英國(guó)問(wèn)責(zé)無(wú)縫隙的實(shí)踐與啟示

伍洪杏　陸小成

〔摘要〕 英國(guó)在責(zé)任政府建設(shè)方面開創(chuàng)世界先河，是提出并構(gòu)建無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)的典范。英國(guó)傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)制存在主體縫隙、目的縫隙與基礎(chǔ)縫隙等問(wèn)題，隨后實(shí)行了問(wèn)責(zé)制改革，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體從議會(huì)到社會(huì)、問(wèn)責(zé)目的從懲罰到績(jī)效、問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)從缺失到健全的重大轉(zhuǎn)變。英國(guó)無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)制設(shè)計(jì)對(duì)我國(guó)的政策啟示主要是激活人大問(wèn)責(zé)，力求渠道多元；注重結(jié)果導(dǎo)向，開展績(jī)效問(wèn)責(zé)；夯實(shí)法律基礎(chǔ)，加強(qiáng)制度保障。

〔關(guān)鍵詞〕 責(zé)任政府，無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)，人大問(wèn)責(zé)，績(jī)效問(wèn)責(zé)

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）05-0100-04

行政問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展源于英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制實(shí)踐 〔1 〕。英國(guó)作為傳統(tǒng)工業(yè)化較早的國(guó)家，在責(zé)任政府建設(shè)方面開創(chuàng)世界先河，形成了許多可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，也是提出并構(gòu)建問(wèn)責(zé)無(wú)縫隙政府的典范?，F(xiàn)代意義上的問(wèn)責(zé)制源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，圍繞行政權(quán)力行使的各個(gè)環(huán)節(jié)，它們制定了完備的、無(wú)縫隙的問(wèn)責(zé)制度 〔2 〕。早在17世紀(jì)，英國(guó)政府在議會(huì)彈劾程序的基礎(chǔ)上，建立了內(nèi)閣責(zé)任制時(shí)代下的傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)制，后經(jīng)歷了公民憲章運(yùn)動(dòng)、合作政府等諸多行政改革，逐步建立了無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)體系。本文主要考察英國(guó)責(zé)任政府與問(wèn)責(zé)無(wú)縫隙的發(fā)展歷程，深入剖析其主要特點(diǎn)，進(jìn)而提出對(duì)于我國(guó)構(gòu)建無(wú)縫隙責(zé)任政府、提升政府治理能力的主要政策啟示。

一、內(nèi)閣責(zé)任制時(shí)代的英國(guó)傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)制

英國(guó)內(nèi)閣由議會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，議會(huì)有權(quán)對(duì)內(nèi)閣的個(gè)人與集體進(jìn)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。當(dāng)內(nèi)閣成員在施政方針、遵紀(jì)守法、品行操守方面存在問(wèn)題時(shí)，需要接受議會(huì)的質(zhì)詢、調(diào)查、彈劾、不信任表決等各種形式的問(wèn)責(zé)，可能會(huì)導(dǎo)致內(nèi)閣成員的辭職甚至內(nèi)閣的總辭職。這些問(wèn)責(zé)形式構(gòu)成了內(nèi)閣責(zé)任制時(shí)代（18世紀(jì)～19世紀(jì)）英國(guó)的主要傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，具體運(yùn)作形式如下：一是質(zhì)詢。質(zhì)詢是指議員在議會(huì)會(huì)議期間，針對(duì)政府工作中存在的違法、失誤、難以理解的情況向政府首腦或政府高級(jí)官員提出質(zhì)疑或詢問(wèn)并要求答復(fù)的活動(dòng)，是議會(huì)監(jiān)督政府的一種方式。在英國(guó)的議會(huì)中，質(zhì)詢活動(dòng)經(jīng)常發(fā)生，質(zhì)詢權(quán)已成為英國(guó)議會(huì)用以監(jiān)督政府的一項(xiàng)最重要權(quán)力。根據(jù)英國(guó)憲法的有關(guān)規(guī)定，下議院有權(quán)對(duì)大臣進(jìn)行質(zhì)詢，就有關(guān)行政措施要求獲得口頭或書面的答復(fù)。二是調(diào)查。英國(guó)議會(huì)的調(diào)查權(quán)起源于13世紀(jì)開始的對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的監(jiān)督。此后，隨著議會(huì)職能的拓展，議會(huì)的調(diào)查權(quán)也發(fā)展成為包括對(duì)受到質(zhì)詢和彈劾的政府官員的違法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查以獲取證據(jù)的權(quán)利。調(diào)查是議會(huì)監(jiān)督政府行為的重要方式，議會(huì)行使調(diào)查權(quán)，可以使得“最狂妄的君主與政府官員在其調(diào)查下顫抖，必須對(duì)自己的行為加以說(shuō)明” 〔3 〕，也確實(shí)存在過(guò)失的官員因調(diào)查而遭到彈劾的案例。三是彈劾。彈劾是議會(huì)控告和制裁違法失職的政府官吏并追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。由于中下層官員可以通過(guò)上級(jí)制裁得到懲罰，彈劾主要針對(duì)政府的高級(jí)官員進(jìn)行。彈劾的原因既有可能是被彈劾者存在失職瀆職的行為，也有可能是被彈劾者存在生活作風(fēng)問(wèn)題。四是不信任表決。不信任表決，又稱“不信任投票”，是指以投票表決的方式對(duì)政府的政策以及官員表示信任與否的活動(dòng) 〔4 〕。當(dāng)議會(huì)認(rèn)為內(nèi)閣成員存在違法失職行為或者政策錯(cuò)誤行為時(shí)，就可以對(duì)內(nèi)閣提出不信任案。如果議會(huì)通過(guò)不信任表決，將會(huì)導(dǎo)致內(nèi)閣總辭職。不信任投票可以檢驗(yàn)政府是否得到議會(huì)的足夠支持，并通過(guò)該程序?qū)φM(jìn)行有效監(jiān)督。然而，不信任投票影響重大，只有在內(nèi)閣成員有嚴(yán)重違法失職行為或者內(nèi)閣施政方針違背法律需要加以糾正時(shí)才可啟動(dòng)。

內(nèi)閣責(zé)任制時(shí)代的問(wèn)責(zé)制除議會(huì)問(wèn)責(zé)之外，還包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)問(wèn)責(zé)。層級(jí)問(wèn)責(zé)是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)工作中存在的不作為與亂作為行為依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行懲戒的行為。層級(jí)問(wèn)責(zé)是政府內(nèi)部的自上而下的問(wèn)責(zé)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)行使職權(quán)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與追究。層級(jí)問(wèn)責(zé)與議會(huì)問(wèn)責(zé)相比屬于同體問(wèn)責(zé)，公正性難以保證，但是由于其具有廣泛性與直接性，亦被視為議會(huì)問(wèn)責(zé)的重要補(bǔ)充。

實(shí)踐中，內(nèi)閣責(zé)任制時(shí)代的問(wèn)責(zé)制存在以下不足：?jiǎn)栘?zé)主體僅為議會(huì)及政府，忽視了大多數(shù)公民的問(wèn)責(zé)權(quán)利，沒有強(qiáng)調(diào)公民主體意識(shí)，不是全方位的問(wèn)責(zé)；問(wèn)責(zé)目的主要是懲罰存在過(guò)失的官員，問(wèn)責(zé)動(dòng)輒以官員的辭職甚至內(nèi)閣的總辭職為結(jié)果，卻未能考量該問(wèn)責(zé)是否為公眾提供了更好的公共服務(wù)，不是建設(shè)性的問(wèn)責(zé)；問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)是為數(shù)不多的問(wèn)責(zé)法律與尚未興起的問(wèn)責(zé)文化，基礎(chǔ)不堅(jiān)實(shí)。總之，這種問(wèn)責(zé)是存在主體縫隙、目的縫隙與基礎(chǔ)縫隙的“有縫隙”問(wèn)責(zé)制。

二、當(dāng)代英國(guó)無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)體系的主要內(nèi)容

針對(duì)上述的“有縫隙”問(wèn)責(zé)制，英國(guó)政府實(shí)行了諸多問(wèn)責(zé)制度改革方案，逐步建立起了接受全社會(huì)監(jiān)督、建設(shè)性并有著堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)的無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)體系。

1.問(wèn)責(zé)主體：從議會(huì)到社會(huì)。注重公民意識(shí)、開展社會(huì)問(wèn)責(zé)是當(dāng)代英國(guó)無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)制與英國(guó)傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)制最重要的區(qū)別。在英國(guó)傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)制中，主要的問(wèn)責(zé)模式是議會(huì)對(duì)內(nèi)閣問(wèn)責(zé)以及部長(zhǎng)對(duì)公務(wù)員問(wèn)責(zé)，公民鮮有問(wèn)責(zé)途徑。然而，國(guó)家的一切權(quán)利屬于人民。政府運(yùn)作是否有效的判斷主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家內(nèi)的一切人民，而不僅僅是議會(huì)。隨著英國(guó)民主政治的發(fā)展，政府越來(lái)越意識(shí)到公民問(wèn)責(zé)的重要性。1991年，梅杰政府發(fā)起了著名的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，用憲章的形式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾，接受公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的，極大地拓展了行政問(wèn)責(zé)的主體。其便捷的投訴渠道、流程的受理程序、明確的服務(wù)承諾以及合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使得公民參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)問(wèn)責(zé)成為英國(guó)問(wèn)責(zé)模式的主體，以議會(huì)問(wèn)責(zé)為主的傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)制逐漸發(fā)展成為以社會(huì)問(wèn)責(zé)為主的包含議會(huì)問(wèn)責(zé)、內(nèi)部問(wèn)責(zé)、行政裁判所問(wèn)責(zé)、媒體問(wèn)責(zé)的多元問(wèn)責(zé)體系。多元問(wèn)責(zé)尤其是社會(huì)問(wèn)責(zé)保障了問(wèn)責(zé)的直接性與廣泛性，是當(dāng)代英國(guó)無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)的重要特征。

2.問(wèn)責(zé)目的：從懲罰到績(jī)效。在內(nèi)閣責(zé)任制時(shí)代的英國(guó)傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)制中，行政問(wèn)責(zé)多以官員的引咎辭職甚至是內(nèi)閣辭職為結(jié)果，以懲罰為目的而不是以績(jī)效為目的的英國(guó)傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)制存在著巨大的縫隙。1979年，隨著撒切爾夫人出任英國(guó)首相，英國(guó)政府開始了轟轟烈烈的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。1988年的“下一步行動(dòng)方案”提出在中央政府各部?jī)?nèi)部設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，用于執(zhí)行部門政策，提供公共服務(wù)?！跋乱徊叫袆?dòng)方案”的有效執(zhí)行對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)模、績(jī)效等均要求在中央各部委制定的政策框架下履行行政職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)各政府機(jī)構(gòu)行政問(wèn)責(zé) 〔5 〕。當(dāng)公共決策失誤時(shí)，問(wèn)責(zé)主管部長(zhǎng)；當(dāng)服務(wù)質(zhì)量低下時(shí)，問(wèn)責(zé)執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！跋乱徊叫袆?dòng)方案”實(shí)現(xiàn)了決策責(zé)任與公共服務(wù)責(zé)任的分離，為英國(guó)無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)體系的建立打下了良好的基礎(chǔ)。1990年，梅杰政府將公共部門績(jī)效管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)的質(zhì)量方面，開始注重建立政府與社會(huì)的合作伙伴關(guān)系。一方面，主管部長(zhǎng)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽訂合作協(xié)議。合作協(xié)議明確規(guī)定了雙方的責(zé)任與權(quán)力，也明確規(guī)定了執(zhí)行機(jī)構(gòu)所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)未能達(dá)到協(xié)議所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將接受行政問(wèn)責(zé)并受到處罰。這種以績(jī)效評(píng)估的行政問(wèn)責(zé)方案取代了以往以懲戒為導(dǎo)向的行政問(wèn)責(zé)方案，提升了公共服務(wù)的效率，保護(hù)了公眾的應(yīng)得利益。另一方面，英國(guó)政府通過(guò)“最佳價(jià)值模式”從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性三個(gè)方面了解公眾的理性需求，以此確定服務(wù)目標(biāo)，并且比較各個(gè)服務(wù)者的能力、業(yè)績(jī)從中選擇合適者擔(dān)當(dāng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使得績(jī)效考核更貼近群眾。1997年，布萊爾政府提出“合作政府”理念，旨在聯(lián)合政府各部門與各個(gè)私人機(jī)構(gòu)，跨越組織邊界為公眾提供更優(yōu)良的服務(wù)?！昂献髡备幼⒅乜?jī)效問(wèn)責(zé)，將績(jī)效導(dǎo)向納入公務(wù)員的個(gè)人評(píng)估系統(tǒng)，以此培養(yǎng)公務(wù)員的倫理精神和核心價(jià)值。英國(guó)行政問(wèn)責(zé)的目的從懲戒官員逐步走向更好地為公眾服務(wù)這一根本性目的，彌補(bǔ)了行政問(wèn)責(zé)的目的縫隙，成為當(dāng)代英國(guó)無(wú)縫隙行政問(wèn)責(zé)的重要一環(huán)。

3.問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)：從缺失到健全。無(wú)縫隙行政問(wèn)責(zé)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要公正嚴(yán)明的法律作為制度支撐。英國(guó)政府在推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)改革的實(shí)踐過(guò)程中，不斷豐富相關(guān)法律，形成了一套健全的行政問(wèn)責(zé)法律體系，對(duì)問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定，有效避免了“自由裁量”所導(dǎo)致的問(wèn)責(zé)結(jié)果的差異性。1853年，英國(guó)政府頒布了一整套具有現(xiàn)代意義的文官制度，其嚴(yán)密性與合理性對(duì)于英國(guó)無(wú)縫隙行政問(wèn)責(zé)體系的建立起到了重要作用。1906年，英國(guó)政府制定了《防止貪污法》，明確定義了財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明的概念及其量刑規(guī)定，有效預(yù)防與制裁了因政府工作人員濫用職權(quán)而導(dǎo)致的貪污腐敗。1916年，英國(guó)政府對(duì)該法律進(jìn)行了修訂，將其適用范圍擴(kuò)大至一切地方性公共機(jī)構(gòu)，有效彌補(bǔ)了原法律的行政問(wèn)責(zé)縫隙。1947年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《王權(quán)訴訟法》，該法律彌補(bǔ)了英國(guó)長(zhǎng)期來(lái)國(guó)王不被問(wèn)責(zé)的法律縫隙，規(guī)定了英國(guó)國(guó)王與一般公民一樣并無(wú)法律豁免特權(quán)。2011年，英國(guó)政府制定的《反賄賂法案》正式生效，該法案對(duì)于犯有行賄、受賄的公務(wù)人員規(guī)定了嚴(yán)厲的懲罰措施，最高可達(dá)10年監(jiān)禁并罰款，被稱為“世界上最嚴(yán)厲的反腐敗法”。英國(guó)的行政問(wèn)責(zé)相關(guān)法律在實(shí)踐過(guò)程中從缺失逐漸走向健全，有效彌補(bǔ)了行政問(wèn)責(zé)的法律縫隙。

三、英國(guó)行政問(wèn)責(zé)無(wú)縫隙對(duì)我國(guó)的啟示

無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)是對(duì)問(wèn)責(zé)主客體之間的各個(gè)環(huán)節(jié)、過(guò)程、責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定，不能存在太多繁文縟節(jié)、責(zé)任推諉等現(xiàn)象，而是公開透明、職責(zé)清晰，覆蓋全程，不存空隙，不留暗箱，不是以各自為政的形式而是以一種完整的、連貫的方式進(jìn)行問(wèn)責(zé)，以實(shí)現(xiàn)公民的無(wú)縫隙監(jiān)控和失責(zé)“零容忍” 〔2 〕。英國(guó)行政問(wèn)責(zé)的無(wú)縫隙制度設(shè)計(jì)，對(duì)我國(guó)問(wèn)責(zé)制的完善提供了重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒和政策啟示。

1.激活人大問(wèn)責(zé)，力求渠道多元。英國(guó)的無(wú)縫隙行政問(wèn)責(zé)體制以異體問(wèn)責(zé)為主，包括議會(huì)問(wèn)責(zé)、行政裁判問(wèn)責(zé)、社會(huì)問(wèn)責(zé)以及媒體問(wèn)責(zé)多種形式。異體問(wèn)責(zé)主體獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)之外，保證了問(wèn)責(zé)的客觀性與公正性。反觀我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，仍然以層級(jí)問(wèn)責(zé)為代表的同體問(wèn)責(zé)為主。由于利益關(guān)系，同體問(wèn)責(zé)常會(huì)出現(xiàn)官官相護(hù)、暗箱操作等現(xiàn)象，難以做到透明的、公正的無(wú)縫隙行政問(wèn)責(zé)。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，激活與議會(huì)功能類似的人民代表大會(huì)問(wèn)責(zé)，并且努力拓寬問(wèn)責(zé)渠道，構(gòu)建無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)制。

首先，激活人大問(wèn)責(zé)權(quán)利。人大問(wèn)責(zé)是我國(guó)最基本也是最重要的異體問(wèn)責(zé)形式。2015年2月25日，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)名為《人大監(jiān)督，緊盯司法公正》一文，指出人大監(jiān)督所依據(jù)的是作為國(guó)家根本大法的憲法，每一次監(jiān)督權(quán)利的行使都是對(duì)人民主權(quán)原則的彰顯。當(dāng)前，人大監(jiān)督制度的監(jiān)督主體是各級(jí)人大及其代表，監(jiān)督對(duì)象是“一府兩院”和特定人群。監(jiān)督內(nèi)容分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。其中，法律監(jiān)督包括立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，工作監(jiān)督包括聽取工作報(bào)告和匯報(bào)、質(zhì)詢、視察調(diào)查等。然而，人大的監(jiān)督權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)處于“休眠”狀態(tài)，即使有監(jiān)督權(quán)的使用，往往也避重就輕，流于形式主義。全國(guó)性質(zhì)詢案例近10年無(wú)一例，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)在實(shí)踐中亦從未被使用過(guò)。究其原因，除了法律規(guī)定過(guò)于“粗線條”、操作性不強(qiáng)之外，最重要的就是人大代表的觀念認(rèn)識(shí)問(wèn)題。一些人大代表往往僅將“人大代表”視為一種榮譽(yù)，沒有意識(shí)到其擔(dān)負(fù)著監(jiān)督政府、檢察院與法院的重要責(zé)任，無(wú)意識(shí)亦無(wú)勇氣去監(jiān)督問(wèn)責(zé)官員。因此，在建立我國(guó)無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)體系的過(guò)程中，既需要完善相關(guān)的法律法規(guī)，更需要加強(qiáng)對(duì)人大代表監(jiān)督權(quán)的宣傳，增強(qiáng)人大代表的問(wèn)責(zé)意識(shí)，以此激活人大問(wèn)責(zé)權(quán)利。

其次，拓寬人民監(jiān)督渠道。習(xí)近平總書記在2014年9月6日發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，拓寬人民監(jiān)督權(quán)利的渠道”。人民是國(guó)家的主人，公務(wù)人員的行為理應(yīng)接受人民的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。然而，目前我國(guó)公民參與問(wèn)責(zé)途徑匱乏，公民鮮有參與行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐，也少有主動(dòng)積極進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)的意識(shí)，應(yīng)當(dāng)努力建設(shè)與完善公民問(wèn)責(zé)制。要建立健全問(wèn)責(zé)咨詢委員會(huì)制度，推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)民主化與科學(xué)化；完善舉報(bào)制度，保護(hù)舉報(bào)者的切身利益；完善民意調(diào)查制度，了解真實(shí)民意；完善公開聽證制度，積極回應(yīng)公民意見。由于目前缺乏公民實(shí)體監(jiān)督渠道，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督逐漸興起。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督即公民利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)（如中紀(jì)委監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦網(wǎng)站，網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、微博等），對(duì)可能違反或損害公共利益的行為所采取的曝光、舉報(bào)與討論的行為。政府網(wǎng)站上的舉報(bào)在得到受理后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將對(duì)涉案官員進(jìn)行調(diào)查與問(wèn)責(zé)；在社交網(wǎng)站上曝光的重大事件，可以引來(lái)網(wǎng)友的圍觀、轉(zhuǎn)發(fā)、評(píng)論，形成“滾雪球”效應(yīng)，社會(huì)媒體隨之加入，引爆事件，政府內(nèi)部開始對(duì)相關(guān)官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，依法追究官員責(zé)任。近年來(lái)，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)監(jiān)督而落馬的官員非常之多，代表性人物有“表叔”楊達(dá)才、不雅視頻主角雷政富、國(guó)家能源局局長(zhǎng)劉鐵男等 〔6 〕。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)屬于異體問(wèn)責(zé)，它通過(guò)同體問(wèn)責(zé)而發(fā)揮問(wèn)責(zé)效力，為官員問(wèn)責(zé)體系提供了全新的問(wèn)責(zé)手段。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)也存在諸如網(wǎng)絡(luò)暴政、信息傳播失真、舉報(bào)人得不到保護(hù)等問(wèn)題，需要政府出臺(tái)有關(guān)政策與法規(guī)加以引導(dǎo)，提高網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的質(zhì)量與效率。

2.注重結(jié)果導(dǎo)向，開展績(jī)效問(wèn)責(zé)。英國(guó)政府在新公共管理運(yùn)動(dòng)中逐步將以懲罰為目的導(dǎo)向的傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果為導(dǎo)向的當(dāng)代無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)制，對(duì)于我國(guó)的無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)制的建設(shè)有以下兩點(diǎn)啟示：第一，加快推進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效問(wèn)責(zé)制建設(shè)。在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)的理念仍以懲戒官員為主。當(dāng)發(fā)生重大安全事故或者突發(fā)事件時(shí)，我國(guó)績(jī)效問(wèn)責(zé)通常在事后問(wèn)責(zé)責(zé)任官員，迫使該官員引咎辭職，以此平息民憤、維護(hù)政府公信力形象。然而，該方法并未對(duì)公共利益保護(hù)產(chǎn)生積極影響，不能對(duì)其他官員的積極作為產(chǎn)生有效激勵(lì)。目前，在國(guó)務(wù)院的大力推動(dòng)下，我國(guó)約有10個(gè)省市開展了績(jī)效行政問(wèn)責(zé)工作。但是，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在著顯著差距。應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)績(jī)效問(wèn)責(zé)制建設(shè)，將官員的薪酬、升降、去留與其績(jī)效掛鉤，不僅懲罰“貪官”，更要激勵(lì)“庸官”，不僅懲戒“亂為”，也要問(wèn)責(zé)“無(wú)為”，以此鞭策行政人員增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，改善工作業(yè)績(jī)。第二，加快推進(jìn)我國(guó)績(jī)效問(wèn)責(zé)指標(biāo)體系優(yōu)化。英國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估體系具有多元化、廣視角的特點(diǎn)，不僅考察政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的工作成效，更將重點(diǎn)放在文化、教育、安全、環(huán)保等社會(huì)各方面的均衡發(fā)展上，尤其重視評(píng)估政府提供公共服務(wù)的水平和質(zhì)量 〔7 〕。對(duì)于已經(jīng)進(jìn)行績(jī)效問(wèn)責(zé)的10個(gè)省市，應(yīng)當(dāng)借鑒英國(guó)通過(guò)“最佳價(jià)值模式”設(shè)立績(jī)效指標(biāo)的方法，民主公開、科學(xué)合理地健全行政問(wèn)責(zé)的績(jī)效指標(biāo)體系。構(gòu)建無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)制應(yīng)該優(yōu)化績(jī)效問(wèn)責(zé)指標(biāo)體系，堅(jiān)持為人民服務(wù)的人本理念，更加重視政府公共服務(wù)績(jī)效問(wèn)責(zé)的指標(biāo)設(shè)計(jì)。績(jī)效指標(biāo)體系的建立應(yīng)當(dāng)既包括是否發(fā)生安全事故指標(biāo)，也包括被評(píng)估主體的工作業(yè)績(jī)指標(biāo)，既有定性指標(biāo)，也有定量指標(biāo)，既有長(zhǎng)期目標(biāo)達(dá)成指標(biāo)，也有短期目標(biāo)完成情況指標(biāo)?？?jī)效問(wèn)責(zé)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)為績(jī)效問(wèn)責(zé)提供科學(xué)依據(jù)，既可因?yàn)楸辉u(píng)估主體某項(xiàng)指標(biāo)異常而責(zé)令其辭職，也可因?yàn)槠渚C合指標(biāo)優(yōu)異而得到晉升。

3.夯實(shí)法律基礎(chǔ)，加強(qiáng)制度保障。嚴(yán)格規(guī)范的問(wèn)責(zé)法律是英國(guó)無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)體系構(gòu)建的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在我國(guó)無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)體系構(gòu)建的過(guò)程中，需要不斷夯實(shí)問(wèn)責(zé)的法律基礎(chǔ)，從而為問(wèn)責(zé)提供制度保障。

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐從2003年開始，僅僅有十多年的歷史，尚未形成與之相對(duì)應(yīng)的完備的法律體系。目前，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的主要法律依據(jù)有《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《行政監(jiān)察法》以及《行政處罰法》等。這些法律雖然能夠彌補(bǔ)行政問(wèn)責(zé)的部分縫隙，但仍然存在問(wèn)責(zé)法律位階低、問(wèn)責(zé)事由不全面、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)太籠統(tǒng)、問(wèn)責(zé)結(jié)果不明確等問(wèn)題。以《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》為例，在“詢問(wèn)和質(zhì)詢”及“特定問(wèn)題調(diào)查”一章中對(duì)基本的質(zhì)詢權(quán)行使的范圍和特定問(wèn)題范圍都沒有列舉規(guī)定，導(dǎo)致質(zhì)詢權(quán)難以落實(shí) 〔6 〕，現(xiàn)實(shí)中全國(guó)性質(zhì)的質(zhì)詢案例僅有兩例?！吨腥A人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》也并未對(duì)質(zhì)詢的法律后果作出明確規(guī)定，法律剛性不足，強(qiáng)制性難以保障。這方面可以借鑒英國(guó)的做法，暫不制定一部完整的“行政問(wèn)責(zé)法”，而是不斷制定與完善相關(guān)的法律，不斷彌補(bǔ)行政問(wèn)責(zé)法律空隙，最后全面覆蓋行政問(wèn)責(zé)方方面面。由于英國(guó)行政問(wèn)責(zé)法律健全且能夠嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，英國(guó)公務(wù)人員法治意識(shí)普遍較強(qiáng)。然而，我國(guó)的問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)不僅存在相關(guān)法律缺失的弊病，更存在問(wèn)責(zé)法律在執(zhí)行過(guò)程中官官相護(hù)、暗箱操作等問(wèn)題，導(dǎo)致眾多責(zé)任官員在公共利益受損后并未受到懲處，或者引咎辭職的官員隨意復(fù)出等現(xiàn)象，極大地削弱了問(wèn)責(zé)法律的權(quán)威性與強(qiáng)制性。這就要求在無(wú)縫隙行政問(wèn)責(zé)體系的建設(shè)過(guò)程中，不僅要做到有法可依，還必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)與違法必究。只有這樣，才能強(qiáng)化公務(wù)人員法律意識(shí)，增強(qiáng)自我約束能力，建設(shè)無(wú)縫隙問(wèn)責(zé)體系。

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責(zé)任編輯 周 榮