn)作是真正由人民主宰”。{3}而這種公民參與理念和訴求表現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域，就是要求實(shí)行民主行政，即賦予公民參與行政過程的權(quán)利，尤其要賦予公民充分的監(jiān)督權(quán)。

第三，公民參與行政監(jiān)督有利于提高監(jiān)督的有效性。在我國，不論是監(jiān)察、審計(jì)、復(fù)議等自律監(jiān)督，還是立法機(jī)關(guān)、政黨、司法機(jī)關(guān)的他律監(jiān)督，一定程度上都可以被視為體制內(nèi)的監(jiān)督。這種僅靠不同公權(quán)力組織的監(jiān)督或公權(quán)力組織的內(nèi)部監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是公權(quán)力組織及公務(wù)人員行為結(jié)果的矯正、懲處機(jī)制。這就很難解決“監(jiān)督者之監(jiān)督”這一制度性缺陷。因此，要發(fā)揮體制內(nèi)監(jiān)督的作用就需有一種強(qiáng)有力的體制外力量對其加以制衡，公民參與正是這一力量的最好體現(xiàn)。公民參與行政監(jiān)督，對政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為予以監(jiān)督，可以促使政府官員轉(zhuǎn)變對公民的冷漠態(tài)度，平等地參與到協(xié)商對話的平臺上來，認(rèn)真傾聽公民的聲音并對公民的話語作出積極的回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)民主、規(guī)范的行政，保證體制內(nèi)監(jiān)督能真正起到作用。

二、公民參與行政監(jiān)督的困境

在我國，雖然也通過各種途徑不斷在加強(qiáng)和保障公民的監(jiān)督權(quán)，然而，就實(shí)踐來看，在行政監(jiān)督過程中的公民參與還存在許多困境。

（一）公民參與行政監(jiān)督的制度困境

雖然法律賦予了公民參與行政監(jiān)督的權(quán)利，但在實(shí)際使用中卻大打折扣，這在很大程度上是因?yàn)橹贫炔煌晟圃斐傻?。首先，在政治上，政府和公眾存在著明顯的強(qiáng)弱懸殊，“以權(quán)利制約權(quán)力”{4}難免會力不從心，加之各項(xiàng)權(quán)利的制度設(shè)計(jì)很不完善，監(jiān)督效果非常差。其次，在經(jīng)濟(jì)上，政府掌握著龐大資源，公眾無論如何也是難以與之相比的，而監(jiān)督過程必然會耗費(fèi)大量的監(jiān)督成本。漫長的訴訟時間、較高的費(fèi)用支出等，對于處于弱勢的公民來說必然難以承受。因此，公民參與監(jiān)督的有效性就受到限制。第三，在信息上，政府的行政公開化、透明化雖然是依法行政的要求，但我國許多行政行為難以做到公開化，這就使得公民與政府之間陷于一種信息不對稱狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，公民在對政府行為的認(rèn)知判斷上受到限制，因而，監(jiān)督也就流于形式。

（二）公民參與監(jiān)督的政治文化困境

政治文化是“一個民族在特定時期流行的一套政治制度、信仰和感情?！眥5}植根于自然經(jīng)濟(jì)的中國傳統(tǒng)政治文化，通過幾千年封建王權(quán)的不斷強(qiáng)化，逐漸形成了以家長本位、權(quán)力崇拜、自律訴求為特征的政治文化價值。這種政治文化塑造了國民的臣民性格和順民意識，而這種潛在的性格和意識是很難改變的，雖然近幾年民主意識、法治意識不斷覺醒，但在很大程度上，公民的自主參與意識還不夠。

由于我國公民的政治文化與參與型政治文化存在較大差距，同時受傳統(tǒng)的政治文化的影響，公民參與型的行為模式很難實(shí)現(xiàn)。因而，在行政監(jiān)督過程中，公民參與監(jiān)督在很大程度上就陷入了一種矛盾的文化困境中，因此，在這種狀態(tài)下，公民參與監(jiān)督的有效性就難以保障。

（三）公民組織化參與監(jiān)督渠道的困境

公民的組織化參與監(jiān)督是指公民個體有組織、有聯(lián)合地參與行政監(jiān)督。組織化參與監(jiān)督可以彌補(bǔ)或克服個體性參與中因資源不足、力量薄弱、缺乏理性等導(dǎo)致的參與水平低下、參與效果較差等不足。組織化參與不是相關(guān)個體間的簡單聯(lián)合或聚集，其必須有一個相對穩(wěn)定且長期存在獨(dú)立于政府之外的組織載體。而以非政府組織（NGO）、非營利性組織（NPO）等為代表的民間組織無疑是最好的承接載體。同時新聞媒體機(jī)構(gòu)也是公民組織化參與監(jiān)督的一個重要渠道，公民可以向新聞媒體機(jī)構(gòu)反映政府在行政過程中的違法或不當(dāng)行為，通過新聞媒體的曝光來對政府行為進(jìn)行監(jiān)督。

然而，在我國，大部分社會中介組織存在著許多缺陷，具體表現(xiàn)在其具有“官民二重性”，即一方面作為“公民的社會組織”獨(dú)立于政府，為廣大民眾服務(wù)；另一方面又與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。在地位上，社會中介組織與政府呈現(xiàn)被管理與管理關(guān)系；在經(jīng)費(fèi)來源上，社會中介組織結(jié)構(gòu)不合理，自身融資能力差，主要依賴于政府撥款。另外還有許多民間社團(tuán)組織分散，內(nèi)部管理混亂，誠信缺失。社會中介組織的這些弊端使得公民通過其參與行政監(jiān)督時困難重重，難以奏效。同時，由于我國新聞媒體機(jī)構(gòu)是公共權(quán)力的“喉舌”與“傳聲筒”，其自身沒有獨(dú)立性，因而，在實(shí)際操作過程中，公民很難通過其來對政府的行為予以監(jiān)督。

（四）公民參與監(jiān)督能力的困境

公民的參與能力{6}是一個內(nèi)涵豐富的概念，它不僅包括公民的政治參與能力，還包括行政參與能力。公民參與監(jiān)督能力的高低直接決定著其監(jiān)督效果的好壞。然而，在我國，公民的參與能力還比較低，尤其是參與監(jiān)督能力還不盡人意。

在我國，不論是公民的整體素質(zhì)，還是公民的參與理性都存在很大的缺陷。一方面，我國公民的整體素質(zhì)不高，在面對專業(yè)性較強(qiáng)的行政行為時，往往會顯得力不從心。再加上信息掌握的不完全，公民監(jiān)督也就成了一句“漂亮的口號”。另一方面，當(dāng)某項(xiàng)行政行為與公民切身利益存在直接關(guān)系時，公民對于參與的態(tài)度，可能并不是出于對自己的權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識，而是憑著一時沖動，甚至?xí)榱税l(fā)泄心中的不滿情緒而進(jìn)行參與監(jiān)督，這種缺乏理性的監(jiān)督，不僅達(dá)不到預(yù)期效果，反而會影響以后參與監(jiān)督的積極性。

公民對于行政行為關(guān)注的視角偏重于個人利益、小集團(tuán)利益和短期利益，這與行政行為所強(qiáng)調(diào)的宏觀性和長期性無疑是相悖的。反映在行政監(jiān)督上就是公民都希望“搭便車”，很少會有人為了公共利益而去監(jiān)督政府行為，因?yàn)檫@種監(jiān)督要付出一定的成本。這種不理性的公民參與監(jiān)督勢必難以起到真正作用。

三、公民參與行政監(jiān)督困境的解決對策

通過以上分析，我們可以看出，在我國，公民參與行政監(jiān)督面臨著諸多困境，如果不能予以妥善解決，必然會影響到民主化、法治化的進(jìn)程，甚至也會阻礙我國現(xiàn)代化的發(fā)展。因此，為加強(qiáng)和保證行政監(jiān)督中的公民參與，我們還需要做很多努力。

（一）優(yōu)化法制環(huán)境，倡導(dǎo)依法行政

為保障公民參與行政監(jiān)督的可行和有效，必須營造一個良好的法制環(huán)境。這一方面可以保護(hù)公民個人權(quán)利，為公民參與提供制度環(huán)境，從而保證公民參與的權(quán)利和渠道的暢通，促進(jìn)民主的發(fā)展進(jìn)程。另一方面也可以規(guī)范公民的參與行為，使參與朝著有序的方向發(fā)展。

（二）完善制度設(shè)計(jì)，保障合理參與

健全完善的法律是保證公民有效參與監(jiān)督的前提。首先，要在實(shí)體上規(guī)定公民參與行政監(jiān)督的具體法律制度。如擴(kuò)大行政復(fù)議范圍、健全行政復(fù)議的配套制度、明確規(guī)定復(fù)議不加重原則；要明確公民參與監(jiān)督的程序性要求，使公民通過合法的程序能夠便捷而有效地對政府的行政行為予以監(jiān)督。建立政府信息公開制度。公民只有掌握了充分的信息才能對政府的行為予以監(jiān)督，在不了解政府決策、決定的事實(shí)根據(jù)、形成過程、基本目標(biāo)、預(yù)期的成本和效益等情況時，就很難對政府的相應(yīng)行為進(jìn)行監(jiān)督，公民參與很可能就只是一種走形式、走過場。

（三）培育公民社會，樹立民本意識

公民參與行政監(jiān)督作為規(guī)范政府行為的一種體制外力量，必須有一套能與政府力量相制衡的機(jī)制來保障，否則，很難發(fā)揮作用。而公民社會是“國家和政府之外的所有民間組織和民間關(guān)系的總和”，其具有“非官方性，即這些組織是以民間形式出現(xiàn)的，它不代表國家或政府的立場；獨(dú)立性，即它們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，無論在政治上、管理上，還是財(cái)政上它們都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；自愿性，成員的加入完全出于自愿?！眥7}這就決定了公民社會可以“使社會個體擺脫對國家和政府的依附地位，成為自由自主的社會因子”，“推進(jìn)社會群體的分殊化過程，從而促進(jìn)政治系統(tǒng)的政治參與”{8}。因而，公民社會的培育，對于公民參與監(jiān)督有著重要意義。

（四）提高公民素質(zhì)，增強(qiáng)參與能力

加強(qiáng)對公民的教育和培訓(xùn)，提高公民參與的知識素養(yǎng)，使其熟悉相關(guān)的政治法律知識；提高公民參與的道德素養(yǎng)，培養(yǎng)其參與的心理素質(zhì)；提高公民參與的實(shí)踐能力，學(xué)會正確處理公民參與中的實(shí)際問題，有效地發(fā)揮公民的參與角色的作用。

此外，大力發(fā)展科學(xué)文化教育事業(yè)，還可以為公民參與提供良好的文化環(huán)境。文化是制度之母，民主和法治是外在的制度體系，它們需要與內(nèi)在而無形的公民文化相適應(yīng)。在社會的宣傳教育方面，要著重加強(qiáng)新聞輿論的引導(dǎo)，使公民正確認(rèn)識自己的權(quán)利和自由，塑造獨(dú)立的政治人格；加大公民文化的宣傳與教育，讓公眾真正充分了解政治體系，提高公民對政治體系的信賴感和支持程度，使公民對參政議政的理解由朦朧走向自覺，以此提高公民的參與意識和主體意識。

四、結(jié)論

在我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，公民參與的作用越來越重要，而行政監(jiān)督領(lǐng)域的公民參與對我國構(gòu)建和諧社會、建設(shè)民主法治國家、提高政府行政能力又有著積極意義。因此，在面對現(xiàn)實(shí)中存在的公民參與困境時，一定要積極謀求解決對策，通過完善制度、健全機(jī)制以真正發(fā)揮公民參與監(jiān)督的作用。

注釋：

{1}孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1982版

{2}沈亞平.行政學(xué)[M].天津：南開大學(xué)出版社，2003版第280—282頁

{3}莫泰基著：《公民參與：社會政策的基石》.香港：中華書局（香港）有限公司，1995版.

{4}將人民的權(quán)利置于國家權(quán)力制約者的地位，從而為人民的權(quán)利獲得了相對于國家權(quán)力的優(yōu)勢。詳見：郭道久：《以社會制約權(quán)力——民主的一種解析視角》.天津：天津人民出版社，2005版.第104—127頁.

{5}政治文化是由本民族的歷史和現(xiàn)在的社會、經(jīng)濟(jì)政治活動進(jìn)程所形成。詳見：[美].加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾.《比較行政學(xué)——體系、過程和政策》.上海：上海譯文出版社，1987版.

{6}美國現(xiàn)代政治學(xué)家阿爾蒙德把公民能力劃分為公民的主觀能力和客觀能力。所謂公民的主觀能力， 是指公民對自已影響和參與政府決策、參與行政的能力的認(rèn)知、情感和態(tài)度。公民的主觀能力是公民參與的心理因素或心理基礎(chǔ)。公民的客觀能力是指公民影響和參與政府決策、參與行政的實(shí)際能力，本處所談公民參與能力是公民的客觀能力，即僅指公民的實(shí)際參與能力，包括：認(rèn)知能力、程序能力、習(xí)慣能力。（詳見：王彩梅：《試論公民參與能力的提高》.理論導(dǎo)刊，2006.10）

{7}俞可平編.治理與善治[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：326—329.

{8}沈亞平，王騷主編.社會轉(zhuǎn)型與行政發(fā)展[M].天津：南開大學(xué)出版社，2005：5—8.

參考文獻(xiàn)：

[1] 沈亞平.行政學(xué)[M].南開大學(xué)出版社，2003

[2] 俞可平編.治理與善治[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000

[3] 加布里埃爾·A·阿爾蒙德等.比較政治學(xué)[M].上海譯文出版社，1987

[4] 沈亞平，王騷主編.社會轉(zhuǎn)型與行政發(fā)展[M].南開大學(xué)出版社，2005

[5] 沈亞平.公共行政研究[M].天津人民出版社，1994

[6] 塞繆爾·P·亨廷頓.變動社會的政治秩序[M].中國人民大學(xué)出版社，1999

[7] 李圖強(qiáng).現(xiàn)代公共行政中的公民參與[M].經(jīng)濟(jì)管理管理出版社，2004

[8] 郭道久.以社會制約權(quán)力[M].天津人民出版社，2005

（作者單位：唐山曹妃甸發(fā)展投資集團(tuán)有限公司 河北唐山 063200）（責(zé)編：若佳）