試論社會參與農(nóng)村養(yǎng)老保障的途徑

曾易

摘要：多元化社會參與養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要組成部分，其參與的途徑應(yīng)該以轉(zhuǎn)變政府職能為出發(fā)點、以社區(qū)為重要依托、以農(nóng)村社區(qū)組織為載體。其意義在于社會參與有利于社區(qū)自治組織的發(fā)育、成長與合作；有利于增加養(yǎng)老資源；有利于改變農(nóng)村養(yǎng)老保障單一的供給方式，減輕基層政府負擔；有利于形成自下而上的養(yǎng)老服務(wù)供給決策機制；有利于增強農(nóng)村居民的養(yǎng)老訴求。

關(guān)鍵詞：社會參與；農(nóng)村養(yǎng)老保障；途徑

多元化社會參與養(yǎng)老越來越成為農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要組成部分，其參與的方式和模式可以與家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老保障、社會養(yǎng)老等養(yǎng)老保障形式互為補充，適應(yīng)于不同地區(qū)、不同經(jīng)濟發(fā)展水平及不同人群，對于有效消除長期以來我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對農(nóng)村社會所造成的影響，解決計劃生育導致家庭養(yǎng)老規(guī)模縮小及土地養(yǎng)老難以為繼等養(yǎng)老難題，其參與的途徑應(yīng)該得到足夠的認識。

一、以轉(zhuǎn)變政府職能為出發(fā)點

（一）構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體制下的民生型財政

自建國以來城鄉(xiāng)保障體系呈分立式發(fā)展狀況，但在改革開放后很長一段時間里呈現(xiàn)出相反的發(fā)展走勢：城市在逐漸建立起較為完善的社會保障體系，而農(nóng)村社會保障體系則在去集體化和市場經(jīng)濟的沖擊下走向支離破碎。特別是20世紀90年代以來，中國的社會發(fā)展則面臨越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，各種不利群體、弱勢群體、邊緣群體相繼出現(xiàn)，依賴社會保障的對象日趨增多。盡管近些年國家已經(jīng)開始重視農(nóng)村保障體系的建設(shè)并取得了一定的成效，但是農(nóng)村整體上還是處于保障不足的狀態(tài)。

應(yīng)該看到，社會保障的普遍性和公平性特征要求它在促進社會公平、共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果上發(fā)揮著重要的保障功能，即一方面社會保障屬于國民收入再分配范疇，是國家對社會財富的再分配，它面向全體國民，任何人都享有財富分配的權(quán)力；另一方面，社會保障的供給任何人都是受益對象，不存在職業(yè)和階層的限制。要想發(fā)揮社會保障“穩(wěn)定器”和“減震器”的作用，離不開政府責任，尤其是政府在籌資上應(yīng)該承擔起積極的財政責任。

值得說明的是，在整個20世紀，西方國家政府預算中“社會支出”（social spending）的比重一直呈增長趨勢。盡管全球性的福利國家收縮導致公共部門規(guī)模縮小，然而各國用于民生的社會支出卻沒有降低。這其中的關(guān)鍵在于與以往人們將社會支出僅僅看作純粹的消費不同，當代經(jīng)濟學家們的觀念已發(fā)生改變并通過系列的證明否定了這些觀點，得出一個國家的社會支出水平占國民生產(chǎn)總值的比重將直接對該國的整體發(fā)展水平起到極大的促進作用，社會支出所投資的領(lǐng)域被看作“社會基礎(chǔ)設(shè)施”（social infrastructure），其重要性不亞于實體基礎(chǔ)設(shè)施投資的領(lǐng)域（physical infrastructure）的建設(shè)。目前，我國社會保障體系改革已經(jīng)進入構(gòu)建和諧社會與完善社會主義市場經(jīng)濟體制并肩發(fā)展的新階段，用于民生的社會支出應(yīng)匹配這一階段的改革任務(wù)，在財政體制建設(shè)中應(yīng)當加大民生投資、完善民生財政，進一步完善與之相配套的民生財政體系，這也是社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求。

從財政自身的發(fā)展上看，我國財政體制經(jīng)歷了從建設(shè)型財政、公共型財政到民生型財政的變革過程，具有內(nèi)在的邏輯性，符合我國財政的演進規(guī)律。從改革實踐的目標訴求來看，把財政改革定位于民生財政有利于統(tǒng)領(lǐng)當前的社會保障體系的改革形勢，具有階段性的政策指導意義，對克服當前農(nóng)村養(yǎng)老困境中面臨的諸多問題意義重大。

相對于農(nóng)村居民而言，民生財政具有保障農(nóng)村居民生老病死等基本需求，在縮小城鄉(xiāng)差距、提高農(nóng)村社會整體養(yǎng)老保障水平、促進農(nóng)村社會穩(wěn)定、降低農(nóng)村居民養(yǎng)老風險等方面作用重大。民生財政是公共財政的具體化和深化，是公共財政在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)上的具體體現(xiàn)。同樣，民生財政也應(yīng)賦予其發(fā)展的思維，其涉及的內(nèi)容會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的變化不斷地對農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)中出現(xiàn)的新情況和新問題予以調(diào)整。按我國當前情形，人口占大多數(shù)的農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)應(yīng)該成為民生財政的重點關(guān)注的領(lǐng)域。

（二）增強政府責任主體角色

社會參與的農(nóng)村養(yǎng)老保障，其構(gòu)建主體是多元的。從參與層次上講，政府是養(yǎng)老保障建設(shè)宏觀決策的主體，而社會則是農(nóng)村養(yǎng)老保障的微觀實施主體。政府在養(yǎng)老保障中的地位是不可或缺的、無可替代的，其養(yǎng)老保障具有“保障基本生活，提高生活質(zhì)量”、“保證勞動力再生產(chǎn)，促進經(jīng)濟發(fā)展”、“維護社會穩(wěn)定”、“促進社會精神文明的進步”四個方面的功能，其重要性不言而喻。

經(jīng)濟學家凱恩斯也認為，“市場在保障人類再生產(chǎn)上失敗了。為了創(chuàng)造健康和幸福的生產(chǎn)力，人們要組織起來，以集體的形式來共同分擔風險與不幸，而這個風險的分擔經(jīng)常是國家來規(guī)劃的，有時候通過投資的形式來完成，國家在其中充當著主要角色”。

說到底，增強政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障上責任主體的角色，就是應(yīng)承擔起對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的兜底性，即政府要承擔家庭、集體等主體無法承擔的責任。政府責任的兜底性應(yīng)突出兩個方面的表現(xiàn)。一是風險的兜底性。例如，通貨膨脹等經(jīng)濟風險是家庭和集體組織無法承受的風險，政府應(yīng)予以承擔。在這方面，政府可以用財政資金作擔保，建立養(yǎng)老金增長與物價增長或收入增長掛鉤的機制。二是成本的兜底性。由于整個養(yǎng)老保障占用的經(jīng)濟資源是有限的，雖然“底線”以上的部分可以利用市場機制由農(nóng)村經(jīng)濟組織、社會組織和個人去承擔，但是“底線”以下的部分不是市場機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府的責任就是確保養(yǎng)老保障的經(jīng)濟成本與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，在個人、集體等付出相應(yīng)經(jīng)濟代價的基礎(chǔ)上，明確動用財政資金的數(shù)量調(diào)節(jié)貧富差距。

以新農(nóng)保為例，2009年9月4日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)〔2009〕32號），標志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)進入了一個突出政府責任主體的新時期，強調(diào)了政府對農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔的重要責任，明確了政府資金投入的原則與要求。在強調(diào)政府責任主體上，新農(nóng)保有兩個顯著特點。第一，農(nóng)民自籌和政府補貼相結(jié)合的籌資辦法，即地方財政對農(nóng)民繳費進行“補入口”補貼。第二，國家財政全額支付最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即“補出口”補貼。這種突出政府責任主體的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”模式對新農(nóng)保的推廣具有積極意義：第一，有利于實現(xiàn)新農(nóng)?！氨；尽钡哪繕?；第二，有利于實現(xiàn)新農(nóng)?！皬V覆蓋”的目標。由于政府在社會養(yǎng)老保障中責任主體角色的增強，調(diào)動了農(nóng)民參保的積極性。很明顯，新農(nóng)保與老農(nóng)保相比較，新農(nóng)保的成功之處在于增強政府責任主體角色，而不是像老農(nóng)保僅靠農(nóng)民自我儲蓄積累式的保障模式。

二、以社區(qū)為重要依托

西方福利國家民營化實踐的“合作主義模式”下，在尋求家庭與政府的合作、政府與社團的合作以及家庭內(nèi)部的合作中，已經(jīng)把社區(qū)作為一個重要的福利產(chǎn)品的提供主體，調(diào)動社會資源投入社會福利事業(yè)并在實踐中不斷得到豐富和完善其社會化養(yǎng)老服務(wù)功能，這同樣也是探尋解決中國農(nóng)村社會化養(yǎng)老問題的新路子。

把社區(qū)作為農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要依托，主要有三點原因。

第一，注重農(nóng)村社區(qū)環(huán)境的養(yǎng)老功能與建立“有限政府”的基本要求具有一致性。隨著經(jīng)濟社會的加速發(fā)展，我國政府已開始從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”和“有效政府”。在建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障過程中，政府既要大力支持，但又不能大包大攬，以免重蹈與民爭利的覆轍。從這個意義上講，就是要依托農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老資源，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障，這既符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求，也有利于對農(nóng)村社區(qū)內(nèi)各種養(yǎng)老資源的整合與具體運用。

第二，農(nóng)村養(yǎng)老需求大于供給為社區(qū)多元化的養(yǎng)老提供了潛在的發(fā)展空間。我國現(xiàn)階段的農(nóng)村家庭養(yǎng)老支持力呈現(xiàn)出弱化趨勢，而農(nóng)村養(yǎng)老需求呈現(xiàn)不斷增長的勢頭。就我國目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的保障水平而言，尚不能滿足不同程度的養(yǎng)老需求，因此發(fā)展農(nóng)村社區(qū)環(huán)境下的養(yǎng)老不但時機成熟，也是一種趨勢。

第三，我國農(nóng)村社區(qū)有著深厚的互助文化基礎(chǔ)，為農(nóng)村養(yǎng)老保障提供了環(huán)境空間。《禮記》中“大道之行也，天下為公”、“人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨皆有所養(yǎng)”，以及《孟子》中的“老吾老及人之老，幼吾幼以及人之幼”等傳統(tǒng)敬老觀念已在農(nóng)村深入人心，它與農(nóng)村社區(qū)的“熟人文化”相融合，使得老年人容易認可農(nóng)村社會環(huán)境。鄉(xiāng)村互助建立在鄉(xiāng)土文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)之上，是鄉(xiāng)村生活中最普遍的一種社會現(xiàn)象。時至今日，鄉(xiāng)村互助傳統(tǒng)雖然在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程中發(fā)生了變化，但仍在鄉(xiāng)村社會生活中扮演著“民間”福利保障的角色。鄉(xiāng)村互助所構(gòu)成的民間福利體系是民間文化的重要組成部分，是現(xiàn)代福利國家理論和市場主義慈善機構(gòu)理論所無法取代的類型。

之所以強調(diào)以社區(qū)作為農(nóng)村養(yǎng)老保障構(gòu)建體系的重要依托，其核心是社區(qū)環(huán)境下的合作與參與，可以滿足本社區(qū)內(nèi)老年居民的經(jīng)濟支持、生活照料及精神慰藉等需求。在經(jīng)濟支持方面，農(nóng)村社區(qū)可以通過政府財政再分配、農(nóng)村經(jīng)濟組織、社區(qū)自治組織的資源整合及社區(qū)農(nóng)戶的出資等多元化籌集渠道予以解決。在生活照料方面，社區(qū)一方面可通過社會組織培訓專業(yè)人員為老年人提供上門服務(wù)和日托照顧等服務(wù)；另一方面，社區(qū)自治組織還可以積極鼓勵并組織本社區(qū)的低齡老年人和健康老年人開展互助服務(wù)。在精神慰藉方面，社區(qū)自治組織不僅可以通過開展多種形式對低齡老年人、健康老年人和空巢老年人提供文體娛樂活動，對高齡老年人實施積極的心理關(guān)懷，從而使老年人能在晚年得到更好的精神慰藉。

社區(qū)作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的一個重要依托，不僅是因為它可以滿足老年人的許多需求，同時也可以更大程度緩解農(nóng)村人口老齡化帶來的巨大養(yǎng)老壓力，因此社區(qū)必將是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重要依托。

三、以農(nóng)村社區(qū)組織為載體

“大力提高農(nóng)村社區(qū)組織化程度”已被發(fā)達國家的某些經(jīng)驗證明是十分有效的途徑之一，因為各類農(nóng)村社區(qū)組織的存在及其社會參與互助水平的提高，無疑為呈“原子化”狀態(tài)存在的農(nóng)村居民真正融入整個社會的現(xiàn)代化進程，提供了寶貴的實踐舞臺和提高機會。同時，農(nóng)村社區(qū)組織的充分發(fā)展將使農(nóng)民的社會參與變得更為方便，通過這些民主性的、實質(zhì)性的參與和培養(yǎng)，社區(qū)居民將逐漸學會集團式的、程序化的、依法進行的各種現(xiàn)代社會的民主途徑與政府及社會打交道，在此過程中，社區(qū)居民的民主意識和參與互助的能力將得到極大的提高。

以農(nóng)村社區(qū)組織為載體，也是保護和增進農(nóng)民利益的需要。在當前中國農(nóng)村面臨戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的發(fā)展形勢下。農(nóng)民收入增長明顯趨于緩慢，因而保護農(nóng)民的利益，使其避免在市場經(jīng)濟中遭受無謂的損失，具有重要的現(xiàn)實意義。

在當前農(nóng)村養(yǎng)老保障體制尚不健全的狀態(tài)下，如何形成新的有效的社會服務(wù)及保障體系是一個極為迫切的問題，參照發(fā)達國家的某些成功經(jīng)驗，單單依靠政府力量來解決此種問題既不現(xiàn)實也不可能。而以農(nóng)村社區(qū)組織為我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的有效載體，能達到對社會參與對象做出引導與規(guī)范的效果，一方面將一些能夠由社會承擔的職能交由社會機構(gòu)去辦，能使政府得以精簡；另一方面允許民辦非企業(yè)組織的發(fā)展可以擴大福利服務(wù)的總量，同時對開發(fā)民間資源，發(fā)展慈善事業(yè)起到促進作用。

應(yīng)該看到，農(nóng)村社區(qū)各類組織作為獨立于政府之外的一種社會力量，可以有效地抵制基層政府及其工作人員侵害農(nóng)民養(yǎng)老保障中的各種利益并在一定程度上影響農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策的制定及這些政策在農(nóng)村的實施。正如法國社會學家托克維爾所認為的那樣，一個由各種獨立、自主的社團組成的多元社會，可以對權(quán)力構(gòu)成一種“社會制約”，從而實現(xiàn)“以社會制約權(quán)力”。

四、社會參與對農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要意義

社會參與能提高農(nóng)村養(yǎng)老保障的整體發(fā)展水平，對于保障農(nóng)村居民利益和實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障和社區(qū)發(fā)展具有重要意義。

（一）社會參與有利于社區(qū)自治組織的發(fā)育、成長與合作

在農(nóng)民社會保障制度建設(shè)中，社區(qū)自治組織的社會作用是獨特的，這種保障方式成本低、效益高，具有其他經(jīng)濟方式所不可替代的社會心理保障作用，還可以幫助其他保障方式增進保障的制度效益。通過社會成員的廣泛參與無疑會促進農(nóng)村社區(qū)自治組織的發(fā)育、成長與合作，改變社區(qū)成員之間隔離的狀態(tài)，讓自己成為社區(qū)自治組織的一員，增強了合作意識，這將為農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保障的構(gòu)建打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）社會參與有利于提高養(yǎng)老資源

隨著農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的發(fā)展，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟組織的迅速崛起和發(fā)展，由于其自身存在自愿、互利、互濟等特點，使得農(nóng)村經(jīng)濟組織完全可以成為農(nóng)村養(yǎng)老保障機制的重要載體。由于農(nóng)村經(jīng)濟組織的發(fā)展，增加了農(nóng)村居民本地就業(yè)渠道，使土地養(yǎng)老的能力不斷得到加強，不僅可以帶動返鄉(xiāng)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)動機，也可以為第二代農(nóng)民工提供就業(yè)機會，有利于提高養(yǎng)老資源。

（三）社會參與有利于改變農(nóng)村養(yǎng)老保障單一供給方式，減輕基層政府負擔

社會參與農(nóng)村養(yǎng)老保障，究其實質(zhì)就是社會各類組織或組織聯(lián)合進行資源整合的工作，就是降低社會風險對人的損害程度。因此，只要有利于幫助農(nóng)民降低社會風險的政策、組織措施都可以歸入社會保障的制度建設(shè)體系，只有如此，整合不同的養(yǎng)老資源有利于改變農(nóng)村養(yǎng)老保障單一供給方式，減輕基層政府負擔。

（四）社會參與有利于形成自下而上的養(yǎng)老服務(wù)供給決策機制

我國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟文化都比較落后，居民受教育程度比較低，因此他們對自身在構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保障過程中的地位和作用等認識不足，沒能認識到社會參與對農(nóng)村養(yǎng)老保障整體提升的重要意義。而社會參與采取自下而上的供給決策機制使農(nóng)村社區(qū)居民在經(jīng)濟、政治、社會、文化和環(huán)境等方面都得到了實實在在的利益，讓他們體會到了社會參與對農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的重要性。村民對社會參與重要性的認識無疑會促進其積極地參與到養(yǎng)老保障的構(gòu)建中來，這對提升農(nóng)村養(yǎng)老保障的有效性具有十分重要的意義。

（五）社會參與有利于增強農(nóng)村居民的養(yǎng)老訴求

通過社會參與形式，農(nóng)村社區(qū)居民民主意識淡薄的局面得以改變，村民參政議政及參與農(nóng)村養(yǎng)老保障的意愿增強，希望能參與本社區(qū)養(yǎng)老保障構(gòu)建決策，對于農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展出謀劃策。民主意識的增強，喚醒了農(nóng)村居民對權(quán)力的要求和養(yǎng)老服務(wù)的訴求，有利于他們參與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保障的構(gòu)建，參與社區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟與社會的發(fā)展，從而有利于社區(qū)利益的實現(xiàn)，有利于社區(qū)養(yǎng)老保障的整體提升。

總之，社會參與是農(nóng)村養(yǎng)老保障整體提升與有效性的理想途徑，對于構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障意義重大。

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（作者單位：貴州民族大學馬克思主義學院）