淺談農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證難點與對策

李光躍 母藝璇

單縣國土資源局 山東單縣 274300

摘要：集體土地所有權(quán)，是法律明確規(guī)定的農(nóng)民集體的財產(chǎn)權(quán)，在對農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證中，要對農(nóng)民集體土地所有權(quán)依法進(jìn)行確認(rèn)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和根本利益。本文首先分析了確權(quán)工作的意義，然后歸納了農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證的難點，最后詳細(xì)闡述了做好農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；確權(quán)發(fā)證；土地權(quán)屬；糾紛；地籍調(diào)查

一、確權(quán)工作的意義

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是一項依照相關(guān)法律維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，強化農(nóng)民的土地物權(quán)意識，從而實現(xiàn)高效解決農(nóng)民集體土地權(quán)屬糾紛，保證農(nóng)民權(quán)益的工作。同時也是對國家糧食安全的保障。由于農(nóng)村土地利用存在粗放浪費的現(xiàn)象，所以需要推進(jìn)土地整治工作，以農(nóng)村土地確權(quán)與登記為基礎(chǔ)，最大化利用土地資源，提高土地管理水平。只有通過不斷深化改革，規(guī)范集體土地管理，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，才能保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證的難點

（一）廣大農(nóng)民的思想意識不強

我國人口多，農(nóng)民基數(shù)大，此次農(nóng)村集體土地確權(quán)最直接的受益人就是農(nóng)民。隨著改革開放的進(jìn)行，越來越多的村里年輕人選擇去城鎮(zhèn)就業(yè)，造成現(xiàn)在很多留守老人和留守兒童，他們的受教育水平非常低，本身知識量很少，小農(nóng)意識根深蒂固，很難對國家開展的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的作用和意義認(rèn)識到位，更別說參與這項工作的積極性和主動性了，這就形成了國土工作人員自己單干的狀態(tài)，很多必要的土地數(shù)據(jù)資料和歷史情況抓不準(zhǔn)搞不清，給資料的搜集工作增加了難度，影響了確權(quán)發(fā)證工作的進(jìn)程。

（二）部分土地權(quán)屬存在爭議

改革開放的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，新引發(fā)了各類土地權(quán)屬爭議。其中有集體建設(shè)用地使用權(quán)糾紛，農(nóng)村宅基地之間的糾紛，村與村、村與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間的土地所有權(quán)爭議，集體土地所有權(quán)、使用權(quán)與國有土地所有權(quán)、使用權(quán)之間的糾紛等等。最近一次全國范圍內(nèi)進(jìn)行的土地登記是在80年代，當(dāng)時的人力和物力都很缺乏，時間緊迫，人少事多，不可能全面細(xì)致的進(jìn)行調(diào)查登記，工作形式比較粗放，加上缺少先進(jìn)的測量手段，都是采用土辦法，利用各種測量尺丈量，誤差較大，所以造成一些權(quán)屬材料來源不全，資料保存不當(dāng)?shù)惹闆r，部分農(nóng)民對土地資料不上心，隨意存放丟棄，造成部分土地資料丟失，以上這些都給確權(quán)登記造成了一定難度。

（三）資金不足影響登記發(fā)證工作

巧婦難為無米之炊，確權(quán)工作是一項龐大而繁瑣細(xì)致的工作，從開始進(jìn)行到登記結(jié)束，需要很大的人力和物力，沒有足夠的資金支持是很難完成這項巨大的工程的。眾所周知，全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不平衡的，各縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的經(jīng)費只有一部分是來自市屬財政，大部分經(jīng)費還是來自當(dāng)?shù)氐呢斦块T。各級財政資金的充裕程度是不一樣的，大部分縣市區(qū)的資金爭取地方財力較為困難，同時存在延后撥款的現(xiàn)象，這就影響了確權(quán)工作的開展。

（四）領(lǐng)導(dǎo)不夠重視及工作人員缺乏

從國家開始部署這項農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作以來，已經(jīng)有一段時間，地方政府全部把精力用在招商引資、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)上，而把確權(quán)登記發(fā)證工作只看成是國土資源部門的業(yè)務(wù)范疇，更沒有把這項工作列入各級領(lǐng)導(dǎo)的年度責(zé)任目標(biāo)考核，從而影響了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的開展。領(lǐng)導(dǎo)重視力度不夠，加上基層國土部門的工作人員缺乏，一個基層土地所多則負(fù)責(zé)三四萬戶，少則負(fù)責(zé)一兩萬戶的確權(quán)登記工作，工作量之大，是可想而知的。因此，在如此短的時間內(nèi)對全部農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)，對各級政府和各級業(yè)務(wù)部門都是一個

非常嚴(yán)峻的考驗。

三、做好農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作的對策

（一）提高思想認(rèn)識，加大土地產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證宣傳力度

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和進(jìn)步，土地的資源和資產(chǎn)屬性更加顯現(xiàn)，人們普遍關(guān)注城區(qū)及其周圍土地的開發(fā)和利用，從而淡化了農(nóng)村土地資源的管理和保護(hù)，忽視了農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)，損害了農(nóng)民的利益。國土資源系統(tǒng)既要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層村組干部國土資源法律法規(guī)知識的培訓(xùn)力度，也要加大對普通群眾國

土資源法律法規(guī)特別是土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)的宣傳力度，增強農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識，使農(nóng)民學(xué)法、懂法、守法，依法維護(hù)自己的土地產(chǎn)權(quán)。

（二）全面查清土地權(quán)屬狀況，依法妥善處理好權(quán)屬主體

結(jié)合第二次全國土地調(diào)查，全面查清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬狀況。對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)，要依法確認(rèn)給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織不健全的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代為行使；對村農(nóng)民集體土地所有權(quán)，已分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，要依法確認(rèn)給村內(nèi)各農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織不健全的，由村民委員會代為行使；對于集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，要依法確認(rèn)到每個土地使用權(quán)人；對已經(jīng)開展農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、合村并居等工作的區(qū)域，依法依規(guī)處理好各種利益和權(quán)屬關(guān)系，妥善做好確權(quán)登記工作，確保不出現(xiàn)新的矛盾和糾紛。

（三）完善糾紛解決機(jī)制，提高調(diào)解效率

在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作中，糾紛經(jīng)常會出現(xiàn)，這就需要要建立健全完善的糾紛解決機(jī)制，才可以更好的保護(hù)土地當(dāng)事人的合法權(quán)益，確保集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的順利開展。一旦出現(xiàn)糾紛問題，應(yīng)當(dāng)對土地確權(quán)登記的雙方開展積極調(diào)解。通常來說，現(xiàn)場調(diào)解是一種相對有效的調(diào)節(jié)方法，因為可以省去不必要的環(huán)節(jié)，大大節(jié)省調(diào)解時間，提高調(diào)解的效率。如果調(diào)解工作很難取得進(jìn)展，那么可以將有爭議的土地暫時納入獨立的土地界限，當(dāng)土地當(dāng)事雙方達(dá)成一致意見之后，再進(jìn)行土地確權(quán)登記劃分工作。對于部分難以解決的土地確權(quán)登記問題，可以將這些問題提交法院進(jìn)行判決。現(xiàn)階段來說，調(diào)解仍然是較為高效、快捷的處理方式，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮當(dāng)事人的調(diào)解能力，完成土地確權(quán)登記工作。

（四）經(jīng)費足額到位，保證工作順利開展

要想加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，必須要有強大的資金保障，為了保障經(jīng)費足額到位，省國土資源廳、省財政廳可聯(lián)合行文，按照應(yīng)調(diào)查的土地面積、調(diào)查質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和難易程度來計算地方政府財政需要配套的資金，由于資金不落實或到位晚，影響農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的，應(yīng)當(dāng)追究地方政府和部門的責(zé)任。

（五）充分利用已有成果資料，強化地籍調(diào)查

對于在以往工作中形成的調(diào)查登記資料，在甄別其合法性、規(guī)范性、完整性，弄清每宗土地權(quán)屬、地址、面積、用途、現(xiàn)狀等主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，可作為本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的依據(jù)。對第二次土地調(diào)查及年度土地變更調(diào)查中形成的《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》等圖件資料，可作為集體土地所有權(quán)界址點現(xiàn)場標(biāo)定和測量依據(jù)。對原簽訂的《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》及調(diào)查成果不能滿足此

次所有權(quán)總登記發(fā)證要求，需增設(shè)界址點的，可按原《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》確定的界線和走向由各方法定代表現(xiàn)場指認(rèn)和設(shè)置界標(biāo)，并作為原協(xié)議書的補充，用于此次集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。對已辦理土地登記發(fā)證的國有農(nóng)場和其他國有土地，可直接以登記確認(rèn)的界址為依據(jù)，確認(rèn)相鄰的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)屬界線。

（六）對地方政府及相關(guān)職能部門進(jìn)行責(zé)任考核

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作涉及多個部門，僅靠國土資源管理部門一家很難完成，需要各級政府的重視與大力支持，更需要多個部門的配合與協(xié)作。因此，有必要從省政府和省直部門往下層層考核、層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，做到上級抓下級，一級抓一級。哪級政府、哪個部門完不成任務(wù)，追究哪級責(zé)任考核制度。

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