英國(guó)土地管理法律制度及借鑒

■ 張艷芳/Alex Gardner

（1.國(guó)土資源部國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；3. Law School, UWA, Western Australia,6009）

土地管理法律制度不僅是一國(guó)經(jīng)濟(jì)法律制度體系的重要組成部分，還對(duì)該國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的作用，因此世界各國(guó)都非常重視它的建設(shè)。隨著我國(guó)改革開放的逐步深入，現(xiàn)有土地管理法律制度存在的問(wèn)題逐漸顯露，據(jù)此，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了要對(duì)現(xiàn)有的土地管理法律制度進(jìn)行改革。英國(guó)是擁有較為完善土地管理法律制度的國(guó)家之一，它擁有成熟的立法體系、嚴(yán)格的執(zhí)法體系和完善的公眾參與監(jiān)督機(jī)制等。英國(guó)的土地管理法律制度對(duì)我國(guó)有什么樣的借鑒？我國(guó)的土地管理法律制度如何健全？還是一個(gè)亟待認(rèn)真思考的問(wèn)題。

1 英國(guó)土地管理法律制度概述

1.1 成熟的立法體系

英國(guó)政府關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的第一部法律是1909年頒布的《住宅、城市規(guī)劃及其他事務(wù)法》，這是英國(guó)現(xiàn)代土地利用規(guī)劃制度的開端。1947年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定一切土地的發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途，必須申請(qǐng)規(guī)劃許可。此后，英國(guó)又在1951年至1963年對(duì)該法進(jìn)行了多次補(bǔ)充和修改。目前，英國(guó)適用的關(guān)于土地管理方面的法律主要是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（1990年）和《2004年規(guī)劃與強(qiáng)制性購(gòu)買法》?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》主要涉及規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、發(fā)展規(guī)劃和控制、土地征收的賠償和財(cái)政保障等內(nèi)容[1]；《2004年規(guī)劃與強(qiáng)制性購(gòu)買法》的主要內(nèi)容包括地方發(fā)展規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展、對(duì)于發(fā)展的控制、皇家申請(qǐng)的受理和強(qiáng)制性購(gòu)買等內(nèi)容。英國(guó)的土地規(guī)劃便形成了以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心，兼有一些規(guī)章、條例、規(guī)則、命令，從而構(gòu)成了完善的土地規(guī)劃立法體系。

1.2 嚴(yán)格的執(zhí)法體系

英國(guó)的土地規(guī)劃在執(zhí)法方面主要是以簽發(fā)規(guī)劃許可的方式，控制地區(qū)的土地開發(fā)活動(dòng)。法律規(guī)定，批準(zhǔn)規(guī)劃許可的權(quán)利歸地方政府和地方規(guī)劃局。在審核批準(zhǔn)規(guī)劃許可的時(shí)候，必須根據(jù)土地利用規(guī)劃進(jìn)行，私人或集團(tuán)在購(gòu)買土地行為結(jié)束后，對(duì)使用土地提出限制條件，如土地用途的限制，土地利用密度的限 制等。英國(guó)土地規(guī)劃是在決策的不同行政等級(jí)上制定的：在國(guó)家層面上，規(guī)劃政策指導(dǎo)是由中央政府準(zhǔn)備的；然后是地區(qū)級(jí)的，在地區(qū)級(jí)上準(zhǔn)備區(qū)域性規(guī)劃指導(dǎo)；此外，在郡級(jí)上有限備結(jié)構(gòu)規(guī)劃，在那些不歸郡管轄的大城市地區(qū)，有單一發(fā)展規(guī)劃，單一發(fā)展規(guī)劃由兩部分組成，結(jié)構(gòu)規(guī)劃部分和地方規(guī)劃部分；最后在地方規(guī)劃部分上，還需要準(zhǔn)備總體規(guī)劃[2]。

1.3 完善的公眾參與監(jiān)督機(jī)制

公眾參與無(wú)論在土地管理的立法方面還是在執(zhí)法方面，都有充分的保障機(jī)制。公眾參與原則最早始于1968年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》，在英國(guó)的各種規(guī)劃類型中都有關(guān)于公眾參與原則的規(guī)定。例如，立法中明確規(guī)定，議會(huì)的任何規(guī)劃草案都必須留出六周的時(shí)間讓當(dāng)?shù)鼐用窈驼块T參與評(píng)價(jià)，發(fā)展規(guī)劃部門應(yīng)根據(jù)公眾的意見對(duì)規(guī)劃文件進(jìn)行相應(yīng)的修改。公眾參與原則在立法方面的另一個(gè)體現(xiàn)即“公眾審核”，規(guī)劃部門和環(huán)境事務(wù)大臣要對(duì)公眾審查的意見進(jìn)行解釋和說(shuō)明，與相關(guān)人員和部門協(xié)商后才能做出最后決定。公眾參與原則在執(zhí)法方面的體現(xiàn)主要是“規(guī)劃起訴”。

1.4 重視可持續(xù)發(fā)展原則

英國(guó)在制定土地利用規(guī)劃的過(guò)程中，十分重視可持續(xù)發(fā)展。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的目的是：從公共利益方面來(lái)管理土地使用開發(fā)；保護(hù)和改善環(huán)境；保護(hù)自然和建筑遺產(chǎn)；保護(hù)農(nóng)村景觀；保護(hù)綠化帶。這些目的是與可持續(xù)發(fā)展的理念相協(xié)調(diào)的，規(guī)劃注重經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會(huì)效益三者的結(jié)合。同時(shí)，在實(shí)踐方面，政府提出要審慎利用土地資源并盡可能對(duì)環(huán)境進(jìn)行原生態(tài)性的保護(hù)。如，為防止城市向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散和防止污染向農(nóng)村延伸，以城市綠化帶控制城市外延[3]。

1.5 明確土地管理責(zé)任

英國(guó)政府在土地管理方面的基本思路是：細(xì)化管理要求，規(guī)范各項(xiàng)管理與服務(wù)程序，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，特別是將具體土地如租約土地和自由持有土地的管理責(zé)任更多地落實(shí)在土地使用者身上，使其在獲得土地使用權(quán)的同時(shí)，充分清楚和認(rèn)識(shí)到自己的各項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)，特別是在土地生態(tài)與環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)和義務(wù)。政府在履行職責(zé)過(guò)程中，更多地給予指導(dǎo)、服務(wù)、幫助和督促，對(duì)責(zé)任履行充分者給予獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)，對(duì)沒(méi)有充分履行責(zé)任和義務(wù)者，則給予警告和處罰等。

2 我國(guó)土地管理法律制度存在的問(wèn)題

2.1 法律體系不完整，各級(jí)法律規(guī)范沖突嚴(yán)重

(1)我國(guó)關(guān)于土地管理的立法多層次。有最高效力的《憲法》；其他法律如1986制定的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）和1991年制定的《水土保持法》等；行政法規(guī)如《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（1998年）和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（1994年）等；地方性法規(guī)如《四川省<中華人民共和國(guó)土地管理法>實(shí)施條例》和《四川省土地監(jiān)察條例》等；行政規(guī)章中部門規(guī)章有《國(guó)土資源聽證規(guī)定》、《土地登記辦法》和《土地復(fù)墾規(guī)定》等，地方規(guī)章如《四川省國(guó)有土地租賃辦法》等。我國(guó)的土地管理法律多層次，包括憲法、法律、規(guī)章，以及條例、規(guī)定、細(xì)則等行政性規(guī)定，但是各個(gè)規(guī)定之間沒(méi)有協(xié)調(diào)性，內(nèi)容冗雜。

(2)各級(jí)法律規(guī)范間存在沖突。例如，《土地管理法》第45條雖然規(guī)定了國(guó)務(wù)院對(duì)征用農(nóng)地的批準(zhǔn)權(quán)，但本條規(guī)定的真正目的在于嚴(yán)格保護(hù)耕地，禁止非法占用農(nóng)用地，對(duì)于占用農(nóng)用地的情況要慎重審批；本法第4條的土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的是每一塊土地都有自己的用途，不得隨意更改，而與第54條中國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)占用農(nóng)田和與土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定產(chǎn)生沖突，在實(shí)踐中，也容易被違反，利用權(quán)力亂占耕地的現(xiàn)象也不少見。

2.2 立法中相應(yīng)原則貫徹不足

(1)公眾參與原則不充分。公眾參與原則在土地管理決策中的體現(xiàn)有決定性和建議性兩種。決定性公眾參與是指如果沒(méi)有公眾的意見，任何有關(guān)土地管理的決策、項(xiàng)目、行為、產(chǎn)品、過(guò)程等都無(wú)法進(jìn)行。建議性公眾參與是指可能影響土地管理的有關(guān)決策、項(xiàng)目、行為等，應(yīng)當(dāng)征求和聽取公眾的意見，并將公眾的意見作為決策考慮的因素[4]。我國(guó)的土地管理中公眾參與主要是建議性的，致使一些聽證會(huì)形同虛設(shè)、“走過(guò)場(chǎng)”，公民的權(quán)利不能很好地保護(hù)，就會(huì)導(dǎo)致一些群體性事件的頻繁發(fā)生。

(2)可持續(xù)發(fā)展原則不明確。《土地管理法》把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為我國(guó)的基本國(guó)策，充實(shí)了對(duì)土地的保護(hù)、開發(fā)和合理利 用的規(guī)范，明確規(guī)定土地的保護(hù)、開發(fā)和利用必須遵循“促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想。但是，《土地管理法》中關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的原則并沒(méi)有充分的體現(xiàn)，也沒(méi)有具體的指導(dǎo)，因此出現(xiàn)了一系列環(huán)境問(wèn)題，如水土流失嚴(yán)重、土地荒漠化加大、土地鹽漬化嚴(yán)重、草原退化加劇、土地后備資源不足等，這與可持續(xù)發(fā)展原則脫節(jié)。

(3)沒(méi)有確立風(fēng)險(xiǎn)防范原則。我國(guó)已經(jīng)簽署了很多吸收和規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)防范原則的國(guó)際法文件，風(fēng)險(xiǎn)防范原則已被我國(guó)所承認(rèn)。在土地管理中以風(fēng)險(xiǎn)防范原則為指導(dǎo)，具有重要意義。土地作為一種資源為人類所利用，人類對(duì)土地?zé)o限度地利用造成了對(duì)土地的破壞，引發(fā)一系列的環(huán)境問(wèn)題：耕地銳減、土地沙化、土地荒漠化等，因此貫徹風(fēng)險(xiǎn)防范原則有利于對(duì)土地資源的保護(hù)，確保土地的可持續(xù)利用[5]。

2.3 法律責(zé)任規(guī)定不明確，適用困難

我國(guó)關(guān)于土地管理法律的責(zé)任分為三類：一是民事責(zé)任，二是行政責(zé)任，三是刑事責(zé)任。民事責(zé)任主要以賠償責(zé)任為主；行政責(zé)任如沒(méi)收、行政罰款、責(zé)任停止違法行為、強(qiáng)制執(zhí)行以及對(duì)直接責(zé)任人員予以行政處分等；對(duì)于刑事責(zé)任《土地管理法》沒(méi)有明確的規(guī)定，而只提及構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)于法律責(zé)任的規(guī)定不明確，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：(1)一些破壞土地的行為沒(méi)有具體責(zé)任的規(guī)定。如違反第36條規(guī)定占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的；違反第47條規(guī)定擅自降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的；違反第82條規(guī)定責(zé)令限期辦理土地變更登記而不辦理的等，這些違法行為應(yīng)承擔(dān)什么法律責(zé)任，現(xiàn)有法律規(guī)定不明確。(2)關(guān)于刑事責(zé)任的規(guī)定較少?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》設(shè)立了三個(gè)相關(guān)罪名：非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪；非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪。但缺乏對(duì)這些行為的制裁措施，難以按照罪行法定原則對(duì)其進(jìn)行定罪處罰，這就給一些不法分子提供了逃避法律的漏洞。

3 英國(guó)土地管理法律制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義

3.1 完善立法體系，解決各級(jí)法律規(guī)范中的沖突

(1)立法體系方面。目前，我國(guó)土地立法方面雖然已經(jīng)有一部《土地管理法》，但該法于1986年制定，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下出臺(tái)的，雖然做了幾次修訂，但是距離最近的一次修訂（2004年）也將近十年了。最近十年是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)土地的需求也更加迫切，出現(xiàn)了許多新的土地問(wèn)題（農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)、宅基地的荒廢等問(wèn)題），僅僅依據(jù)2011年的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》來(lái)進(jìn)行調(diào)整還不夠，應(yīng)該完善土地立法體系，使懲處土地違法行為能夠有法可依。

(2)法律規(guī)范沖突方面。要明確《土地管理法》中某些條文的描述，對(duì)于上文提到的第54條和第4條的沖突，建議:第一，將“基本農(nóng)田”可以被征用從法律條款中刪除，起碼要加以多方面的嚴(yán)格的限制，以切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。第二，相對(duì)縮小第45五條中規(guī)定征用基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的外延，使其僅指符合土地利用總體規(guī)劃，超過(guò)35公頃耕地規(guī)劃的建設(shè)用地，而不應(yīng)包括一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)的耕地，對(duì)條文的修改，使之更符合土地管理法的目的，增強(qiáng)其操作性。

3.2 在立法中要充分體現(xiàn)基本原則

(1)完善公眾參與原則。在我國(guó)，要完善土地管理法律制度中的公眾參與原則，應(yīng)在《土地管理法》中明確規(guī)定公眾參與制度。首先確保公民的實(shí)體權(quán)利資格，然后確保公眾的知情權(quán)，這就需要通過(guò)一些媒介將有關(guān)土地管理的決策、項(xiàng)目、生產(chǎn)、建設(shè)等公布于眾。讓公眾了解，在程序方面設(shè)置一些制度以確保公眾參與，例如在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批過(guò)程中，建立聽證制度，聽取群眾意見和要求；在土地利用規(guī)劃過(guò)程中，采納群眾意見等[6]。

(2)明確可持續(xù)發(fā)展原則。土地是財(cái)富之母，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，因此在土地管理中必須貫徹可持續(xù)發(fā)展原則，借鑒英國(guó)以公共利益為準(zhǔn)則，平衡公眾和開發(fā)商的利益，注重環(huán)境保護(hù)。英國(guó)的土地規(guī)劃實(shí)行先審查后開發(fā)許可制度，我國(guó)雖然也有相關(guān)的審查制度，但審查程序不嚴(yán)格，審查力度不夠，難以發(fā)揮其效用。土地管理部門在對(duì)環(huán)境影響報(bào)告進(jìn)行審查時(shí)，要綜合考慮整體利益和局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益的結(jié)合，不能盲目地審批建設(shè)用地。

(3)確立風(fēng)險(xiǎn)防范原則。第一，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是指由特定的機(jī)關(guān)或組織，對(duì)具有不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)人體健康、生態(tài)安全等造成的環(huán)境后果進(jìn)行識(shí)別、度量、評(píng)估的過(guò)程或環(huán)境管理活動(dòng)。對(duì)于土地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，主要是針對(duì)污染土地、濫開發(fā)土地、破壞土地用途和隱藏風(fēng)險(xiǎn)的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)。第二，健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。目前，我國(guó)在對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，可以借鑒英國(guó)的“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)” 經(jīng)驗(yàn)。在任何土地規(guī)劃實(shí)施前都應(yīng)做環(huán)境評(píng)價(jià)，廣泛征求社會(huì)公眾、相關(guān)部門及各界的意見，盡量減少因土地問(wèn)題而引起的群體性事件。第三，建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防保證金制度。對(duì)于開發(fā)利用土地者，在進(jìn)行許可時(shí)，土地行政主管部門根據(jù)許可的實(shí)際情況（許可人的資質(zhì)、被許可實(shí)施的事項(xiàng)、被許可的土地等）要求被許可人繳納一定的保證金，以確保許可的土地按照規(guī)定的用途利用。

3.3 明確法律責(zé)任，加大處罰力度

(1)明確政府責(zé)任。在土地管理上政府發(fā)揮著重要的作用，我國(guó)目前政府權(quán)責(zé)體系不統(tǒng)一，政府只行使辦理許可證的權(quán)利，而在許可證辦理之后卻沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，這就為違法行為打開了方便之門。因此，應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，使政府權(quán)責(zé)一體。

(2)明確違法者的責(zé)任。對(duì)于《土地管理法》中的一些破壞土地的行為沒(méi)有明確規(guī)定的，應(yīng)在立法中確定民事責(zé)任如賠償、恢復(fù)原狀、停止侵害等，以及行政責(zé)任如責(zé)令罰款、收回土地使用權(quán)證等。在必要時(shí)，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的行為，可以制定相關(guān)罪名，同時(shí)加大對(duì)單位的處罰。

(3)增加新的刑罰罪名并加大處罰力度。根據(jù)土地管理方面的新情況，相應(yīng)地增加新的刑罰罪名。在刑事手段上，加大處罰力度，禁止行為人在一定期限內(nèi)實(shí)施開發(fā)土地的行為，以及沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、違法所得和罰金，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的，按照法律定罪量刑。

[1]卞宏波.我國(guó)土地違法行為刑事責(zé)任重構(gòu)[J].東南學(xué)術(shù),2013(4):178-185.

[2]劉明東.論土地資源的刑法保護(hù)[D].煙臺(tái)：煙臺(tái)大學(xué),2010.

[3]雷愛先,謝建良.英國(guó)的土地利用與管理[J].中外房地產(chǎn)導(dǎo)報(bào),2002(1):21-23.

[4]束雷.英國(guó)土地利用與管理[J].中國(guó)土地,2002(2):42-43.

[5]陳美華,羅亦泳.英國(guó)土地管理的成功經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2009(2):99-103.

[6]宋國(guó)明.英國(guó)土地規(guī)劃管理[J].國(guó)土資源情報(bào),2010(12):2-6.