世界衛(wèi)生組織災(zāi)難事件的應(yīng)急響應(yīng)框架解讀

蔡文偉

DOI：10.3760/cma.j.issn.1671-0282.2014.09.004

作者單位：310014 杭州，浙江省人民醫(yī)院急診科

2013年11月8日超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“海燕”襲擊了菲律賓，造成大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。針對菲律賓的災(zāi)難，世界衛(wèi)生組織（WHO）、紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國際聯(lián)合會(huì)（IFRC）以及世界各國派出救援人員，積極參與災(zāi)難救援和災(zāi)后重建工作。我國政府也相繼派出中國政府應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)、中國紅十字會(huì)醫(yī)療隊(duì)和海軍和平方舟號(hào)醫(yī)療船等隊(duì)伍，參與菲律賓災(zāi)后的國際人道主義救援工作。隨著我國緊急醫(yī)學(xué)救援隊(duì)伍走出國門在國際舞臺(tái)上發(fā)揮積極作用，我們有必要熟悉國際人道主義救援的相關(guān)知識(shí)，使我國的緊急醫(yī)學(xué)救援盡快與世界接軌。為此，筆者對2013年WHO災(zāi)難事件的應(yīng)急響應(yīng)框架（emergency response framework）做一解讀。

1 制定應(yīng)急響應(yīng)框架的必要性

災(zāi)難是人類共同面對的挑戰(zhàn)，世界各國均可能面臨一系列災(zāi)難，雖然在災(zāi)難規(guī)模、復(fù)雜程度和國際影響上有所差異，但是其造成的廣泛政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公眾健康影響是類似的。有些災(zāi)難的影響可能會(huì)持續(xù)多年，嚴(yán)重?fù)p害衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，破壞幾十年建設(shè)所積累的社會(huì)發(fā)展成果和來之不易的健康收益。本世紀(jì)的第一個(gè)十年（2001～2010年），全球平均每年發(fā)生各類自然或人為災(zāi)難700起，受災(zāi)人口2.7億，每年因?yàn)?zāi)死亡13萬人，其中25%的災(zāi)難、44%的因?yàn)?zāi)死亡發(fā)生在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家。由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素，這些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家依靠自身力量很難有效預(yù)防和應(yīng)對災(zāi)難。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)全球化和國際旅行蓬勃發(fā)展，公眾健康風(fēng)險(xiǎn)有增無減，傳染性疾病可以通過人（如非典、流感、小兒麻痹癥、埃博拉病毒）、商品、食物、動(dòng)物（如人畜共患病）和其他載體（如登革熱、鼠疫、黃熱?。┹p易傳播。核輻射和化學(xué)品的有意或無意泄漏也時(shí)常發(fā)生。因此，充分準(zhǔn)備并有效應(yīng)對各種突發(fā)災(zāi)難事件成為國際社會(huì)共同面臨的最緊迫的挑戰(zhàn)。

2 WHO應(yīng)急響應(yīng)框架的目的

應(yīng)急響應(yīng)框架的目的是明確在應(yīng)急響應(yīng)中WHO的角色和責(zé)任，并為WHO的各項(xiàng)災(zāi)難救援工作提供一整套規(guī)范的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。為了使基本原則適用于所有突發(fā)災(zāi)難事件，應(yīng)急響應(yīng)框架主要規(guī)范了以下內(nèi)容：WHO核心承諾，災(zāi)難事件定級(jí)，救援行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急響應(yīng)的核心工作，全球應(yīng)急管理小組（global emergency management team，GEMT）的作用，必要政策支持和應(yīng)急響應(yīng)流程等。應(yīng)急響應(yīng)框架要求WHO緊急行動(dòng)起來，為各類突發(fā)災(zāi)難事件提供可以信賴的服務(wù)。

3 應(yīng)急響應(yīng)中WHO的核心承諾

在既往災(zāi)難救援中一直實(shí)施的，并且未來可以預(yù)期和值得信賴的救援行動(dòng)就是WHO的核心承諾。通過這些承諾的救援行動(dòng)，將確保受災(zāi)國盡快有效應(yīng)對自然災(zāi)害、武裝沖突、糧食安全、傳染病爆發(fā)和環(huán)境、化工、食品和核事故，及政治或經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及所有其他類型的有損公眾健康的突發(fā)災(zāi)難事件，并能夠盡快從這些災(zāi)難事件中恢復(fù)。WHO將支持受災(zāi)國和當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門與國際社會(huì)一起采取積極行動(dòng)，最大限度地挽救生命、減少對健康的不良影響并維護(hù)災(zāi)民的尊嚴(yán)。主要行動(dòng)包括：（1）制定基于循證醫(yī)學(xué)的響應(yīng)策略、計(jì)劃及聲明；（2）確保對災(zāi)情的監(jiān)控、早期預(yù)警和有效應(yīng)對；（3）提供及時(shí)、可靠的災(zāi)情信息及救援行動(dòng)信息；（4）促進(jìn)并監(jiān)督采用規(guī)范的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)；（5）提供相關(guān)災(zāi)難救援的技術(shù)支持。

4 災(zāi)難事件定級(jí)

4.1 日常監(jiān)控與應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)流程

4.1.1 災(zāi)難事件的監(jiān)控 WHO在全球范圍內(nèi)持續(xù)監(jiān)控各類災(zāi)難事件的發(fā)生，判定其對公眾健康是否有潛在影響，決定是否啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。這些事件可能突然發(fā)生，也可能隨著時(shí)間推延而逐漸惡化。突發(fā)災(zāi)難事件包括地震、海嘯和化學(xué)品泄漏等。慢發(fā)災(zāi)難事件指隨著災(zāi)情蔓延，公眾健康風(fēng)險(xiǎn)逐步增加，如長期武裝沖突、漸進(jìn)性疾病暴發(fā)、干旱、糧食不安全等。

4.1.2 啟動(dòng)災(zāi)難事件核查和事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 對于突發(fā)災(zāi)難事件，一旦監(jiān)控發(fā)現(xiàn)事件爆發(fā)或收到事件報(bào)告，WHO立即啟動(dòng)事件核查和事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。對于慢發(fā)災(zāi)難事件，啟動(dòng)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的因素可能不是顯而易見的。在這種情況下，啟動(dòng)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或再評(píng)估的因素包括：（1）新近獲得災(zāi)情信息，如通過對高危國家主要健康指標(biāo)的趨勢分析，或機(jī)構(gòu)內(nèi)部對早期預(yù)警信息的研究；（2）災(zāi)情惡化，如范圍擴(kuò)大、緊迫性和復(fù)雜性升級(jí)，以及政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)因素發(fā)生變化等；（3）觀念改變，如媒體開始關(guān)注、政府高度重視、聯(lián)合國機(jī)構(gòu)或非政府組織發(fā)表事件聲明、獲得其他機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)認(rèn)定等。

4.1.3 災(zāi)難事件核查和事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 一旦啟動(dòng)了災(zāi)難事件核查和事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，WHO將支持會(huì)員國對該事件進(jìn)行核實(shí)，并評(píng)估事件對公共健康的潛在影響，如有必要，WHO將在48 h內(nèi)對事件進(jìn)行獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要基于2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：（1）事件規(guī)模 包括受災(zāi)人數(shù)和健康狀況、受災(zāi)人口比例、受災(zāi)地域面積、醫(yī)療機(jī)構(gòu)破壞程度、受災(zāi)國災(zāi)后自救能力、受影響的國家數(shù)量、疾病跨國傳播的范圍、對國際貿(mào)易和旅行的干擾程度、與歷年災(zāi)情比較的差異等。（2）事件嚴(yán)重性 即災(zāi)難事件對公眾健康的危害程度、疾病發(fā)病率和病死率、病原體的傳染性、跨國傳播程度、環(huán)境或食品受污染程度、人口遷移程度以及災(zāi)難對公眾健康的長期影響等。

4.1.4 災(zāi)難事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果 如果事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估表明，該事件對公眾健康的影響可以忽略不計(jì)，或者沒有響應(yīng)必要，WHO將會(huì)在事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)束后立即與受災(zāi)國或相關(guān)機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系，并關(guān)閉該事件響應(yīng)。

如果事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估表明，該事件對未來公眾健康可能存在潛在影響，WHO則將該事件定義為“未定級(jí)”。如果需要，WHO將支持受災(zāi)國對災(zāi)情進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測和定期評(píng)估，定期評(píng)估至少每30 d進(jìn)行一次，直到事件被定級(jí)或關(guān)閉。同時(shí)，支持受災(zāi)國開展相關(guān)準(zhǔn)備，制定應(yīng)急預(yù)案，以減輕事件未來可能造成的影響。WHO也會(huì)制定內(nèi)部應(yīng)急預(yù)案，并向相關(guān)機(jī)構(gòu)通報(bào)情況。

如果事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估表明，該事件需要WHO在受災(zāi)國層面或國際層面采取應(yīng)急響應(yīng)措施，在突發(fā)災(zāi)難事件評(píng)估結(jié)束后或慢發(fā)災(zāi)難事件評(píng)估結(jié)束5 d內(nèi)，參與事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的人員立即通知相關(guān)區(qū)域顧問或聯(lián)絡(luò)員，后者又將通知區(qū)域辦事處和總部相關(guān)負(fù)責(zé)人，他們往往也是GEMT成員?？偛肯嚓P(guān)負(fù)責(zé)人將在突發(fā)災(zāi)難事件評(píng)估結(jié)束24 h內(nèi)或慢發(fā)災(zāi)難事件評(píng)估結(jié)束5 d內(nèi)召開由GEMT參加的電視電話會(huì)議，對事件評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分析，判斷事件定級(jí)是否準(zhǔn)確，并最終確定事件定級(jí)。WHO將立即通知相關(guān)國家和國際機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)。整個(gè)事件處置經(jīng)過將系統(tǒng)地錄入WHO事件管理數(shù)據(jù)庫中。

4.1.5 關(guān)閉災(zāi)難事件響應(yīng) 當(dāng)GEMT成員認(rèn)為事件不需要或不再需要WHO進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)，WHO將取消事件定級(jí)并關(guān)閉事件響應(yīng)。

4.2 災(zāi)難事件的定級(jí)

4.2.1 定級(jí)的目的 災(zāi)難事件的定級(jí)是WHO機(jī)構(gòu)內(nèi)部的一個(gè)流程，主要是為了使WHO內(nèi)部機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員了解災(zāi)難事件的性質(zhì)，明確災(zāi)難事件響應(yīng)的范圍、程度和時(shí)間，增加機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員工作的急迫性，做好資源重組準(zhǔn)備，保持機(jī)構(gòu)內(nèi)部與外部的通訊暢通。

4.2.2 定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和響應(yīng)規(guī)模 WHO災(zāi)害事件定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和響應(yīng)規(guī)模見表1。

4.2.3 撤銷事件定級(jí) 當(dāng)災(zāi)情基本結(jié)束后，由GEMT確定突發(fā)災(zāi)難事件急性期已經(jīng)結(jié)束，內(nèi)部定級(jí)不再需要。通常情況下，在初始定級(jí)后3個(gè)月內(nèi)撤銷事件定級(jí)，由總部相關(guān)負(fù)責(zé)人通過電子郵件方式宣布。

5 WHO應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)流程

發(fā)生災(zāi)難事件后，WHO為了能夠及時(shí)有效地協(xié)助會(huì)員國應(yīng)對災(zāi)難，有效降低發(fā)病率和病死率，會(huì)采取一系列標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)流程（表2），標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)流程在災(zāi)難事件定級(jí)完成后立即開始。在WHO機(jī)構(gòu)內(nèi)部，相關(guān)區(qū)域辦事處將追蹤和報(bào)告每一次災(zāi)難事件應(yīng)急響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)流程，并對一些特殊事件的應(yīng)急響應(yīng)進(jìn)行解釋。WHO承諾每年發(fā)布一次標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)流程年度報(bào)告。

6 WHO應(yīng)急響應(yīng)的四項(xiàng)核心工作

為了實(shí)現(xiàn)其核心承諾和行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，WHO必須貫徹執(zhí)行應(yīng)急響應(yīng)的四項(xiàng)核心工作：領(lǐng)導(dǎo)力、信息、技術(shù)專長和核心服務(wù)。

6.1 領(lǐng)導(dǎo)力

為了幫助受災(zāi)國和當(dāng)?shù)卣?，WHO要發(fā)揮對衛(wèi)生部門的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

6.2 信息

在信息收集、分析、交流和發(fā)布等方面發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，這些信息包括健康風(fēng)險(xiǎn)、衛(wèi)生需求、衛(wèi)生部門應(yīng)急反應(yīng)、衛(wèi)生保健功能缺失狀況和行動(dòng)表現(xiàn)。

6.3 技術(shù)專長

針對受災(zāi)國衛(wèi)生需求提供技術(shù)援助，包括提供衛(wèi)生政策和戰(zhàn)略咨詢，推廣專家指南、標(biāo)準(zhǔn)和流程，實(shí)施和加強(qiáng)疾病監(jiān)測、早期預(yù)警等。WHO將始終致力于通過合作伙伴來提供健康服務(wù)。作為最后手段，WHO也會(huì)采取措施以填補(bǔ)災(zāi)區(qū)公眾健康相關(guān)功能的缺失，例如通過移動(dòng)診所或其他措施提供衛(wèi)生服務(wù)，彌補(bǔ)災(zāi)區(qū)衛(wèi)生資源缺失。

6.4 核心服務(wù)

有效開展后勤保障、辦公機(jī)構(gòu)、物資動(dòng)員和人力資源管理、物資采購和供應(yīng)管理、行政、財(cái)務(wù)及捐獻(xiàn)管理等服務(wù)。

7 GEMT的作用

GEMT成立于2011年底，由總部或區(qū)域辦事處的相關(guān)負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)規(guī)劃、管理、實(shí)施、監(jiān)控和評(píng)估各項(xiàng)應(yīng)急工作，包括國家災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案、制度準(zhǔn)備和危害公共健康事件的應(yīng)急響應(yīng)等。GEMT再下設(shè)應(yīng)急小組，具體負(fù)責(zé)某次災(zāi)難事件的定級(jí)和應(yīng)急響應(yīng)工作。每年GEMT發(fā)布年度應(yīng)急響應(yīng)事件報(bào)告，對每次災(zāi)難事件的應(yīng)急響應(yīng)進(jìn)行總結(jié)。

8 應(yīng)急響應(yīng)的相關(guān)政策支持

WHO有三項(xiàng)關(guān)鍵政策保證對二級(jí)和三級(jí)災(zāi)難事件進(jìn)行快速響應(yīng)，并確保人員和物資部署工作能夠得到機(jī)構(gòu)全力支持。

8.1 動(dòng)員政策

WHO通過動(dòng)員和快速雇用有經(jīng)驗(yàn)專家組成應(yīng)急響應(yīng)小組（ERT）來開展四項(xiàng)核心工作。通過機(jī)構(gòu)內(nèi)部的動(dòng)員機(jī)制，從WHO其他項(xiàng)目組或其他合作機(jī)構(gòu)抽調(diào)合格人員參與應(yīng)急響應(yīng)工作。由于難以短期內(nèi)動(dòng)員充足的人員，WHO一般采用三個(gè)月內(nèi)兩階段動(dòng)員方法。

在動(dòng)員開始前，首先對會(huì)員國辦事處人員進(jìn)行重新分工，組成最初的ERT，并立即評(píng)估是否有進(jìn)一步動(dòng)員的需求。在事件定級(jí)完成72 h內(nèi)，WHO主要從機(jī)構(gòu)內(nèi)部抽調(diào)預(yù)先認(rèn)定、訓(xùn)練有素、經(jīng)驗(yàn)豐富的人員充實(shí)或者替代最初的ERT。第一批動(dòng)員成員預(yù)期要工作3～4周。第二階段動(dòng)員從事件定級(jí)2周后開始，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部或全球其他機(jī)構(gòu)抽調(diào)相關(guān)人員參加。第二批動(dòng)員成員預(yù)期要工作6～8周，并與第一批成員有1周重疊工作時(shí)間。

WHO鼓勵(lì)員工積極參與應(yīng)急動(dòng)員行動(dòng)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部有技術(shù)專長的人員至少每2年入選一次應(yīng)急動(dòng)員組，隨時(shí)待命。

8.2 衛(wèi)生應(yīng)急總指揮政策

在一級(jí)和二級(jí)災(zāi)難事件中，ERT由受災(zāi)國辦事處負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)。在三級(jí)災(zāi)難事件和部分二級(jí)災(zāi)難事件中，WHO根據(jù)無悔政策，在72 h內(nèi)任命一位事先認(rèn)證、經(jīng)驗(yàn)豐富的衛(wèi)生應(yīng)急總指揮以支持受災(zāi)國辦事處負(fù)責(zé)人的工作。衛(wèi)生應(yīng)急總指揮對所有與應(yīng)急響應(yīng)有關(guān)的人員負(fù)責(zé)，并監(jiān)管相關(guān)衛(wèi)生部門是否達(dá)到WHO的各項(xiàng)行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。衛(wèi)生應(yīng)急總指揮從事先認(rèn)證的專家?guī)熘挟a(chǎn)生，這些專家多來自會(huì)員國辦事處、區(qū)域辦事處或總部，他們往往有成功領(lǐng)導(dǎo)重大災(zāi)難事件應(yīng)急響應(yīng)的經(jīng)歷，經(jīng)驗(yàn)豐富。

8.3 無悔政策

發(fā)生災(zāi)難事件后，WHO在第一時(shí)間對受災(zāi)國進(jìn)行人員和經(jīng)費(fèi)援助，即使事后發(fā)現(xiàn)過度援助，WHO也會(huì)全力支持，不會(huì)后悔或受到責(zé)備。這項(xiàng)政策申明，寧可出現(xiàn)過度援助，也不冒援助不足的風(fēng)險(xiǎn)。

在人員方面，無悔政策確保了動(dòng)員政策和衛(wèi)生應(yīng)急總指揮政策得以順利實(shí)施。在經(jīng)費(fèi)方面，無悔政策適用于應(yīng)急響應(yīng)最初3個(gè)月內(nèi)的所有經(jīng)費(fèi)開支。無悔政策賦予衛(wèi)生應(yīng)急總指揮不經(jīng)授權(quán)下開支50萬美元經(jīng)費(fèi)的權(quán)力。這筆經(jīng)費(fèi)從區(qū)域辦事處快速反應(yīng)賬號(hào)或總部快速反應(yīng)賬號(hào)中調(diào)撥。

9 應(yīng)急響應(yīng)流程

應(yīng)急響應(yīng)流程描述了WHO各級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)施四項(xiàng)核心工作的具體時(shí)間表和行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。

10 結(jié)語

近年來，我國加強(qiáng)應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè)，初步形成了一套布局合理、反應(yīng)迅速、平戰(zhàn)結(jié)合、立足國內(nèi)、面向國際的緊急醫(yī)學(xué)救援機(jī)制。WHO基于歷年災(zāi)難救援的經(jīng)驗(yàn)，通過應(yīng)急響應(yīng)框架明確了災(zāi)難事件中WHO的角色和責(zé)任，承諾和核心工作，為WHO的各項(xiàng)災(zāi)難救援工作提供一整套規(guī)范的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

（收稿日期：2014-06-22）

（本文編輯：鄭辛甜）

P967-970