城鎮(zhèn)化：不能忽略產(chǎn)城一體化

王征 黃南

（王征：濟(jì)南市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)；黃南：南京市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，研究員）

當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)的脫節(jié)現(xiàn)象已經(jīng)成為一對(duì)比較明顯的矛盾，這在城市新區(qū)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)的發(fā)展中表現(xiàn)得尤為突出，這與實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城市化的要求極不相稱(chēng)。產(chǎn)城脫節(jié)制約了城市功能的提升發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體化是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化與服務(wù)化同步發(fā)展的有效途徑。

一、產(chǎn)城一體化含義

城市空間布局是城市發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。從城市發(fā)展的源流上來(lái)分析，“城”的含義乃是劃地為城，“市”就是人們集中進(jìn)行交易的地方，這說(shuō)明城市的經(jīng)濟(jì)功能是與生俱來(lái)的。要想交易首先要擁有產(chǎn)品，也就是說(shuō)要發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，于是城市里面就有了產(chǎn)業(yè)，可見(jiàn)城市與產(chǎn)業(yè)之間天然地具有一種相伴相生、“不棄不離”的關(guān)系。很顯然，居住在城市里面的人群要想生存，就必須要先勞動(dòng)，其他的社會(huì)活動(dòng)才有所依托和附著。古人云，有恒產(chǎn)者有恒心。有了興旺的產(chǎn)業(yè)，城市才能夠發(fā)達(dá)；而宜居的城市，又能給產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供場(chǎng)所，二者形成了一種有機(jī)的互動(dòng)關(guān)系。但是，隨著城市空間的擴(kuò)大和交通條件的發(fā)達(dá)，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間開(kāi)始出現(xiàn)脫節(jié)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，適當(dāng)?shù)墓δ芊謪^(qū)對(duì)于城市的合理發(fā)展是必要的，但產(chǎn)城分割的現(xiàn)象過(guò)分嚴(yán)重，就會(huì)導(dǎo)致城市的“空心化”。一個(gè)長(zhǎng)期患有“產(chǎn)業(yè)貧血癥”的城市是不可能具有真正長(zhǎng)久的活力的，因此，在今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，注重產(chǎn)城一體化已是勢(shì)在必行。

產(chǎn)城一體化理念是基于空間經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)規(guī)律和趨勢(shì)做出的科學(xué)把握。產(chǎn)城一體化是合理布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間范圍、優(yōu)化提升城市功能的重要手段，也是我國(guó)現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求。

當(dāng)前我國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化是擺在我們面前的艱巨任務(wù)。新城區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)是目前各地城市發(fā)展的主要內(nèi)容，在這種條件下，抓好產(chǎn)城一體化是一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)。

產(chǎn)城一體化思想從根本上講是主張城市發(fā)展要遵循持續(xù)、協(xié)調(diào)的原則，立足于將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，其內(nèi)容大致可以包括以下幾個(gè)方面：首先，是城市多方面功能的協(xié)調(diào)，不僅要注重城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還要綜合考慮的宜居程度、服務(wù)完善程度、生活便捷程度和文化氛圍等因素。既要注意利用城市的集聚效應(yīng)和極化效應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又要注意通過(guò)產(chǎn)業(yè)水平的提升來(lái)帶動(dòng)城市設(shè)施建設(shè)與社會(huì)發(fā)展，做到以城帶產(chǎn)、以產(chǎn)旺城。其次，要安排好生產(chǎn)部門(mén)與生活服務(wù)部門(mén)的有機(jī)聯(lián)系，搞好生產(chǎn)配套和生活服務(wù)配套，讓生產(chǎn)部門(mén)的工作人員能夠就近享受到便捷的生活服務(wù)，同時(shí)也讓市民能夠就近實(shí)現(xiàn)就業(yè)。再次，要便于實(shí)現(xiàn)人才、物資、資金、信息的有序流動(dòng)，以便于其在產(chǎn)業(yè)部門(mén)與城市功能部門(mén)之間、城市各功能區(qū)之間合理流動(dòng)，進(jìn)而提高要素資源的配置效率和實(shí)現(xiàn)城市整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

二、產(chǎn)城脫節(jié)的表現(xiàn)

在當(dāng)前我國(guó)大力推進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，一種普遍通用的模式是：圍繞主城區(qū)邊緣地帶的城鄉(xiāng)接合部，建立各種類(lèi)型的用于工業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；或者是在城市外圍與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相配套，建立用于居民居住的新城。這樣，造成的后果有：

其一，“空心化”現(xiàn)象的出現(xiàn)。集中表現(xiàn)為老城區(qū)產(chǎn)業(yè)的衰落，新建城區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐，產(chǎn)業(yè)園區(qū)缺乏生活設(shè)施的支撐。其二，產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)之間欠協(xié)調(diào)。對(duì)于大多數(shù)城市來(lái)說(shuō)，處于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈末梢的產(chǎn)業(yè)過(guò)多，而能夠占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)的新興產(chǎn)業(yè)太少，致使總體上產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于較低水平，拖了城市發(fā)展的后腿。其三，城市功能的周全性還有所欠缺。體現(xiàn)在功能區(qū)域的劃分方面過(guò)于呆板，新建成的區(qū)域多數(shù)是以投資項(xiàng)目的需求為引領(lǐng)，基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)也均以工業(yè)生產(chǎn)為指南。對(duì)生活性設(shè)施重視不夠，不僅缺乏必要的生活設(shè)施，而且在生產(chǎn)區(qū)域與生活區(qū)域之間缺乏必要的有機(jī)連接，彼此之間都缺少對(duì)方的有效支撐。其四，由于片面強(qiáng)調(diào)功能突出，導(dǎo)致了園區(qū)規(guī)劃安排與新城區(qū)規(guī)劃安排之間的割裂。園區(qū)規(guī)劃與新城區(qū)規(guī)劃各自為政，過(guò)分強(qiáng)調(diào)自己方面的作用：在園區(qū)規(guī)劃中，片面注重生產(chǎn)安排，忽略生活安排，缺乏生活設(shè)施的支撐；在新城區(qū)規(guī)劃中，對(duì)與生產(chǎn)的配合有所忽略，缺少生產(chǎn)設(shè)施的支撐，使居民每天的相當(dāng)一部分時(shí)間花費(fèi)在上下班的路上。其五，在管理體制方面缺少應(yīng)有的配合。有關(guān)管理部門(mén)工作中“缺位”和“越位”現(xiàn)象都有所存在，有利益的地方搶著管，擔(dān)責(zé)任的地方互相推。園區(qū)在用地規(guī)劃方面說(shuō)了不算，政府在這方面往往有考慮欠周或者有所偏頗，致使產(chǎn)、城建設(shè)之間缺少配套銜接，彼此之間功能設(shè)計(jì)單一，不能達(dá)到復(fù)合型的要求。

三、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體化的路徑選擇

為了避免產(chǎn)城脫節(jié)現(xiàn)象，各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐某鞘刑厣c產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，探索產(chǎn)城一體化的發(fā)展途徑。經(jīng)驗(yàn)證明，基于城市的持續(xù)發(fā)展，在推動(dòng)產(chǎn)城一體化過(guò)程中應(yīng)當(dāng)把握好以下幾個(gè)方面：

1.樹(shù)立適度超前的規(guī)劃意識(shí)，加強(qiáng)城市相關(guān)規(guī)劃完善和銜接

要拓寬視野，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，多方求證，科學(xué)規(guī)劃，使新城區(qū)和園區(qū)建設(shè)具有廣泛的適應(yīng)性和互補(bǔ)性，便于統(tǒng)籌發(fā)展。抓好規(guī)劃的集成配套，既要適宜生產(chǎn)，還要適宜生活，又要適宜發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。要將產(chǎn)城一體化的理念貫穿規(guī)劃過(guò)程的始終，搞好部門(mén)聯(lián)合，統(tǒng)籌考慮資源安排。既要充分利用資源空間，又要留足發(fā)展余地和人性化的休閑空間。

2.抓好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立有力的產(chǎn)業(yè)支撐體系。我國(guó)大多數(shù)地區(qū)現(xiàn)在正處于工業(yè)化加速進(jìn)行的階段，建立完善的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系勢(shì)在必行，而且它還必須要與現(xiàn)代城市（鎮(zhèn)）體系相互適應(yīng)，相互促進(jìn)，以克服產(chǎn)城之間功能不匹配、結(jié)構(gòu)不合理、功能不協(xié)調(diào)的狀況，進(jìn)而克服產(chǎn)城之間各行其是、連接松散、分頭發(fā)展等問(wèn)題。在推進(jìn)產(chǎn)城一體化的過(guò)程中，抓緊“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”，發(fā)展與當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)集群，延長(zhǎng)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)筑特色園區(qū)，形成城市產(chǎn)業(yè)特色。

3.抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體功能化建設(shè)

要完善城市（鎮(zhèn)）功能，注重城市（鎮(zhèn)）功能多元化，提升園區(qū)功能。既要重視其生產(chǎn)功能，又要重視其服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)園區(qū)效能的復(fù)合化。要抓好園區(qū)作為城市發(fā)展的功能化載體的相關(guān)建設(shè)，不僅要將園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，而且要將其作為城市功能區(qū)的有機(jī)單元，完善其綜合功能，促使其由單一的生產(chǎn)型向多功能區(qū)演化。

4.抓好基礎(chǔ)設(shè)施的完備化，加快園區(qū)設(shè)施建設(shè)的完善提升

要結(jié)合園區(qū)配套建設(shè)，健全各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施，建立完善的產(chǎn)業(yè)和城市（鎮(zhèn)）服務(wù)體系，為生產(chǎn)生活提供便利條件。在園區(qū)大發(fā)展和快速城市化的背景下，由于各種主、客觀條件的局限，往往導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展滯后，這不僅制約了園區(qū)的發(fā)展，也影響了城市功能的發(fā)揮，而完善的基礎(chǔ)設(shè)施（包括交通設(shè)施、市政公用設(shè)施以及環(huán)保設(shè)施等）既有利于城市功能的提升，也有利于城市功能區(qū)之間的聯(lián)系溝通，有利于園區(qū)建設(shè)朝多元化方向發(fā)展。

5.要注重優(yōu)化布局，抓好集約用地，兼顧產(chǎn)、住、商用地的合理配比，明確短、中、長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)，防止某一方面用地過(guò)度，以保證新城區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

產(chǎn)城一體化是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，涉及城市發(fā)展的方方面面。這要求管理者從規(guī)劃到建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)都要樹(shù)立統(tǒng)籌兼顧的觀念，同時(shí)完善和明確各方面的管理職能，為城市發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策保障。使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與園區(qū)建設(shè)形成良性互動(dòng)的局面，實(shí)現(xiàn)功能多元、產(chǎn)城交融、配置集約、生態(tài)優(yōu)美，進(jìn)而推動(dòng)城市功能日益完善，城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。