認(rèn)知差異視角下的政府職能轉(zhuǎn)移問題

陳建國 李娉 馮海群

〔摘要〕 政府向市場、社會組織轉(zhuǎn)移職能是推進政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一，而官員和科技社團負責(zé)人對此的認(rèn)知狀況對該項改革的成效有重大影響。通過數(shù)據(jù)對比分析發(fā)現(xiàn)：政府官員和科技社團負責(zé)人盡管在身份、職位和利益方面差異比較大，但他們在轉(zhuǎn)移職能的內(nèi)容方面既有共識，也有分歧：對操作性、專業(yè)性和服務(wù)性的科技事務(wù)進行轉(zhuǎn)移職能有一定共識；對宏觀性、決策性、管制性的職能，雖然科技社團負責(zé)人具有較強的承接意愿，但政府官員轉(zhuǎn)移的意愿并不強。這一研究發(fā)現(xiàn)的政策意涵是：轉(zhuǎn)移職能要從操作性、技術(shù)性等雙方共識比較強的職能內(nèi)容開始，通過實踐逐漸擴大共識，不斷深化職能轉(zhuǎn)移改革。

〔關(guān)鍵詞〕 認(rèn)知差異，職能轉(zhuǎn)移，政府官員，科技社團負責(zé)人

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）05-0088-06

推進政府職能轉(zhuǎn)變，是我國全面深化改革、推進政府治理現(xiàn)代化的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國政府管理體制改革的重點難點命題 〔1 〕。在進行行政審批制度改革、購買服務(wù)、向社會組織轉(zhuǎn)移職能①等轉(zhuǎn)變政府職能的實踐中，官員的意愿對職能轉(zhuǎn)變會產(chǎn)生決定性的影響 〔2 〕。多項針對中國社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的研究發(fā)現(xiàn)，中國政府官員基于自身利益考慮、對社會組織不信任、害怕承擔(dān)責(zé)任等原因會導(dǎo)致轉(zhuǎn)移意愿不強 〔3，4 〕。那么，政府官員對于轉(zhuǎn)移職能的認(rèn)知究竟是什么，他們是否愿意向科技社團轉(zhuǎn)移職能？如果愿意的話，他們愿意轉(zhuǎn)移什么職能？他們愿意轉(zhuǎn)移給社會組織的職能，和社會組織愿意承接的職能之間是否有差異？以上問題非常重要，關(guān)系到職能的轉(zhuǎn)出方和承接方之間是否存在共識。從已有文獻來看，這些問題還沒有得到很好的研究，相關(guān)判斷缺乏經(jīng)驗基礎(chǔ)。為了超越純粹的理論紛爭，本研究采用實證的問卷調(diào)查來回答上述問題。研究的問卷調(diào)查分為針對科技社團負責(zé)人和政府官員兩部分。針對政府官員的調(diào)查是利用國家行政學(xué)院作為公務(wù)員培訓(xùn)的國家學(xué)府，選取不同班次和級別的學(xué)員進行滾雪球式的問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷101份，回收99份，回收率99%。針對科技社團負責(zé)人的調(diào)查選取的調(diào)研對象是浙江省科協(xié)作為業(yè)務(wù)主管單位的科技社團，共發(fā)放問卷163份，回收86份，回收率52.76%。通過問卷分析，我們發(fā)現(xiàn)：政府官員和科技社團負責(zé)人在政府向科技社團轉(zhuǎn)移職能方面存在著一定程度的共識：都認(rèn)為應(yīng)將“共益性”科技事務(wù)轉(zhuǎn)移給科技社團，對于宏觀性、管理性和政策性的宏觀科技事務(wù)轉(zhuǎn)移的共識不足。是否主動爭取、政府體制和官員的部門利益等是影響職能轉(zhuǎn)移程度的重要變量。在這些因素的作用下，政府會選擇性地向科技社團轉(zhuǎn)移職能。

一、身份與轉(zhuǎn)移職能的理論反思和更新

從理性選擇的角度來看，政府職能轉(zhuǎn)變是官員觀念和認(rèn)知指導(dǎo)下行為選擇的結(jié)果。沒有觀念的轉(zhuǎn)變，政府職能的轉(zhuǎn)變就會比較困難。吳理財通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，40.54%的人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的難點主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部觀念難轉(zhuǎn)變。那么，政府官員對于政府和科技社團等社會組織之間的職能關(guān)系的認(rèn)知，就會直接影響到政府的職能轉(zhuǎn)變，也會影響到科技社團的職能承接 〔5 〕。傳統(tǒng)的理論從國家競爭的角度來理解政府和科技社團之間的職能關(guān)系。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，是否向科技社團轉(zhuǎn)移職能需要進行理性的思考和博弈，政府和科技社團雙方都會基于自身的成本—收益考慮職能關(guān)系。政府官員要從成本收益的角度考慮是否要轉(zhuǎn)移職能，科技社團負責(zé)人也會從成本收益角度考慮是否承接職能。

這種分析的邏輯是身份—職能—權(quán)力—利益。政府官員的特定身份決定了他對其所在機構(gòu)的職能范圍認(rèn)知。職能范圍的大小決定了其實際權(quán)力的大小，權(quán)力的大小則決定了官員可能設(shè)租空間的大小。設(shè)租空間的大小決定了官員獲得私人利益、部門利益或者個人的政治利益的大小。因此，這種邏輯推理的結(jié)論是，政府官員不愿意將自己的權(quán)力下放，不愿意將職能轉(zhuǎn)移出去，因為轉(zhuǎn)移職能就代表權(quán)力的減少，代表著利益的分割。即使要把職能轉(zhuǎn)移出去，也一定要在自己可控的范圍內(nèi)進行。同樣的邏輯被用于分析科技社團負責(zé)人的行為選擇。科技社團負責(zé)人會基于身份、職能、權(quán)力、利益考慮科技社團在承接政府轉(zhuǎn)移職能中的策略選擇。科技社團負責(zé)人通常會面臨著兩難選擇，一方面，沒有人力、財力和組織能力建設(shè)方面的投入，政府官員不會相信科技社團有完成所承接職能的能力，擔(dān)心自己會被科技社團拖累而承擔(dān)責(zé)任。另一方面，政府官員不進行職能轉(zhuǎn)移，那么科技社團負責(zé)人就沒有動力和實力進行組織能力建設(shè) 〔3 〕。

這樣的邏輯分析將政府向科技社團轉(zhuǎn)移職能建立在雙方理性計算的結(jié)果上，而且將政府和科技社團看成一種競爭關(guān)系，忽視了二者合作的可能性。其實，如果政府官員和科技社團負責(zé)人雙方是真正的理性人，都進行理性選擇，那么在各自責(zé)任可控等條件下，合作共益才是共贏政策選擇。從政府和科技社團的組織屬性來看，二者從規(guī)范意義上講都屬于公共部門，政府和科技社團的組織目標(biāo)都是社會效益，因此二者在共同謀求社會福利這一點上具有交集，這也構(gòu)成了二者合作的價值基礎(chǔ)。從實踐調(diào)查來看，政府也在向科技社團轉(zhuǎn)移一部分職能，政府和科技社團之間有著大量的合作實踐，國外政府的財政支出有相當(dāng)大的比例都是通過社會組織支出的，以至于薩拉蒙稱之為“第三方治理” 〔6 〕。

因此，我們要用新的理論來認(rèn)識政府和科技社團之間的職能關(guān)系，來解釋政府官員和科技社團負責(zé)人對轉(zhuǎn)移職能的認(rèn)知和行為選擇。其實，新公共管理運動以來的合作治理、協(xié)作性公共管理、跨域治理、網(wǎng)絡(luò)治理等各種合作共治的思想都為我們理解政府、市場和社會三個部門之間的職能關(guān)系提供了全新的思維。具體到政府和科技社團之間的職能關(guān)系而言，和“身份—職能—權(quán)力—利益”邏輯鏈條并行的是“身份—職位—責(zé)任—利益”鏈條。政府官員要想獲得更多的個人或群體利益，就需要想方設(shè)法實現(xiàn)職位所對應(yīng)的責(zé)任，從而爭取在官僚體制中獲得晉升，改變自己的身份地位。而將政府職能中那些專業(yè)性較強的事務(wù)交給科技社團來承擔(dān)，是提高行政效率、降低行政成本的重要途徑。對于科技社團負責(zé)人而言，要想獲得充分的個人和組織利益，就需要通過讓科技社團承接更多的職能并且履行好相應(yīng)的責(zé)任，讓委托轉(zhuǎn)移職能的政府官員放心，才能夠鞏固和改善自己的職位，甚至改變自己的身份地位。正所謂“有為才能有位”，尤其是在后雙重管理時代，一業(yè)多會，出現(xiàn)競爭關(guān)系的情況下更是如此。這一新理論為我們理解政府和科技社團之間的伙伴關(guān)系提供了全新的視角。這二者在理性分析的基礎(chǔ)上不忘職位帶來的責(zé)任，而這種責(zé)任更是一種職責(zé)和義務(wù)，它與公共利益相聯(lián)系。在新理論的指導(dǎo)下，在可控范圍內(nèi)，出于責(zé)任的考慮，政府官員會選擇性地將一些職能轉(zhuǎn)移給科技社團。

這是理論的反思和邏輯的推理，理論可以對實踐進行指導(dǎo)和預(yù)測，但并不等同于現(xiàn)實實踐。那么在現(xiàn)實中，政府官員和科技社團負責(zé)人對于二者之間職能關(guān)系的認(rèn)知情況如何，我們將在下文中進行重點探索。

二、認(rèn)知差異和職能轉(zhuǎn)移的數(shù)據(jù)分析

能否在轉(zhuǎn)移職能的內(nèi)容、方式等方面形成共識，是政府官員和科技社團負責(zé)人之間就轉(zhuǎn)移職能采取行動的前提條件。從理性選擇的理論分析來看，由于雙方所處的身份地位不同，在對轉(zhuǎn)移職能的認(rèn)知方面可能會有差異。但是從我們調(diào)查的結(jié)果來看，二者之間對轉(zhuǎn)移職能內(nèi)容的共識要大于分歧。將科技社團和官員對轉(zhuǎn)移職能的認(rèn)知數(shù)據(jù)進行對比分析，我們發(fā)現(xiàn)官員贊成轉(zhuǎn)移的職能和科技社團負責(zé)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)的職能項目內(nèi)容具有一定的共識。官員并非一味地反對向科技社團轉(zhuǎn)移職能，只是有條件地贊成向科技社團選擇性地轉(zhuǎn)移職能。下文將分別從轉(zhuǎn)移內(nèi)容、轉(zhuǎn)移動因、承接內(nèi)容、承接動因四個方面對數(shù)據(jù)進行分析。

（一）政府官員對轉(zhuǎn)移職能的認(rèn)知。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.政府官員認(rèn)為主要應(yīng)轉(zhuǎn)移“共益性”科技事務(wù)。政府官員對于實踐中向科技社團轉(zhuǎn)移職能內(nèi)容的認(rèn)知和科技社團負責(zé)人相似，都認(rèn)為主要應(yīng)轉(zhuǎn)移“共益性”科技事務(wù)。政府官員反映，實踐中對科技社團轉(zhuǎn)移的職能情況如下：科普占到27.2%，培訓(xùn)和繼續(xù)教育占到23.7%，調(diào)研和提出相關(guān)科技政策建議占到11.8%。與科技社團負責(zé)人承接的認(rèn)知相類似，政府官員對相關(guān)科技領(lǐng)域的監(jiān)督管理、科技領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃和政策執(zhí)行等宏觀性的科技事務(wù)類型的職能轉(zhuǎn)移意愿不強。例如，行業(yè)紀(jì)律規(guī)范與懲戒僅占總數(shù)的1.2%，相關(guān)科技領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃僅占總數(shù)的4.1%（詳見表1所示）。

與此相聯(lián)系的是，政府官員對科技社團應(yīng)有職能的認(rèn)知，也證明了上述觀點。根據(jù)我們的調(diào)查情況，政府官員認(rèn)為科技社團主要應(yīng)當(dāng)代表和維護會員的利益，為會員提供服務(wù)。同時，協(xié)助政府進行管理工作。由表2中的數(shù)據(jù)可知，26.3%的受訪政府官員認(rèn)為科技社團應(yīng)該更多地為會員提供服務(wù)，20%的受訪政府官員認(rèn)為科技社團應(yīng)該代表和維護會員利益，19.3%的受訪政府官員認(rèn)為科技社團應(yīng)該面向社會大眾開展公益性活動。而排名最后的是協(xié)助業(yè)務(wù)主管單位的管理工作，貫徹政府政策和意圖，僅占到15.3%。這種情況表明，政府官員將管理性和輔助決策性的職能轉(zhuǎn)移給科技社團的意愿較低（詳見表2所示）。

2.政府官員認(rèn)為轉(zhuǎn)移職能的難題是體制和利益。在我們的調(diào)查中，25.8%的受訪政府官員認(rèn)為，轉(zhuǎn)移職能的難題是我國行政體制改革還沒有完全到位，轉(zhuǎn)移職能的制度環(huán)境需完善。20.7%的受訪政府官員認(rèn)為，轉(zhuǎn)移職能的難題是轉(zhuǎn)移職能涉及政府部門利益，一些部門不愿放權(quán)。15.3%的受訪政府官員認(rèn)為，轉(zhuǎn)移職能的難題是政府部門對轉(zhuǎn)移職能必要性的認(rèn)識有待提高。這種情況表明，在轉(zhuǎn)移動因方面，一些政府官員基于身份、職位、利益的考慮，設(shè)租行為和尋租行為帶來的利益使其難以將涉及部門利益的職能轉(zhuǎn)移給社團承擔(dān)（詳見表3所示）。

但如果由此得出結(jié)論認(rèn)為，政府官員都是基于自身的職位、地位和利益考慮，而不贊同向科技社團轉(zhuǎn)移更多的職能，也是不全面的。在我們的調(diào)查中，28.3%的受訪官員認(rèn)為，政府向科技社團轉(zhuǎn)移相關(guān)職能，有助于政府還權(quán)于社會，實現(xiàn)多中心治理。7.7%的受訪官員認(rèn)為，政府向科技社團轉(zhuǎn)移相關(guān)職能，可以讓社會團體獲得更多的資源和機會發(fā)展壯大。25.3%的受訪官員認(rèn)為，政府向科技社團轉(zhuǎn)移相關(guān)職能，可以節(jié)約管理成本，減少政府面臨的矛盾。這就說明基于身份—職位—責(zé)任的考慮，部分政府官員還是贊同將部分職能轉(zhuǎn)移給科技社團承擔(dān)，而且他們的觀念受到了公共管理的新理論和理念的影響。

（二）科技社團負責(zé)人對轉(zhuǎn)移職能的認(rèn)知。科技社團負責(zé)人在政府和科技社團的職能范圍方面形成了基本的認(rèn)知格局，認(rèn)為科技社團主要聚焦于科技共同體事務(wù)，而對宏觀性的科技管理和政策事務(wù)不重視。同時認(rèn)為承接政府轉(zhuǎn)移職能不能多到影響科技社團發(fā)展。多數(shù)科技社團負責(zé)人認(rèn)為，承接的職能多數(shù)是主動爭取來的。

1.負責(zé)人認(rèn)為科技社團應(yīng)聚焦共同體事務(wù)。 科技社團負責(zé)人認(rèn)為科技社團應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能主要包括：科技評價和規(guī)范等科技共同體的事務(wù)與對政府決策咨詢事務(wù)等。針對浙江的86家科技社團調(diào)查結(jié)果如表4所示。

由上表數(shù)據(jù)可知，社團負責(zé)人認(rèn)為科技社團最主要的職能是科技獎勵、科技人員評價和科技評價，占到總數(shù)的10.1%，其次是調(diào)研和提出相關(guān)科技政策建議，占到9.8%，再次是培訓(xùn)和繼續(xù)教育，占到9.3%。而諸如相關(guān)科技領(lǐng)域的監(jiān)督管理、相關(guān)科技領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃、科技創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立與執(zhí)行等協(xié)助政府決策和政策執(zhí)行的職能占比較少，僅占3.4%、5.5%、3.8%。這表明，在科技社團負責(zé)人看來，科技共同體內(nèi)部的科技評價、調(diào)查培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)和鑒定等科技事務(wù)是社團應(yīng)該承擔(dān)的主要職能。而科技共同體的紀(jì)律規(guī)范等職能的認(rèn)知程度比較低。相對于科技共同體內(nèi)部事務(wù)而言，科技社團負責(zé)人對發(fā)展規(guī)劃、政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督等屬于科技領(lǐng)域的宏觀事務(wù)關(guān)注比較少，這在一定程度上是與我國政府在科技事務(wù)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位相關(guān)聯(lián)的。

科技社團負責(zé)人歡迎政府向科技社團轉(zhuǎn)移職能，但是也有一定的限度。在我們的調(diào)查中， 有66.7%的社團負責(zé)人基于社團自身的考慮，擔(dān)心承接政府轉(zhuǎn)移的職能會影響自身發(fā)展，不贊成政府向科技社會團體轉(zhuǎn)移過多的職能。還有33.3%的負責(zé)人基于社會效益的考慮，認(rèn)為職能如果是政府的，政府就應(yīng)該直接承擔(dān)起來。

2.負責(zé)人認(rèn)為承接職能主要依靠主動爭取。在轉(zhuǎn)移職能的內(nèi)容達成共識后，轉(zhuǎn)移途徑就成為影響能否實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵?？萍忌鐖F從政府那里承接職能，靠什么途徑實現(xiàn)呢？科技社團負責(zé)人認(rèn)為社團能夠承接到職能的主要原因是社團主動爭取承接，持這種觀點的人數(shù)占到40.8%。35.3%的被調(diào)查者認(rèn)為，科技社團能夠承接到政府轉(zhuǎn)移的職能，主要是政府出于職能改革考慮主動轉(zhuǎn)移。20.4%的被調(diào)查者認(rèn)為，科技社團能夠承接到政府轉(zhuǎn)移的職能，主要是由于政府專業(yè)能力不足的原因造成的。

（三）科技社團負責(zé)人和政府官員對轉(zhuǎn)移職能認(rèn)知的對比分析。通過對科技社團負責(zé)人和政府官員關(guān)于轉(zhuǎn)移職能事項認(rèn)知的對比分析，我們發(fā)現(xiàn)雙方之間對轉(zhuǎn)移職能的內(nèi)容存在一定程度的共識，同時也有分歧。具體表現(xiàn)為，雙方對于操作性、常規(guī)性和輔助性的科技事務(wù)轉(zhuǎn)移的共識程度比較強，對于宏觀性、管制性和決策性的科技事務(wù)意見分歧比較大。具體而言，雙方對轉(zhuǎn)移內(nèi)容的共識主要集中在科技獎勵、科技人員評價和科技評價，調(diào)研和提出相關(guān)科技政策建議，行業(yè)調(diào)查和統(tǒng)計，培訓(xùn)、繼續(xù)教育和科普等職能事項上。雙方在專業(yè)技術(shù)職稱評定，執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范制定，技術(shù)鑒定和技術(shù)事故鑒定，相關(guān)科技領(lǐng)域的監(jiān)督管理，科技創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立與執(zhí)行，相關(guān)科技政策的執(zhí)行等職能內(nèi)容是否應(yīng)當(dāng)進行轉(zhuǎn)移，意見分歧比較大。

對于科技獎勵、科技人員和科技評價，專業(yè)技術(shù)職稱評定，執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證這些外部性較弱的職能，社團負責(zé)人認(rèn)為其比較重要。而針對培訓(xùn)和繼續(xù)教育、科普等具體操作性的職能，政府官員認(rèn)為應(yīng)由科技社團來承擔(dān)。二者的共識主要集中于管制性、決策性的職能，如科技創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立與執(zhí)行，相關(guān)科技政策的執(zhí)行，相關(guān)科技政策的監(jiān)督，政府官員的轉(zhuǎn)移意愿與社團負責(zé)人的承接意愿都較弱，具體情況參見表5。

如表5所示，根據(jù)政府官員轉(zhuǎn)移意愿和社團負責(zé)人承接意愿的強弱劃分為四個象限，分別是強—強，弱—弱，強—弱，弱—強。

象限A中是政府官員轉(zhuǎn)移意愿較弱、社團負責(zé)人承接意愿較強的職能內(nèi)容。例如專業(yè)技術(shù)職稱評定、執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范制定、技術(shù)鑒定和技術(shù)事故鑒定等職能專業(yè)性較強，外部性較弱，社團負責(zé)人愿意承接這一類職能，實現(xiàn)自主治理。政府官員在這一類職能中有較大的設(shè)租可能性，因而屬于權(quán)力和利益鉸接的領(lǐng)域，不會輕易進行職能轉(zhuǎn)移，即使要轉(zhuǎn)移也會優(yōu)先考慮可控的事業(yè)單位或有選擇性地選擇科技社團進行轉(zhuǎn)移。

象限B中是政府官員轉(zhuǎn)移意愿強、社團負責(zé)人承接意愿也較強的職能內(nèi)容。例如科技獎勵、科技人員評價和科技評價、調(diào)研和提出相關(guān)科技政策建議、行業(yè)調(diào)查和統(tǒng)計，這一類職能專業(yè)性比較強，外部性比較弱，因而適合科技社團這種具有專業(yè)特長的社會組織承擔(dān)，同時由于外部性比較弱，設(shè)租的空間有限，政府官員也愿意進行轉(zhuǎn)移，這有利于減少自身的責(zé)任。

象限C中是政府轉(zhuǎn)移意愿比較強、而科技社團負責(zé)人承接意愿較弱的職能領(lǐng)域。例如，培訓(xùn)和繼續(xù)教育、科普，政府官員轉(zhuǎn)移意愿較強，而社團負責(zé)人承接意愿較弱。這主要是由于這一類職能屬于服務(wù)性、公益性的職能，不能很好地利用科技社團的專業(yè)性，負責(zé)人接受意愿薄弱。這一類職能屬于公共服務(wù)性職能，權(quán)力和利益密度比較小，與政府部門利益關(guān)聯(lián)不大，因而，政府官員愿意其轉(zhuǎn)移出去，降低行政成本。

象限D(zhuǎn)中所包括的職能是現(xiàn)實中最難實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的部分，它們的特征是政府官員轉(zhuǎn)移意愿弱，社團負責(zé)人承接意愿也較弱。具體的職能內(nèi)容包括：行業(yè)紀(jì)律規(guī)范與懲戒、相關(guān)科技領(lǐng)域的監(jiān)督管理等。這些職能具有宏觀性、管理和規(guī)劃都與政府官員的權(quán)力相掛鉤，與政府部門的利益相聯(lián)系，因此政府官員基于身份—職位—利益的考慮，不愿意將這部分職能轉(zhuǎn)移出去。而科技社團負責(zé)人同樣基于身份—職位—利益的考慮，承接這部分職能會影響到科技社團為會員提供信息服務(wù)等內(nèi)部職能，需要承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，因此社團負責(zé)人承接這部分職能意愿也較弱。

三、結(jié)論與政策建議

本文利用我們在浙江和國家行政學(xué)院分別針對科技社團負責(zé)人和政府官員的調(diào)查數(shù)據(jù)，研究了他們對政府向科技社團轉(zhuǎn)移職能的認(rèn)知狀況，分析了他們有共識的職能轉(zhuǎn)移事項和意見分歧的職能轉(zhuǎn)移事項。我們發(fā)現(xiàn)，雖然政府官員和科技社團負責(zé)人身份、職位和利益差異比較大，但他們對轉(zhuǎn)移職能的認(rèn)知并非全然對立，而是針對不同的職能事項存在著共識或者是意見分歧。具體而言，二者之間在操作性和事務(wù)性強的事項，對外部性弱的事項存在著一定程度的共識，認(rèn)為這些應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移給科技社團負責(zé)。而對于宏觀性、決策性、管制性比較強、外部性也比較強的的職能，科技社團負責(zé)人具有較強的承接意愿，但是政府官員轉(zhuǎn)移的意愿并不強。

因此，我們的結(jié)果證實了身份、職位和利益等因素對政府官員和科技社團負責(zé)人對轉(zhuǎn)移職能認(rèn)知的影響。身份既是利益，也是責(zé)任，當(dāng)利益大于責(zé)任時，當(dāng)事人就認(rèn)為不需要轉(zhuǎn)移。當(dāng)責(zé)任大于利益時，當(dāng)事人就認(rèn)為需要轉(zhuǎn)移。當(dāng)二者對稱時，當(dāng)事人就會選擇性地轉(zhuǎn)移，并且選擇性地選定承接職能的科技社團。因此，從政策意義來看：轉(zhuǎn)移職能要從操作性的職能、技術(shù)性的等政府官員和科技社團負責(zé)人共識比較強的職能事項入手，通過實踐讓雙方都看到協(xié)作治理的益處之后，逐步拓展共識范圍，深化職能轉(zhuǎn)移改革。

從政策選擇的角度來看，本文的研究對于擴大官員與社團負責(zé)人對轉(zhuǎn)移職能的共識，深化職能轉(zhuǎn)移改革有以下幾點啟示：

（一）官員與社團負責(zé)人之間的共識是推動職能轉(zhuǎn)移改革的思想基礎(chǔ)。實踐中，政府官員基于部門利益以及自身利益的考慮，會選擇性地轉(zhuǎn)移部分職能給科技社團；科技社團負責(zé)人同樣會在理性分析的基礎(chǔ)上選擇性地承接部分職能。從本文實證分析的結(jié)果來看，二者的認(rèn)知差異對轉(zhuǎn)移和承接職能的內(nèi)容影響顯著，對于共識性較強的領(lǐng)域，職能的轉(zhuǎn)移與承接較容易實現(xiàn)，對于共識性較弱的領(lǐng)域，官員的轉(zhuǎn)移意愿和社團負責(zé)人承接意愿則難以統(tǒng)一。因此，逐步消除官員與社團負責(zé)人對轉(zhuǎn)移職能的認(rèn)知差異，從共識領(lǐng)域著手取得雙方獲益的績效，縮小分歧，拓展共識的范圍是拓展職能轉(zhuǎn)移和承接范圍的必由之路，也是深化職能轉(zhuǎn)移改革，促進有序轉(zhuǎn)移的重要改革策略。

（二）從操作性、技術(shù)性事務(wù)入手漸進開展科技事務(wù)職能的轉(zhuǎn)移與承接。通過對比分析官員和社團負責(zé)人的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)雙方對操作性和技術(shù)性較強的科技事務(wù)存在著一定程度的共識，例如：科技獎勵、科技人員評價和科技評價、調(diào)研和提出相關(guān)科技政策建議、行業(yè)調(diào)查和統(tǒng)計等科技事務(wù)等。這部分職能不涉及到政府部門的核心利益，政府將這部分職能轉(zhuǎn)移出去有利于降低行政成本，提高行政效率；同時，這部分職能專業(yè)性較強，科技社團承接有利于自身優(yōu)勢的發(fā)揮，因此，政府轉(zhuǎn)移意愿和社團承接意愿都較強，這些事務(wù)應(yīng)成為第一批進行轉(zhuǎn)移的事務(wù)，交給社團負責(zé)，并在此基礎(chǔ)上拓展事務(wù)轉(zhuǎn)移的范圍，逐步將轉(zhuǎn)移范圍拓展至決策性較強的事務(wù)。

（三）職能轉(zhuǎn)移首先從官員與社團負責(zé)人共識性較強的領(lǐng)域開始，以擴大共識領(lǐng)域的方式促進共識性較弱領(lǐng)域職能轉(zhuǎn)移的實現(xiàn)。本文實證分析結(jié)果顯示，不同類型的職能在實踐中的轉(zhuǎn)移難度和承接難度是不同的，實現(xiàn)科技事務(wù)的有序轉(zhuǎn)移也不可能一蹴而就，在轉(zhuǎn)移初期，應(yīng)當(dāng)有針對性地選擇官員和社團負責(zé)人共識性較強的領(lǐng)域作為起步，例如：先從表8中的B象限開始，逐步拓展至其他象限。官員和社團負責(zé)人共識性較弱的領(lǐng)域想要實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移較為困難，應(yīng)發(fā)揮共識性較強領(lǐng)域職能轉(zhuǎn)移以點帶面的作用。在轉(zhuǎn)移和承接職能的過程中，政府與科技社團之間的業(yè)務(wù)合作越來越頻繁，關(guān)系越來越緊密，官員和社團負責(zé)人都意識到更多的合作會帶來更多的雙贏，在履行職位職責(zé)的同時實現(xiàn)雙方收益的最大化。隨著二者合作范圍的不斷拓展，官員與社團負責(zé)人的共識領(lǐng)域也會越來越大，原先共識性較弱領(lǐng)域的事務(wù)轉(zhuǎn)移也會逐步得到實現(xiàn)。

（四）通過由試點到共識的方式拓展政府與科技社團協(xié)作治理領(lǐng)域。針對外部性較強、與政府部門利益聯(lián)系緊密的宏觀性、決策性和管制性的科技事務(wù)轉(zhuǎn)移難度大的實際情況，建議通過試點的方式逐步凝聚共識，建立制度規(guī)范，發(fā)揮典型地區(qū)、典型案例的帶頭作用，例如：中國科協(xié)所屬學(xué)會有序承接政府轉(zhuǎn)移職能擴大試點工作的開展，以科技評估、科技標(biāo)準(zhǔn)制定等科技類公共服務(wù)職能作為轉(zhuǎn)接重點，逐步完善轉(zhuǎn)接效果監(jiān)督評估機制，加強制度化的轉(zhuǎn)接機制建設(shè)，通過試點—共識的途徑把特殊性的案例轉(zhuǎn)化為一般性的規(guī)范，形成更多可推廣的成功模式，拓展政府與科技社團協(xié)作治理的領(lǐng)域。

注 釋：

①“政府轉(zhuǎn)移職能”一詞來自中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，會議通過了《中國科協(xié)所屬學(xué)會有序承接政府轉(zhuǎn)移職能擴大試點工作實施方案》，并指出中國科協(xié)所屬學(xué)會應(yīng)有序承接政府轉(zhuǎn)移職能擴大試點工作。詳見2015年5月6日的《人民日報》。

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責(zé)任編輯 周 榮