對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的檢討

韓偉

超越實(shí)在法的規(guī)定，我們國(guó)家的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式應(yīng)對(duì)對(duì)行政執(zhí)行權(quán)進(jìn)行何種配置，筆者認(rèn)為是可以討論的。我國(guó)目前的執(zhí)行模式中存在著明顯的缺陷：

首先，行政效率沒(méi)有得到應(yīng)有的保證。以法院為主的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式程序繁瑣，造成具體行政行為所確定的義務(wù)很難及時(shí)實(shí)現(xiàn)，從而大大影響行政效率。而另一方面，大量的申請(qǐng)執(zhí)行的行政案件也使法院不堪重負(fù)。據(jù)2006年3月11日最高人民法院在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上的工作報(bào)告，2005年地方各級(jí)人民法院審結(jié)的一審行政訴訟案件為95707件，而審查辦理的非訴行政案件卻達(dá)到124629件，是前者的1.3倍。①因此，由物質(zhì)強(qiáng)制力量嚴(yán)重不足的法院來(lái)執(zhí)行如此大量的非訴行政案件，實(shí)踐中不但造成了法院的負(fù)擔(dān)過(guò)重，更會(huì)給執(zhí)行本身帶來(lái)諸多問(wèn)題。以金錢(qián)給付義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行為例，據(jù)2003年臺(tái)灣“財(cái)政部門(mén)”公告的資料，臺(tái)灣個(gè)人欠稅現(xiàn)象嚴(yán)重，臺(tái)灣“法務(wù)部長(zhǎng)”陳定南在解決這一問(wèn)題的時(shí)候，提出綜合運(yùn)用具體催收方案、善用扣查財(cái)產(chǎn)、限制出境和拘提管收等手段切實(shí)執(zhí)行。同時(shí)，臺(tái)北相關(guān)部門(mén)針對(duì)80余起欠稅大戶進(jìn)行分案，并發(fā)文各相關(guān)財(cái)政金融單位，調(diào)查各欠稅大戶的資力狀況，以利后續(xù)的追剿行動(dòng)。②足見(jiàn)公法上金錢(qián)給付義務(wù)執(zhí)行案件的繁重性和復(fù)雜性。由缺少物質(zhì)強(qiáng)制力的法院來(lái)執(zhí)行此類(lèi)案件，只能造成行政強(qiáng)制的“執(zhí)”而不“行”，妨礙了行政管理的正常進(jìn)行。

面對(duì)令人頭疼的行政相對(duì)人，行政機(jī)關(guān)甚至還有轉(zhuǎn)嫁社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，把本該自己執(zhí)行的具體行政行為交由法院執(zhí)行，使法院直接面對(duì)相對(duì)人和劇烈的社會(huì)矛盾。

其次，大大損害了司法權(quán)權(quán)威。我國(guó)現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行模式將絕大部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配給法院，混淆了司法職能與行政職能，使司法與行政的角色錯(cuò)位，既浪費(fèi)了有限的司法資源，又損害了司法權(quán)的本質(zhì)。司法的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是司法機(jī)關(guān)依法對(duì)爭(zhēng)議所作的具有法的權(quán)威的裁判 ，換言之，法院始終扮演的是一個(gè)消極、中立且無(wú)偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)去強(qiáng)制執(zhí)行行政決定，這樣行政機(jī)關(guān)就成了裁判所，法院倒成了行政機(jī)關(guān)，成了執(zhí)行行政行為的機(jī)關(guān)，這種司法與行政角色的嚴(yán)重錯(cuò)位、裁判與執(zhí)行職能的嚴(yán)重顛倒制度，容易導(dǎo)致行政訴訟中的裁判不公與執(zhí)行回轉(zhuǎn)。其結(jié)果使得法院成了政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門(mén)，司法權(quán)與行政權(quán)又形成一股合力來(lái)對(duì)付行政相對(duì)人，實(shí)際上否定了行政訴訟制度存在的基礎(chǔ)，致使民告官的行政訴訟發(fā)生了令人擔(dān)憂的變異。③

在進(jìn)行模式選擇時(shí)，可以綜合考量以下幾個(gè)維度：

1、行政權(quán)需要得到其本身應(yīng)有的尊重。行政相對(duì)人不履行卻也不提起訴訟到底為那般？行政主體在做出具體行政行為時(shí)對(duì)相對(duì)人已告知不服行政決定有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利，相對(duì)人沒(méi)有理由不知曉救濟(jì)的途徑，因此大多情況下行政相對(duì)人認(rèn)同行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為但無(wú)理拒不履行。行政相對(duì)人的冷漠與不理會(huì)給行政權(quán)的尊嚴(yán)造成了很大的傷害，行政機(jī)關(guān)的決定如同空文使得行政機(jī)關(guān)無(wú)法開(kāi)展工作，行政秩序與行政效率當(dāng)然就無(wú)法保障。

2、維護(hù)行政行為所具有的公定力和執(zhí)行力。依法國(guó)行政法，行政行為具有效力先定特權(quán)（le pivilege du prealable ）和強(qiáng)制執(zhí)行特權(quán)。④從這個(gè)邏輯起點(diǎn)出發(fā)，自然引申出行政行為具有公定力和執(zhí)行力。行政行為的公定力是指即使行政行為即使違法在未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)予以撤銷(xiāo)或宣告無(wú)效之前，任何人不得否認(rèn)其效力，而應(yīng)視其為有效的行政行為，并受其拘束。由于公定力的存在，不論行政行為是否合法，都應(yīng)視其為一種有效行政行為而受到尊重。行政行為的執(zhí)行力是指行政行為生效后，行政相對(duì)人不履行義務(wù)時(shí)，行政主體采取一定手段使行政行為的內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的效力。又因?yàn)樾姓?qiáng)制執(zhí)行是事實(shí)行為、而非新的行政行為，沒(méi)有給相對(duì)人增添新的義務(wù)，所以由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行以完成一個(gè)完整的具體行政行為就是天經(jīng)地義、自然而然的事了。

3、執(zhí)行方式不過(guò)是個(gè)手段的問(wèn)題，問(wèn)題只是選擇何種手段更好。好的標(biāo)準(zhǔn)涉及到權(quán)利保護(hù)和行政效率的平衡。既然法律賦予了行政相對(duì)人提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，那么權(quán)利保護(hù)就不應(yīng)該在行政強(qiáng)制執(zhí)行階段上成為我們死死抓住不放的稻草。行政強(qiáng)制執(zhí)行的最主要價(jià)值取向或任務(wù)應(yīng)該是完成具體行政行為而不應(yīng)在這個(gè)階段上舍本逐末。

4、良好的行政法律關(guān)系的運(yùn)行和維持需要相對(duì)人的積極參與和配合，這也是行政相對(duì)人的義務(wù)。司法資源本來(lái)就稀缺，事事依靠法院會(huì)加重法院負(fù)擔(dān)，司法成本加大也會(huì)帶來(lái)社會(huì)運(yùn)行成本的提高。誠(chéng)如遲來(lái)的正義是非正義所言，行政行為久拖不決對(duì)社會(huì)公益和第三人權(quán)益的保護(hù)也是不利的。

5、在法律救濟(jì)上，如果當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為不服，是否可以適用行政復(fù)議與行政訴訟是可以考慮的，但如果當(dāng)事人對(duì)人民法院實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為不服，那顯然無(wú)法適用行政復(fù)議和行政訴訟，因?yàn)樾姓?fù)議或行政訴訟都只以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為為審查對(duì)象，而不能以法院實(shí)施的司法行為為審查對(duì)象。所以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行也存在著在權(quán)利救濟(jì)上的漏洞，并非就絕對(duì)有利于相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。

所以，我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式選擇可以這樣考慮：強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，以行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為原則，以法院執(zhí)行為例外，行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織對(duì)不履行行政決定所確定的行政義務(wù)的，有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。只有對(duì)人身自由實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行或針對(duì)較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的必須由行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，以示慎重。

不難看出，筆者在行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的選擇上贊同強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，看似追求效率模式。但筆者認(rèn)為，行政效率和權(quán)利保護(hù)具體在行政強(qiáng)制執(zhí)行程序中同等重要。在賦予行政機(jī)關(guān)主要的執(zhí)行權(quán)的同時(shí)必須為其執(zhí)行行為戴上“緊箍咒”，即規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行中必須首先堅(jiān)守的原則。

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①肖揚(yáng).最高人民法院工作報(bào)告——2006年3月11日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)R/OL.2006-3-19.http：//www.gov.cn/jrzg/2006-03/19/content-230762.htm.

②17臺(tái)灣超級(jí)欠稅大戶欠款22億移送法辦累計(jì)金額218億EB/OL.2003-3-5. http：//www.law.cn/News/focus/200342695440.htm.

③石佑啟.論我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式選擇及其運(yùn)作[J].河北法學(xué)，2001（2）.

④王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988：165.