論行政補(bǔ)償訴訟適用范圍

摘 要 隨著實(shí)踐深入，我國行政補(bǔ)償范圍不斷拓展，一方面是極大的保障了當(dāng)事人的基本權(quán)益，監(jiān)督和制約了行政機(jī)關(guān)的行為；另一方面，由于我國行政訴訟的受案范圍中行政補(bǔ)償一直沒有納入，在當(dāng)事人出現(xiàn)對(duì)行政補(bǔ)償訴訟不服情況的時(shí)候，缺乏司法救濟(jì)的途徑。本文就從行政補(bǔ)償訴訟的適用范圍為著眼點(diǎn)，通過討論行政補(bǔ)償范圍，探究行政補(bǔ)償訴訟和行政補(bǔ)償之間的關(guān)系，以及對(duì)行政補(bǔ)償訴訟適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)的確立。

關(guān)鍵詞 行政補(bǔ)償 行政補(bǔ)償訴訟 適用范圍

作者簡介：邱小英，天津市和平區(qū)人民檢察院未檢科干部。

中圖分類號(hào)：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-118-02

行政補(bǔ)償是國家對(duì)行政主體合法的行政行為給相對(duì)人合法的權(quán)益造成損害所進(jìn)行的給付救濟(jì)。行政補(bǔ)償以制度來約束政府限制和剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種法治傾向?yàn)楸举|(zhì)，也是現(xiàn)代法治國家行政法制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

我國關(guān)于行政補(bǔ)償方面的立法主要散見于各部單行法規(guī)之中：形成了以《土地管理法》、《國家建設(shè)征用土地條例》、《土地管理法實(shí)施條例》為內(nèi)容土地征用補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。后來國家又相繼頒布了《森林法》、《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等一批涉及到了行政補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，形成了核心為土地征收補(bǔ)償?shù)男姓a(bǔ)償法律體系。2004年的憲法修正案中明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@是我國憲法在關(guān)于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障發(fā)展史上的一個(gè)里程碑，長期以來我國憲法缺失補(bǔ)償條款的不足進(jìn)行了彌補(bǔ)，奠定了行政補(bǔ)償其在憲法上的依據(jù)。

但是，由于我國關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定具有分散性的特征，且缺乏對(duì)程序操作的具體規(guī)定，更沒有涉及到對(duì)行政補(bǔ)償不服救濟(jì)制度，導(dǎo)致出現(xiàn)對(duì)行政補(bǔ)償行為不服的時(shí)候無法得到有效的救濟(jì)的情況，甚至出現(xiàn)一些關(guān)于對(duì)補(bǔ)償不滿的惡性事件，集中暴露了對(duì)行政補(bǔ)償不服缺乏救濟(jì)途徑惡劣影響。目前對(duì)于具體行政行為不服的救濟(jì)途徑有行政復(fù)議、行政訴訟以及國家賠償，對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)牟环€缺乏一個(gè)有效的救濟(jì)途徑，本文試圖將行政補(bǔ)償納入訴訟的范疇，從其適用范圍為角度來分析，探討行政補(bǔ)償與行政補(bǔ)償訴訟之間的關(guān)系。

一、行政補(bǔ)償訴訟的內(nèi)涵

行政補(bǔ)償訴訟是指補(bǔ)償權(quán)利人和補(bǔ)償義務(wù)人因行政補(bǔ)償發(fā)生爭議，權(quán)利人通過尋求司法救濟(jì)的渠道，由法院對(duì)補(bǔ)償爭議進(jìn)行審理并裁決的制度，是組成行政補(bǔ)償制度的重要組成部分，同時(shí)也是司法對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政補(bǔ)償行為實(shí)施有效監(jiān)督的一種方式。如果在行政補(bǔ)償制度中缺乏行政補(bǔ)償訴訟制度，補(bǔ)償權(quán)利人就會(huì)失去司法救濟(jì)渠道，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致權(quán)利人因公共利益使權(quán)利受損就無法得到及時(shí)公平的回復(fù)，行政在補(bǔ)償活動(dòng)中的專橫和恣意妄為，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

行政補(bǔ)償訴訟的特征表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）行政補(bǔ)償訴訟的受案范圍限定

實(shí)踐中行政補(bǔ)償糾紛的種類眾多、范圍廣泛，但并非所有的行政補(bǔ)償糾紛都能進(jìn)入訴訟程序，尋求司法訴訟途徑的解決。這是因?yàn)樾姓a(bǔ)償?shù)膹?fù)雜性和司法審查的當(dāng)下性。如某地區(qū)因遭遇高致病性禽流感，方圓幾里的大批的活家禽被撲殺，國家對(duì)被撲殺的家禽及其農(nóng)民的基本生活給予行政補(bǔ)償。由于涉及涉及到撲殺的范圍廣，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容雜，如果將其納入司法審查范圍，必然會(huì)影響撲殺的效率與進(jìn)度，導(dǎo)致禽流感病毒的大面積傳播，不利于社會(huì)的大局利益。司法審查難以因禽流感撲殺家禽補(bǔ)償中的問題也由司法權(quán)的有限性決定。對(duì)此類行政補(bǔ)償?shù)臓幾h通過行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督，行政監(jiān)察的專門監(jiān)督以及權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督來予以解決會(huì)更有效。

（二）行政補(bǔ)償訴訟的原被告恒定

行政補(bǔ)償訴訟的原告只能是行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體，即行政補(bǔ)償過程中的的權(quán)益受損人，他們?yōu)楣怖孀鞒隽颂貏e的犧牲，他們的合法權(quán)益受到了損害，他們就有就其損失請(qǐng)求國家予以補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。行政補(bǔ)償訴訟的被告只能是行政補(bǔ)償義務(wù)主體，即負(fù)有行政補(bǔ)償責(zé)任的行政主體，該主體因公共利益的需要對(duì)權(quán)利人的合法權(quán)利造成了損害，但沒有及時(shí)合理的給予權(quán)利受損人補(bǔ)償，而被權(quán)利受損人到法院起訴要求給予補(bǔ)償?shù)男姓黧w。

（三）行政補(bǔ)償訴訟的內(nèi)容特定

主要是圍繞著圍繞公權(quán)力行使的合法性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性、合公益性，補(bǔ)償時(shí)限的可接受性、補(bǔ)償方式的可行性等進(jìn)行審理并裁決。

（四）行政補(bǔ)償訴訟是法院運(yùn)用審判權(quán)解決行政補(bǔ)償糾紛

法院在行政補(bǔ)償?shù)募m紛中處于中立裁判的地位，通過對(duì)行政補(bǔ)償?shù)乃痉▽彶榧訌?qiáng)監(jiān)督制約行政權(quán)力的，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)，從而達(dá)到行政補(bǔ)償正常運(yùn)行，切實(shí)平衡對(duì)公私利益。

二、行政補(bǔ)償訴訟與行政補(bǔ)償范圍的關(guān)系

行政補(bǔ)償訴訟的范圍和行政補(bǔ)償?shù)姆秶⒉皇且粋€(gè)完全重合的關(guān)系，主要是由行政補(bǔ)償?shù)姆秶姆睆?fù)性決定的。

（一）我國行政補(bǔ)償?shù)姆秶按嬖诘膯栴}

行政補(bǔ)償?shù)姆秶址Q為行政補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，是指國家一般對(duì)哪些領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)償。這一范圍的寬窄直接關(guān)系到人民權(quán)利受到保護(hù)的程度，因此科學(xué)地對(duì)行政補(bǔ)償?shù)姆秶M(jìn)行分析界定，對(duì)于清晰地行政補(bǔ)償?shù)姆N類進(jìn)行梳理，最大限度地保障行政相對(duì)人的權(quán)益都有著極為重大的意義。我國行政補(bǔ)償制度的建立是一個(gè)從無到有的過程，目前，其范圍并無統(tǒng)一的法律規(guī)定，而是由各個(gè)單行法律分別作出規(guī)定，主要有征收補(bǔ)償、征用補(bǔ)償、國家危險(xiǎn)責(zé)任補(bǔ)償、因維護(hù)公共利益而受到損失的補(bǔ)償、信賴?yán)娴难a(bǔ)償、其他應(yīng)當(dāng)給付補(bǔ)償?shù)那樾螏讉€(gè)方面。

從立法上而言，我國規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)姆秶容^廣泛，但總體上說來比較不成體系，零散的，各自獨(dú)立并針對(duì)作出的是不同行政部門的行政執(zhí)法領(lǐng)域，集中在財(cái)產(chǎn)（土地或其他少數(shù)動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)）的征用與征收方面，各規(guī)定之間缺乏密切的關(guān)聯(lián)與內(nèi)在的和諧性。這種依靠單行法律、法規(guī)立法的方式不可能窮盡行政補(bǔ)償?shù)乃惺马?xiàng)，過于局限。

從行政補(bǔ)償?shù)姆秶婕暗膬?nèi)容而言，損失范圍上，一般也只是對(duì)直接損失與物質(zhì)損失予以補(bǔ)償，沒有對(duì)間接損失與精神損失進(jìn)行補(bǔ)償；國家一般對(duì)抽象行政行為、行政事實(shí)行為等其他合法行為引起的損失鮮有補(bǔ)償，只局限于對(duì)行政主體的合法具體行政行為造成的特別損失進(jìn)行補(bǔ)償。

從對(duì)行政補(bǔ)償理論研究而言，我國關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯咳鄙俪墒斓睦碚撝?，目前的研究主要關(guān)注于行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t、理論、性質(zhì)基礎(chǔ)等方面。對(duì)于行政補(bǔ)償范圍的還不太多研究，己有的又大多是對(duì)國家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的具體事項(xiàng)范圍的分析、探討研究，對(duì)于引起行政補(bǔ)償?shù)男袨榈男再|(zhì)，與行政補(bǔ)償?shù)膿p失范圍等沒有深入的研究。

（二）行政補(bǔ)償訴訟與行政補(bǔ)償范圍的關(guān)系成因

行政補(bǔ)償?shù)姆秶婕暗街T多領(lǐng)域，行政補(bǔ)償糾紛的范圍也較為廣泛，種類也紛繁復(fù)雜，倘若所有的行政補(bǔ)償糾紛都能尋求訴訟途徑解決，進(jìn)入訴訟程序，將會(huì)影響到行政行為的進(jìn)度與效率，反而不利于社會(huì)的大局利益；同時(shí)司法審查難以解決行政補(bǔ)償中的所有問題，也是由于司法權(quán)具有有限性的缺陷，。比如，三峽水利工程的建設(shè)，水庫將會(huì)淹沒湖北省4個(gè)縣、重慶市16個(gè)縣，需要進(jìn)行大規(guī)模大范圍的移民，國家需要對(duì)受到影響的群眾進(jìn)行行政補(bǔ)償。補(bǔ)償涉及到三峽庫區(qū)農(nóng)民和居民的安置、房屋及附屬構(gòu)筑物按照按現(xiàn)有的實(shí)物指標(biāo)量依照宜府發(fā)[1995]83號(hào)文件的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)補(bǔ)償?shù)綉舻饺?、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、移民房前屋后的零星果木的補(bǔ)償以及過渡期生活補(bǔ)助費(fèi)等。移民的數(shù)量龐大，補(bǔ)償內(nèi)容繁復(fù)，補(bǔ)償?shù)姆绞接兄苯拥慕疱X補(bǔ)償、還有間接的給予移民在人、物、財(cái)?shù)恼{(diào)配上給予優(yōu)惠、分配住房、減免稅費(fèi)等優(yōu)惠，補(bǔ)償?shù)姆绞蕉鄻?。如果將這一行政補(bǔ)償納入行政補(bǔ)償訴訟司法審查的范疇，必然會(huì)影響工程的效率和進(jìn)度，不利于社會(huì)的整體利益的實(shí)現(xiàn)。司法審查可以監(jiān)督行政主體是否依照制定的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行補(bǔ)償，但是司法審查權(quán)沒有權(quán)力干涉已經(jīng)依法進(jìn)行補(bǔ)償?shù)暮侠硇詥栴}，這是關(guān)于行政補(bǔ)償自由裁量權(quán)的問題。行政補(bǔ)償訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該突破行政訴訟的“合法性”的審查標(biāo)準(zhǔn)。

所有行政補(bǔ)償?shù)姆秶⒉粚儆谛姓a(bǔ)償訴訟，但這并不是說除此之外不再有其他的救濟(jì)途徑來糾正行政主體實(shí)施行政補(bǔ)償行為過程中問題。權(quán)益受損人可以行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督、行政監(jiān)察的專門監(jiān)督以及權(quán)力部門的監(jiān)督來予以解決。所以只有一部分行政補(bǔ)償紛爭能夠通過訴訟途徑解決，是由行政補(bǔ)償訴訟采用“合法性”的審查標(biāo)準(zhǔn)決定的其在受案范圍上有限定性。

三、行政補(bǔ)償訴訟適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)之理論建構(gòu)

行政補(bǔ)償訴訟是把行政補(bǔ)償這一行政行為納入司法審查的范疇，是對(duì)行政訴訟受案范圍擴(kuò)展的有益補(bǔ)充。筆者認(rèn)為在行政補(bǔ)償訴訟的審理規(guī)則及證據(jù)規(guī)則應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)用行政訴訟的有關(guān)規(guī)定。

行政補(bǔ)償訴訟中法院處于居中裁判的角色，對(duì)補(bǔ)償義務(wù)人和補(bǔ)償權(quán)利人之間因行政補(bǔ)償發(fā)生爭議進(jìn)行裁量。參照行政訴訟，“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的總原則，并具體確立了 “主要證據(jù)充分”的事實(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)和“被告對(duì)具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任”的舉證原則。可見司法審查權(quán)的審查范圍局限于對(duì)事實(shí)認(rèn)定，對(duì)事實(shí)是否合法進(jìn)行審查，法院自身并不能認(rèn)定事實(shí)。只是依據(jù)行政機(jī)關(guān)在行政程序中認(rèn)定事實(shí)時(shí)所應(yīng)遵循的行政程序法、特別是行政證據(jù)規(guī)則對(duì)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定不進(jìn)行“再現(xiàn)沖突情景”式的“事實(shí)審理”，不獨(dú)立認(rèn)定事實(shí)，而進(jìn)行“合法性審查”，即“事實(shí)審查”。也就是對(duì)行政行為的“合法性”進(jìn)行審查。行政補(bǔ)償訴訟審查的范圍主要是基于行政補(bǔ)償行為作出之時(shí)所認(rèn)定的事實(shí)根據(jù)以及作出相應(yīng)行政補(bǔ)償行為的規(guī)范依據(jù)。

筆者認(rèn)為，確立行政訴訟的適用范圍標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括以下幾點(diǎn)：

（一）有明確的事實(shí)和法律依據(jù)

法院在對(duì)行政補(bǔ)償訴訟案件進(jìn)行審理的時(shí)候，主要依據(jù)就是在行政補(bǔ)償程序中，行政機(jī)關(guān)遵循的行政程序法所的認(rèn)定事實(shí)，以及作出該行政補(bǔ)償時(shí)所依據(jù)的法律規(guī)范來進(jìn)行裁判。

（二）不涉及對(duì)行政權(quán)行使程度的審查

法院作為司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政主體作出的行政補(bǔ)償?shù)氖欠窈戏ǖ膯栴}進(jìn)行判斷裁量，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在合法范圍內(nèi)自由裁量的行為不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)，這是對(duì)行政權(quán)的尊重，也是各司其職的要求。若是對(duì)行政自由裁量權(quán)行使的不服，比如在三峽工程移民中，部分移民被就近安置到了房屋稍顯陳舊的A區(qū)，部分移民被安置到了稍遠(yuǎn)但房屋較新的B區(qū)，若這部分住進(jìn)稍顯陳舊A區(qū)住房的移民對(duì)這一行政補(bǔ)償不服，不能提起行政補(bǔ)償訴訟。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在這一行政補(bǔ)償行為中顯然是行使了自由的裁量權(quán)，并且也沒有顯失公正。當(dāng)事人若是對(duì)這一行政補(bǔ)償不服，可以尋求向行政機(jī)關(guān)復(fù)議或者其他途徑反映解決問題，沒有必要且不應(yīng)該將所有本來能化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)的問題全部推向司法，司法審查的局限對(duì)這樣的問題也無能為力。

（三）權(quán)衡公益與私益，司法介入不應(yīng)影響正當(dāng)行政行為

司法的介入啟動(dòng)相應(yīng)的程序需要經(jīng)歷一段時(shí)間。比如，非典期間，政府出于防止非典的擴(kuò)散，要求部分娛樂和餐飲場(chǎng)所暫停營業(yè)給予行政補(bǔ)償或是出于控制疫情的需要，臨時(shí)征用醫(yī)院周圍的賓館作為醫(yī)護(hù)人員休息的場(chǎng)所而給予相應(yīng)的行政補(bǔ)償，相應(yīng)的當(dāng)事人若是對(duì)行政補(bǔ)償?shù)男袨椴环?，提起訴訟，啟動(dòng)司法程序，拒拒絕執(zhí)行政府的暫停營業(yè)的決定或是征用的決定，很可能會(huì)導(dǎo)致行政主體不能較好的采取控制疫情的措施，延誤了控制疫情的工作，不能較好控制疫情的進(jìn)一步傳播，影響了社會(huì)公眾的利益。對(duì)于此類行政補(bǔ)償應(yīng)該衡量公私利益之間的權(quán)重，司法的介入不應(yīng)當(dāng)影響到正當(dāng)?shù)男姓袨椋瑢?duì)此類具有緊急性、迫切性的行政行為作出補(bǔ)償不服，可以直接尋求行政機(jī)關(guān)上級(jí)的監(jiān)督以及行政監(jiān)察的專門監(jiān)督來保障自己的合法權(quán)益。