深化檢察改革背景下人民監(jiān)督員制度的完善

摘 要 黨的十八大提出，要進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義司法制度；黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革進(jìn)行了全面部署。檢察改革作為司法體制改革的重要組成部分，深化檢察改革，完善中國特色社會主義檢察制度，是時(shí)代賦予檢察機(jī)關(guān)的歷史使命。而全面推進(jìn)檢察改革的一項(xiàng)重要任務(wù)就是完善人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度實(shí)施至今已經(jīng)十年多了，在實(shí)踐中取得了良好的法律效果、政治效果和社會效果，對提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法的規(guī)范性，推進(jìn)檢察工作實(shí)踐和司法改革有著重要而深遠(yuǎn)的意義。但不可否認(rèn)的是，人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐過程中還有一些瑕疵，在深化檢察改革的背景下，還需進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員制度。

關(guān)鍵詞 檢察改革 檢察制度 人民監(jiān)督員制度

作者簡介：諸葛達(dá)，天津市和平區(qū)人民檢察院未檢科干部。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-243-02

一、人民監(jiān)督員制度的概述

（一）人民監(jiān)督員制度的基本內(nèi)涵

人民監(jiān)督員制度，是由各級人民檢察院從廣大群眾中，按照組織、機(jī)構(gòu)等推薦的方式，選出一定數(shù)量的政治堅(jiān)定、具有法律基礎(chǔ)的人員，承擔(dān)人民監(jiān)督員的職責(zé)，按照有關(guān)法律規(guī)定的要求，對檢察機(jī)關(guān)一些特定執(zhí)法活動，如檢察機(jī)關(guān)立案的不起訴、撤案和逮捕等進(jìn)行監(jiān)督的一項(xiàng)制度。

（二）人民監(jiān)督員制度的特征

1.監(jiān)督性質(zhì)具有民主性和非國家監(jiān)督性。人民監(jiān)督員制度是一種民主監(jiān)督，它的設(shè)立，依據(jù)的是憲法確立的民主集中制原則，其成員來源于社會各個階層，充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。在監(jiān)督職能發(fā)揮的過程中，不同于人大、政協(xié)的監(jiān)督，它的意見不具有強(qiáng)制性。

2.監(jiān)督機(jī)制具有獨(dú)立性。在程序設(shè)計(jì)上，人民監(jiān)督員制度是一種純粹的外部監(jiān)督，獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力之外，不會影響檢察權(quán)的獨(dú)立行使；另外，人民監(jiān)督員在開展職能活動進(jìn)行評議案件時(shí)也是獨(dú)立的；人民監(jiān)督員在身份上也具有獨(dú)立性，允許通過人民監(jiān)督員的名義，對檢察機(jī)關(guān)的部分執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。

3.監(jiān)督功能具有預(yù)防性。人民監(jiān)督員制度的預(yù)防功能主要體現(xiàn)在事前和事中監(jiān)督，它可以克服黨委、人大、政協(xié)、輿論等事后監(jiān)督的缺陷，將監(jiān)督的時(shí)間和程序提前，能積極主動地防止權(quán)力的濫用， 預(yù)防一些違法情況的發(fā)生，客觀上督促檢察機(jī)關(guān)能真正實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法，提高執(zhí)法的公信力。

（三）人民監(jiān)督員制度的歷史沿革

2003年8月29日，最高人民檢察院召開了人民監(jiān)督員制度工作會議，標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作正式啟動。隨后最高人民檢察院頒布實(shí)施了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，并先在天津、遼寧等十個省、直轄市、自治區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，至此，人民監(jiān)督員制度正式在我國誕生。2004年高檢院修改上述規(guī)定頒布了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，人民監(jiān)督員制度在全國省級檢察機(jī)關(guān)全面開展，進(jìn)入了進(jìn)一步推廣的新階段。2005年，高檢院頒布了《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施規(guī)則（試行）》，對“五種情形”的監(jiān)督程序進(jìn)行了統(tǒng)一和細(xì)化，進(jìn)一步規(guī)范并完善了人民監(jiān)督員制度以及它的試點(diǎn)工作。2010年10月26日，最高人民檢察院廢止了之前的規(guī)定，并下發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），人民監(jiān)督員制度開始在全國檢察機(jī)關(guān)全面推行，這標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度正式成為了我國檢察制度的有機(jī)組成部分。2012年10月16日，在高檢院第十一屆檢察委員會第八十次會議上通過了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》，將人民監(jiān)督員制度首次寫入刑事訴訟規(guī)則，為人民監(jiān)督員制度下一步立法起到了有力的推進(jìn)作用。

二、人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)狀及問題

（一）人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至去年，我國檢察機(jī)關(guān)選任了人民監(jiān)督員4萬余人。人民監(jiān)督員監(jiān)督的“三類案件”達(dá)40086件，對檢察機(jī)關(guān)擬處理意見不同意的有1418件。檢察機(jī)關(guān)采納了875件，占比達(dá)61.7%。此外，作為一項(xiàng)重大司法改革成果的人民監(jiān)督員制度，還相繼載入了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》等重要的歷史文獻(xiàn)；并被寫了入《2004年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》、2005年的《中國的民主政治建設(shè)》、2008年的《中國的法治建設(shè)》、《2009年中國法治建設(shè)年度報(bào)告》、《國家人權(quán)行動計(jì)劃（2009-2010年）》以及2010年的《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》等文獻(xiàn)?？梢哉f，人民監(jiān)督員制度十年來取得了積極成效，不僅促進(jìn)了規(guī)范執(zhí)法，擴(kuò)大了訴訟民主，加強(qiáng)了人權(quán)保障；也保證了案件的質(zhì)量，維護(hù)了檢察權(quán)威，提高了執(zhí)法的公信力。

（二）人民監(jiān)督員制度存在的問題

1.人民監(jiān)督員制度缺少立法支撐。人民監(jiān)督員制度的依據(jù)主要是最高檢在2010年頒布的《規(guī)定》，而且這個《規(guī)定》不屬于國家法律體系的范疇，僅僅只是檢察系統(tǒng)內(nèi)部的一項(xiàng)規(guī)定。另外，我國的法律中雖然已經(jīng)明確了人民監(jiān)督員的職能，但其過于原則化的規(guī)定，使得人民監(jiān)督員制度在司法實(shí)踐活動的具體操作中顯得無從把握，雖然一些檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦案實(shí)際制定了相應(yīng)的人民監(jiān)督員工作辦法（或規(guī)程），但局限于規(guī)定的廣泛性、實(shí)用性、約束面不夠等因素，使得監(jiān)督工作開展存在一些先天的不足之處。

2.人民監(jiān)督員的選任與管理存在缺陷。人民監(jiān)督員是由檢察機(jī)關(guān)自行選任、自行管理的，選任條件隨意性大、比較籠統(tǒng)，“被監(jiān)督者挑選監(jiān)督者”這一難題不能完全破解，根本原因是沒有改變由檢察機(jī)關(guān)選任人民監(jiān)督員的選任機(jī)制。此外，由檢察機(jī)關(guān)自行負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的管理，這種“主動要求他人來監(jiān)督自己是一種反邏輯的行為” 也在一定程度上削弱了人民監(jiān)督員的公信度，影響了公眾對人民監(jiān)督員的監(jiān)督效果的認(rèn)同。

3.人民監(jiān)督員的監(jiān)督存在缺陷。一方面，監(jiān)督范圍較小。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍是檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查的案件，這使得人民監(jiān)督員制度功能上的發(fā)揮受到影響。另一方面，啟動程序難。人民監(jiān)督員往往不是非常深入了解檢察工作，要介入案件與程序的監(jiān)督，存在一定的困難。此外，監(jiān)督流于形式。人民監(jiān)督員一般直接接觸不到案卷材料，由案件承辦人向監(jiān)督員介紹案情也往往不是很全面，使得監(jiān)督在很大程度上都流于形式。

4.人民監(jiān)督員的監(jiān)督缺乏確定力與強(qiáng)制力。 《規(guī)定》第33條和第34條規(guī)定，檢委會的決定與人民監(jiān)督員的表決意見不一致時(shí)，僅負(fù)有說明義務(wù)。這說明，人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的效力僅僅具有程序性效力，人民監(jiān)督員的意見不存在發(fā)動、變更和終結(jié)等訴訟程序意義上的功能，也不具有實(shí)體功能和強(qiáng)制力。人民監(jiān)督員的選聘及程序啟動掌握在檢察機(jī)關(guān)手中，這種被監(jiān)督者選挑監(jiān)督者以及監(jiān)督者的被動監(jiān)督，其監(jiān)督的實(shí)效值得懷疑。因此需要嚴(yán)密制度設(shè)計(jì)，以避免初衷極好的制度成為一種走形式的作秀。

三、完善人民監(jiān)督員制度的對策建議

（一）積極推進(jìn)人民監(jiān)督員制度規(guī)范化和法制化

把人民監(jiān)督員制度真正落到實(shí)處，必須首先通過立法加以確認(rèn)人民監(jiān)督員的法律定位?？v觀域外相似的制度，大都有國家憲法和法律的確認(rèn)、保障。比如，根據(jù)日本昭和23年法律第147號《檢察審查會法》而建立的日本的檢察審查會制度；直接來源于《聯(lián)邦憲法第五修正案》規(guī)定的美國大陪審團(tuán)制度。而我國，正如陳光中教授所說，人民監(jiān)督員制度“必然需要通過立法反映和進(jìn)一步推動”。當(dāng)然，隨著人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步發(fā)展與完善，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，完全有必要專門立法，明確人民監(jiān)督員的各方面內(nèi)容，促使其走向規(guī)范的法治化道路。

（二）完善人民監(jiān)督員的選任條件和方式

實(shí)施人民監(jiān)督員制度的一個重要前提，就是人民監(jiān)督員的選任。在選任人民監(jiān)督員時(shí)，前提就是必須要符合人民監(jiān)督員制度，同時(shí)與相關(guān)法律必須保持一致。人民監(jiān)督員的任職條件應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面進(jìn)行考慮：一是能夠表達(dá)人民的意愿；二是要有能力對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)督員須具備一定的法律知識，才能更好的履行監(jiān)督職責(zé)。應(yīng)以“自薦為主、推薦為輔”為原則，面向社會統(tǒng)一公開的選任人民監(jiān)督員，不應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)自己選聘，而應(yīng)當(dāng)由同級的人大常委會或上一級人大常委會的相關(guān)部門承擔(dān)選任工作。另外，人民監(jiān)督員的管理、培訓(xùn)和表彰等工作也也統(tǒng)一由人大常委會負(fù)責(zé)。這樣，才能使人民監(jiān)督員制度真正成為檢察院的“外部”制約機(jī)制，讓人民監(jiān)督員成為人民群眾的眼睛。

（三）拓展監(jiān)督范圍和規(guī)范監(jiān)督程序

在監(jiān)督范圍上，可以考慮將它刑事案件納入監(jiān)督案件范圍，從而體現(xiàn)程序公正的要求。在監(jiān)督程序上，人民監(jiān)督員監(jiān)督的目的性和針對性強(qiáng)，對一些特別容易出問題的環(huán)節(jié)，如立案環(huán)節(jié)、不訴環(huán)節(jié)等，要加強(qiáng)外部制約和監(jiān)督，適用統(tǒng)一的監(jiān)督程序，保障檢察權(quán)的依法運(yùn)行。還要完善人民監(jiān)督員的評議表決程序，使監(jiān)督程序與訴訟程序和辦案程序相銜接。另外，監(jiān)督的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。承辦人要向人民監(jiān)督員提供充分詳實(shí)的證據(jù)材料與案件事實(shí)，同時(shí)提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)的法律咨詢服務(wù)。細(xì)化和完善監(jiān)督程序，使監(jiān)督的操作程序更加規(guī)范、明確，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員獨(dú)立評議和獨(dú)立表決的監(jiān)督作用，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

（四）完善人民監(jiān)督員制度的履職保障

首先，保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)。一是對案件的審查要加強(qiáng)；二是人民檢察院組織的執(zhí)法檢查活動要經(jīng)常性邀請人民監(jiān)督員參與；三是實(shí)行人民監(jiān)督員例會制度；四是制定一個接待日制度，定時(shí)接待人民監(jiān)督員。其次，保證人民監(jiān)督員獨(dú)立性表決。要求被監(jiān)督案件的承辦人在評議過程中回避，讓人民監(jiān)督員獨(dú)立、充分地表達(dá)個人理由和觀點(diǎn)。第三，做好人民監(jiān)督員制度的經(jīng)費(fèi)保障。目前，被監(jiān)督對象檢察院是人民監(jiān)督員運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)與物質(zhì)保障來源，這樣顯然不符合民主監(jiān)督的原則。人民監(jiān)督員制度的經(jīng)費(fèi)保障應(yīng)當(dāng)列入國家財(cái)政支出，獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)之外。

四、結(jié)語

當(dāng)前，司法民主化大勢所趨，人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)強(qiáng)化檢察監(jiān)督、促進(jìn)司法公正的根本性舉措，其自始至終都體現(xiàn)著強(qiáng)大的生命力，雖然其還未體現(xiàn)出預(yù)期的效果，但由于民主的本質(zhì)使其意義非凡。眾所周知，任何制度的健全完善，都需要一個長期的過程，人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生、發(fā)展、成熟也離不開這個規(guī)律。在深化檢察改革的背景下，完善人民監(jiān)督員制度不僅有利于維護(hù)司法正義，健全中國特色檢察制度，也有利于推動我國的法治化進(jìn)程。