“澳人治澳”十五年的回顧與反思

謝四德

(澳門理工學(xué)院 一國兩制研究中心，中國澳門)

一、前 言

“澳人治澳”屬于“一國兩制”下的創(chuàng)新產(chǎn)物。由于本身具有創(chuàng)新性與政治性的特點，它必然經(jīng)過一個從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展適應(yīng)過程。而適時適當(dāng)?shù)幕仡櫋⒎此际潜夭豢缮俚??！鞍娜酥伟摹闭~向15年，基本法規(guī)定的高度自治50年不變，已走至1/3。從50年的發(fā)展戰(zhàn)略看，15年是一個相當(dāng)重要的發(fā)展時刻，適時回顧及反思有利于總結(jié)發(fā)展規(guī)律和檢討自身發(fā)展不足，有助于及時制訂下一個15年的“澳人治澳”戰(zhàn)略規(guī)劃。從文獻(xiàn)看，學(xué)界對“澳人治澳”15年的成功落實幾乎是一致持肯定看法(楊允中，2014;饒 戈 平，2014;楊 開 煌，2014)。不過，這看法更多偏向較宏觀的政治層面。然而，“澳人治澳”的成功不但要嚴(yán)格貫徹落實“一國兩制”與基本法的相關(guān)規(guī)定，而且要在基本法相關(guān)規(guī)定賦予的高度自治權(quán)下，做好“澳人治澳”。所以說，“一國兩制”的成功內(nèi)涵應(yīng)包括政治與治理兩方面。從本人手上掌握的文獻(xiàn)看，有關(guān)特區(qū)管治問題的研究不少，但從“澳人治澳”治理層面結(jié)合“一國兩制”政治層面的研究相對較少，而以“一國兩制”下“澳人治澳”為題的相關(guān)反思文章更為鮮見。問題可能出現(xiàn)在學(xué)界一直是政治層面思考凌駕于治理層面思考，不排除把“一國兩制”成功落實等同于“澳人治澳”成功治理。經(jīng)過15年的發(fā)展，是時候分開來看。這正好是通過“澳人治澳”研究“一國兩制”成功實踐的最佳時間點與切入點。本文將從治理層面對“澳人治澳”15年的績效進(jìn)行回顧，并因應(yīng)一些治理不足、缺位提出一些反思。

二、回 顧

學(xué)術(shù)界從政治層面對“澳人治澳”15年的成功落實幾乎是持一致肯定看法。為了避免重復(fù)研究，本文不再從政治層面論述“澳人治澳”15年的成功實踐，而選擇在治理層面進(jìn)行相關(guān)回顧。由于治理層面牽涉廣泛，本文將集中從政治、經(jīng)濟(jì)、社會的治理進(jìn)行相關(guān)描述以及治理績效分析。

(一)政治發(fā)展的回顧

從秩序和持續(xù)性角度來看，“澳人治澳”15年的政治發(fā)展，總的而言，政治發(fā)展相對穩(wěn)定。從秩序看，政治秩序可解讀為權(quán)力、權(quán)利的依法執(zhí)行，不管是政府權(quán)力抑或居民權(quán)利。過去15年，一方面，澳門特區(qū)沒有發(fā)生重大的政治性事件，如政治動亂、權(quán)力突變等。即使2006年發(fā)生轟動一時的“歐文龍事件”，以及今年發(fā)生“反高官退休補賞法案”，也沒有觸發(fā)政治動亂和權(quán)力突變。此外，由于澳門特區(qū)政府貫徹落實“一國兩制”與《澳門基本法》相關(guān)規(guī)定，在中央的信任下，基本法賦予特區(qū)的高度自治權(quán)正有序地運行，政治互信基礎(chǔ)日益鞏固。從中央到特區(qū)，以至特區(qū)內(nèi)部，政治秩序有條不紊，權(quán)力自上而下地有效運作。另一方面，特區(qū)內(nèi)部雖有不少政治訴求，如提出普選行政長官、高官問責(zé)制、立法會間選制度改革等，但這些訴求符合基本法和本地法律賦予居民自由表達(dá)的權(quán)利，完全合法，所以它沒有影響，也沒有干擾整個政治系統(tǒng)的運作。在“澳人治澳”15年下，特區(qū)政治秩序是井然有序的。從持續(xù)性來看，政治的持續(xù)性可解讀為政治不中斷下權(quán)力的順利交接。過去15年，在“澳人治澳”下，澳門特區(qū)政治沒有發(fā)生中斷，權(quán)力交接順利。2008年，特區(qū)政府落實了基本法第23條立法;2011年，為了與時俱進(jìn)地推行民主政制，特區(qū)政府向人大常委會提出修改第47條、第68條及附件一、附件二規(guī)定。附件一修改:選舉委員會人數(shù)由300人增加至400人，附件二修改:立法會直接、間接議席分別增加2個，經(jīng)過五部曲，2012年6月30日，全國人大常委會通過有關(guān)申請，澳門立法會隨后于2012年8月29日完成相關(guān)立法程序，2012年9月3日，時任行政長官崔世安簽署命令，公布了這兩個法律文件，澳門政制發(fā)展正式邁前了一步。此外，澳門特區(qū)經(jīng)歷了3次權(quán)力交接，第1次是時任行政長官何厚鏵連任，成為第二任行政長官，第2次是權(quán)力移交至第三任行政長官崔世安，第3次是現(xiàn)任行政長官崔世安連任。由于基本法對參選行政長官設(shè)有一定門檻，故3次連任都是在沒有競爭對手下順利交接權(quán)力，并沒有發(fā)生政治不持續(xù)發(fā)展問題。

在政治發(fā)展相對穩(wěn)定下，“澳人治澳”15年的政治治理績效并沒有因為政治相對穩(wěn)定而有較突出的表現(xiàn)，相反更有政治問題邊緣化現(xiàn)象。從政治學(xué)看，政治改革的核心主要有三方面:權(quán)力改革、政制改革、公共行政改革。從權(quán)力改革看，關(guān)鍵是權(quán)力再平衡。我們不能一刀切地認(rèn)為特區(qū)政府過去15年沒有推行權(quán)力再平衡的權(quán)力改革，但從一些司局級的官員15年來毫無變動來看，這種權(quán)力再平衡的權(quán)力改革是十分微不足道的。而在微不足道的權(quán)力改革下卻發(fā)生了巨大的“歐文龍貪腐案”，大致上反映出權(quán)力再平衡改革的失敗。從政制改革看，重要的是行政長官選舉制度、立法會選舉制度，司法制度獨立。過去15年澳門在政制改革方面也作出了努力，推進(jìn)了行政長官選舉制度和立法會制度的修訂。行政長官產(chǎn)生委員會由原來的300人增加至400人，立法會的直選、間選議席分別增加兩席。司法制度繼續(xù)保持了較高的獨立性。改革績效是循序漸進(jìn)和有目共睹的。但循序漸進(jìn)的改革似乎未能滿足社會要求，包括行政長官產(chǎn)生委員會的廣泛代表性、立法會間選制度的認(rèn)受性和直選制度的公正性，社會一直存有極大爭議。從公共行政改革看，其改革治理績效取決于公務(wù)員系統(tǒng)的專業(yè)性、制度性、組織性?？梢哉f，過去15年，特區(qū)政府在公共行政改革方面是不遺余力的。例如2006年頒布《公務(wù)員公積金制度》、2007—2009年推出公共行政改革路線圖、2009年制定第14/2009號法律(《公務(wù)員職程制度》)、制定第15/2009號法律(《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》)，2010年制定第24/2010號行政法規(guī)《澳門特別行政區(qū)主要官員通則》、第112/2010號行政命令《澳門特別行政區(qū)官員守則》，2011年頒布第23/2011號行政法規(guī)《公務(wù)人員的招聘、甄選及晉級培訓(xùn)》等。但社會普遍對這些改革績效評價一般，如主要官員通則沒有形成有效約束的高官問責(zé)制，公務(wù)員的職稱制度沒有形成一種向上激勵、公務(wù)人員的招聘、甄選及晉級培訓(xùn)沒有產(chǎn)生一支專業(yè)化的公務(wù)員隊伍等。正如有研究指出，特區(qū)政府成立14年來在公共行政改革和公務(wù)人員制度改革上取得了一定成績。然而，工作表現(xiàn)評核制度并沒有完全調(diào)動公務(wù)員士氣和積極性，而官員問責(zé)在一定程度上也沒有辦法得到全面落實，有待改善(楊允中等，2014)。

綜上可見，就過去15年澳門的政治治理績效綜合權(quán)力改革、政制改革、公共行政改革而言，一些核心的改革大部分未能經(jīng)得起發(fā)展所需的檢驗，績效未如理想。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的回顧

1.本地生產(chǎn)總值(GDP)年均增長雙位數(shù)

過去15年，在賭權(quán)改革帶動下，本地生產(chǎn)總值倍增，年均增長率達(dá)13.5%，形成博彩經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。2002年，特區(qū)政府推行賭權(quán)改革，在法律競投下，澳門博彩股份有限公司、銀河娛樂股份有限公司、永利度假村分別奪得三個正式賭牌。2004年，特區(qū)政府分別在三個正式賭牌下派生三個副牌，由威尼斯人、美高梅和新豪天地占有，這就是澳門目前賭權(quán)改革下的“3+3”模式。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表諾斯指出，制度因素會影響經(jīng)濟(jì)成就乃無可爭議。而且不同經(jīng)濟(jì)體系長期經(jīng)濟(jì)成就的差異是源自制度演進(jìn)的方式也是無可爭議的。(諾斯，1994)“3+3”模式，打破了博彩業(yè)過去長期由一家壟斷，形成了“3+3”的寡頭競爭格局。在新的博彩市場競爭制度下，由圖1可見，2002年，博彩收益為234.96億澳門元，2004年為 435.11億澳門元，較2002年增長 85.18%;隨著“3+3”格局形成和投入生產(chǎn)，2013年的賭收為3620.19億澳門元，較 2004 年增長 730.02%(7.3 倍)，從2002至2013年，博彩業(yè)產(chǎn)出年均增長率達(dá)28.23%。在博彩規(guī)模經(jīng)濟(jì)影響下，澳門本地生產(chǎn)總值也水漲船高，2000—2013年均增長率高達(dá)13.5%。由圖2可見，這種增長并非平穩(wěn)的，而是呈M形波動的。博彩業(yè)產(chǎn)出占本地生產(chǎn)總值(G/GDP)，由2001年的37%到2013年的89%，另外，通過年均增長率計算比較得出，2001—2013年，博彩業(yè)年均增長率為23%、服務(wù)出口年均增長率為19%、GDP年均增長率為14%，顯示博彩業(yè)增長高于服務(wù)出口和本地生產(chǎn)總值，這說明博彩業(yè)是推動經(jīng)濟(jì)增長的根本動力，存在高度依賴關(guān)系，本文將這種高度依賴博彩業(yè)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，稱作“博彩經(jīng)濟(jì)”。

圖1 澳門GDP增長率與GDP產(chǎn)值(2000—2013)

圖2 澳門的GDP、服務(wù)出口、博彩業(yè)收益，G/GDP(2001—2013)

2.接近充分就業(yè)

充分就業(yè)是指在經(jīng)濟(jì)運行中，一種生產(chǎn)要素，特別是勞動力要素獲得充分利用的情況。1936年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中把就業(yè)放在第一位，體現(xiàn)就業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性。澳門統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，由2000—2013 年，澳門失業(yè)率分別為 6.8、6.4、6.3、6、4.9、4.1、3.8、3.2、3、3.5、2.8、2.6、2、1.8。從整體上看，在經(jīng)濟(jì)高速增長下，失業(yè)率有序下跌，就業(yè)情況得到持續(xù)改善。由圖3可見，澳門勞動人口由2000年的20.95萬人增加至2013年的36.78萬人，增長率為75.56%;勞動力參與率由2000年的64.3%增加至2012年的72.4%，增加了 8.1%;就業(yè)不足率由 2000年的3%降至2012年的0.8%，下降了2.2%，失業(yè)率由 2000年的 6.8%降至 2013年的1.8%，下降了5%，澳門特區(qū)時期基本上實現(xiàn)充分就業(yè)。以25～54歲主要階段勞動力為例，2000年男性就業(yè)人數(shù)為8.61萬，女性為7.48萬，到2013年，男性就業(yè)人數(shù)13.58萬，女性為13.9萬，數(shù)據(jù)反映，女性就業(yè)率較男性就業(yè)率高，顯示，近年的經(jīng)濟(jì)高速增長，不但有效地促進(jìn)充分就業(yè)，而且還拉高女性的就業(yè)率，從而提高女性的社會地位，這是澳葡時期沒有發(fā)生過的。

圖3 澳門勞動參與率、失業(yè)率、就業(yè)不足率與勞動人口(2000—2013)

3.持續(xù)性通脹

通貨膨脹是指物價水平持續(xù)上升的情況。一般而言，物價水平每年以單位數(shù)上升，被視為溫和通貨膨脹，物價水平每年以雙位數(shù)上升，被視為急劇通貨膨脹，但理論界對此沒有達(dá)成共識。

澳門統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，自2000—2013年，澳門的通脹率分別為 -1.61、-1.99、-2.64、-1.56、0.98、4.4、5.15、5.57、8.16、1.17、2.81、5.81、6.11、5.5(圖 4)。自 2004 年開始，物價水平出現(xiàn)持續(xù)上升現(xiàn)象，而總體而言，升幅在單位數(shù)以內(nèi)，這段時期可視作溫和通貨膨脹。在正常情況下，通貨膨脹是經(jīng)濟(jì)增長的伴生產(chǎn)物。在特定經(jīng)濟(jì)增長下，不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境會發(fā)生不同程度的通貨膨脹。以澳門為例，在經(jīng)濟(jì)年均增長呈雙位數(shù)下，其拉動的通貨膨脹程度在單位數(shù)內(nèi)，應(yīng)該屬于可接受范圍之內(nèi)。另外，我們發(fā)現(xiàn)，澳門經(jīng)濟(jì)由2000年開始復(fù)蘇，由之前的4年負(fù)增長變?yōu)?.7%的正增長，而通脹開始發(fā)生是在2004年，滯后4年。自2005年開始，才察覺經(jīng)濟(jì)增長與通脹這種伴生關(guān)系。主要原因是2000—2004年是賭權(quán)開放下投資前期，資本處于投入階段，還沒有實質(zhì)性產(chǎn)出，由前期資本拉動的GDP增長沒有打破市場價格黏性，所以物價水平維持通縮。直至2005年，陸續(xù)有大型博企投入運作，在高薪挖角下，工資水平變化快于勞動力供求變化，使工資黏住勞動力供求關(guān)系。工資水平上升，繼而打破市場價格黏性，物價水平伴隨著經(jīng)濟(jì)增長起伏。

由GDP增長率、失業(yè)率、通脹率15年的演變可見，澳門正處于經(jīng)濟(jì)繁榮時期。

圖4 澳門的通脹率(2000—2013)

在經(jīng)濟(jì)繁榮下，“澳人治澳”15年的經(jīng)濟(jì)治理績效并沒有因繁榮而十分突出，相反更出現(xiàn)治理缺位現(xiàn)象。從經(jīng)濟(jì)治理角度看，產(chǎn)業(yè)政策、制度創(chuàng)新是主要的治理對象。從產(chǎn)業(yè)政策看，過去15年，產(chǎn)業(yè)政策過于傾斜博彩業(yè)，致使澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、博彩業(yè)一業(yè)獨大、產(chǎn)業(yè)特殊化問題日益突顯，而產(chǎn)業(yè)政策從根本上嚴(yán)重偏離科技創(chuàng)新作為第一生產(chǎn)力的方向。可以說，過去15年產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)繁榮，但卻錯失經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展機(jī)會，績效上看好壞參半，長遠(yuǎn)發(fā)展上看并不到位，主要是產(chǎn)業(yè)政策從一開始就沒有打算將澳門產(chǎn)業(yè)特殊化回歸產(chǎn)業(yè)正?；?，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也因政策缺位而發(fā)生結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。從制度創(chuàng)新看，主要牽涉產(chǎn)權(quán)保障、公平競爭、交易成本?；貧w前，澳門公布第97/99/M號法令核準(zhǔn)之《工業(yè)產(chǎn)權(quán)法律制度》，回歸后，2012年公布第5/2012號法律，修改著作權(quán)及有關(guān)權(quán)利之制度。盡管提供了產(chǎn)權(quán)保障制度，但創(chuàng)新明顯不足。公平競爭主要建基于反不正當(dāng)競爭法和反壟斷法，前者打擊欺騙行為，后者打擊合謀定價?！栋拈T商法典》第160條被視作不正當(dāng)競爭條例，但僅針對欺騙行為，一直以來沒有作出修改，而反壟斷法至今仍未立法，因此，現(xiàn)行制度無法確保一個公平競爭的市場機(jī)制。交易成本在制度創(chuàng)新中非常重要，交易成本低能夠激勵投入生產(chǎn)。過去15年，澳門的交易成本因制度僵硬，欠缺創(chuàng)新而相對較高。例如，2006年“歐文龍貪腐案”的尋租成本;2010年澳門非凡航空破產(chǎn)、2013年澳門蓮運巴士破產(chǎn)的契約成本;的士濫收車資的不確定成本。一個微型市場，發(fā)生如此各種各樣的不合理交易成本，顯示制度僵化，欠缺創(chuàng)新。

(三)社會發(fā)展的回顧

1.居民收入水平

從經(jīng)濟(jì)角度看，居民收入水平是體現(xiàn)社會進(jìn)步的關(guān)鍵指標(biāo)。如果大多數(shù)居民達(dá)至中等收入水平，顯示的是一個橄欖型社會，而橄欖型社會是一個相對進(jìn)步的社會。由圖5可見，澳門居民總收入由2002年的837.44億澳門元增加至2013年的 4981.8億澳門元，增長率高達(dá)494.88%;澳門本地居民月收入中位數(shù)由2000年的4822澳門元增加至2013年的12000澳門元，增長率高達(dá)148.86%;澳門本地居民存款由2000年的832億澳門元增加至2013年的4324.03億澳門元，增長率高達(dá) 419.71%。以上說明澳門居民收入水平在過去15年有顯著的提高，社會在進(jìn)步中。

2.幸福指數(shù)

美好生活指數(shù)(Your Better Life Index)，又稱為幸福指數(shù)，它是衡量社會進(jìn)步的重要參考指標(biāo)。澳門經(jīng)濟(jì)學(xué)會自2010年開始開展澳門居民幸福指數(shù)研究。2010—2013年澳門整體主觀幸福感為 7.03、6.92、6.91、6.98。(柳志毅，2014)由于數(shù)據(jù)只有4年，未涵蓋至15年，而數(shù)據(jù)變化不大，基本上徘徊在中上水平。若從澳門的經(jīng)濟(jì)狀況推斷，澳門居民主觀幸福感應(yīng)該較回歸之時有所增進(jìn)，顯示社會有所進(jìn)步。

圖5 澳門本地居民收入水平(2000—2013年)

3.人文發(fā)展指數(shù)

人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index，HDI)，這是聯(lián)合國用作衡量各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的標(biāo)準(zhǔn)，是社會進(jìn)步的集中體現(xiàn)。由圖6可見澳門人文發(fā)展指數(shù)走勢，回歸之時，人文發(fā)展指數(shù)由2001年的高位0.906回落至2002年的0.776，之后的十多年，呈持續(xù)上升，至2011年時為0.868。如果按照聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)劃分，0.868屬于極高人文發(fā)展指數(shù)，屬于進(jìn)步地區(qū)。由于澳門特區(qū)并非該組織成員，故沒有被納入排名。但從數(shù)字上看，過去15年，澳門的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于整固進(jìn)步階段。

圖6 人文發(fā)展指數(shù)

由居民收入水平、幸福指數(shù)、人文發(fā)展指數(shù)15年的演變可見，澳門的確發(fā)生了社會進(jìn)步。在社會進(jìn)步下“澳人治澳”的社會治理績效并非想象般突出，相反更形成深層次矛盾。然而，社會進(jìn)步是否可以代表社會治理績效，當(dāng)中還要看社會進(jìn)步是由資本力量推動抑或政治力量推動。如果由資本力量推動，這是環(huán)境壓逼下的一種社會進(jìn)步;如果由政治力量推動，這是環(huán)境相對公平競爭的一種社會進(jìn)步。本文認(rèn)為，澳門目前的社會進(jìn)步很大程度屬于資本力量推動。原因有二:第一，經(jīng)濟(jì)繁榮由資本創(chuàng)造，社會進(jìn)步必然深受資本影響。根據(jù)馬克思理論中提到生產(chǎn)力影響生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系影響上層建筑，如果生產(chǎn)力由資本力量主導(dǎo)，那么，生產(chǎn)關(guān)系的變化必然受到資本力量影響。而澳門過去15年的經(jīng)濟(jì)繁榮，它是由資本推動的，這是理論界普遍認(rèn)為的。所以，根據(jù)馬克思理論，澳門的社會進(jìn)步某程度上看也是由資本推動的，這是理論上的一種檢驗。第二，如果社會進(jìn)步由政治力量推動，而不是由資本力量推動，應(yīng)該說，澳門的社會進(jìn)步是一種屬于整體相對合理的進(jìn)步，居民都能通過社會進(jìn)步實現(xiàn)安居樂業(yè)，例如新加坡的社會進(jìn)步是由政治力量推動的，新加坡人都能安居樂業(yè)。而事實上，目前的澳門社會現(xiàn)實還談不上安居樂業(yè)，主要因為樓價飊升使澳門發(fā)生住屋問題，甚至延伸至住屋貧窮，這是客觀的一種檢驗。因此，無論從理論上還是客觀上看，澳門目前的社會進(jìn)步很大程度上是資本力量推動的，而它反映的恰恰是政府的社會治理未如理想。

三、反 思

反思是可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，沒有反思，就沒有改革，沒有改革，就沒有可持續(xù)發(fā)展動力。澳門學(xué)界很少采用反思研究。我認(rèn)為，這也值得學(xué)界反思，例如，我國開放改革的成功是公認(rèn)的，但從來都沒有缺少這方面的反思研究，為什么澳門就沒有?這是一個關(guān)注點。過去15年，澳門特區(qū)的確發(fā)展進(jìn)步了，在落實“一國兩制”方面是成功的，這毋庸置疑。但是不是沒有值得反思的地方?答案肯定不是。從治理層面看“澳人治澳”，如上所述，盡管澳門特區(qū)取得了政治相對穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會進(jìn)步的發(fā)展局面，但在這種發(fā)展局面背后產(chǎn)生的一些治理不足問題，當(dāng)中存在一些治理績效與社會期待形成強烈反差，這都是構(gòu)成反思的理由。未來15年，澳人如何治澳，當(dāng)中我們需要反思什么?如何反思?

(一)政治發(fā)展的反思

一方面，我們看到“澳人治澳”15年的政治相對穩(wěn)定，另一方面，我們也意識到在政治相對穩(wěn)定下，政治治理相對不足，當(dāng)中以權(quán)力改革最值得社會深刻反思。

1.政治相對穩(wěn)定由權(quán)力集中抑或權(quán)力壟斷所致?

權(quán)力集中與權(quán)力壟斷的最大分別，前者是制度產(chǎn)生，后者是政治形成。從治理角度看，權(quán)力集中是政治改革的動力，權(quán)力壟斷是政治改革的阻力。澳門社會需要反思的是，為何在政治治理相對不足下，澳門政治仍相對穩(wěn)定?理論上，政治穩(wěn)定屬于一種均衡狀態(tài)，一般由權(quán)力制衡或權(quán)力壟斷產(chǎn)生。從澳門特區(qū)情況看，基本上可排除這種政治相對穩(wěn)定是在權(quán)力相互制衡產(chǎn)生的。因為在基本法規(guī)定下，澳門實行的是特別行政區(qū)制度，行政長官權(quán)力高度集中且由行政主導(dǎo)，它不屬于西方三權(quán)分立，相互制衡的政治制度。即是說，澳門的政治相對穩(wěn)定是由權(quán)力集中下產(chǎn)生。至于在政治治理相對不足下，澳門政治仍相對穩(wěn)定，社會就要看這種穩(wěn)定是否經(jīng)得起檢驗?從政治學(xué)看，如果沒有發(fā)生任何政治缺失現(xiàn)象，如官員不作為、腐敗等，即使政治治理相對不足，但這種權(quán)力集中下產(chǎn)生的政治相對穩(wěn)定仍經(jīng)得起檢驗，反之亦然。過去15年，澳門的實際情況是，一方面，2006年“司級官員歐文龍貪腐案”的發(fā)生證實了政治治理相對不足產(chǎn)生的政治相對穩(wěn)定是經(jīng)不起檢驗的。另一方面，一些司局級官員據(jù)位掌權(quán)長達(dá)15年，橫跨三任特首，但長期不作為，這樣的政治相對穩(wěn)定也是經(jīng)不起檢驗。盡管還不能一刀切地認(rèn)為澳門過去15年的政治相對穩(wěn)定是由于權(quán)力壟斷所致，但也不能完全排除。本文認(rèn)為，社會有必要深刻反思，“澳人治澳”不能建立在權(quán)力壟斷下而必須建立在權(quán)力集中下。如果權(quán)力壟斷下產(chǎn)生的政治治理相對不足導(dǎo)致政治相對穩(wěn)定，這屬于重大的政治問題。它不符合基本法有關(guān)規(guī)定，也不符合“澳人治澳”、高度自治精神，更不符合當(dāng)下國家政治發(fā)展需要，而且治理成本相當(dāng)高，不利于“澳人治澳”可持續(xù)發(fā)展。

2.權(quán)力再平衡

權(quán)力改革的核心是權(quán)力再平衡。它一般指打破權(quán)力壟斷，由集中到分散，或由主導(dǎo)到制衡。政治要健康發(fā)展，權(quán)力再平衡是必然的選擇。

澳門過去15年的政治相對穩(wěn)定經(jīng)不起檢驗的原因之一有可能是其是在權(quán)力壟斷下產(chǎn)生的，未來，澳門的政治治理之路如何改革才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的政治穩(wěn)定?第四任行政長官候選人崔世安曾在競選大綱中，承諾推行公共行政改革，但并沒有提及政治治理中最核心的權(quán)力改革。澳門社會需要反思的是，這是不是澳門未來要走的政治治理之路?如果未來5年，只推行公共行政改革而沒有推行權(quán)力改革，它會否重蹈過去15年的發(fā)展覆轍──政治穩(wěn)定有余，改革治理不足而導(dǎo)致政府管治缺位。理論上，在權(quán)力集中制度下，沒有權(quán)力改革支配下的公共行政改革，其績效有限幾乎是肯定的。中國作為一個權(quán)力集中的國家，自十八大后致力于反腐反壟斷的權(quán)力改革，改革績效前所未有，社會有目共睹，值得借鑒?！鞍娜酥伟摹笔欠褚滦е醒胱邫?quán)力再平衡的政治改革道路?社會上恐怕存在不同想法。但有兩點值得注意:一是如果不推行權(quán)力再平衡的政治改革，權(quán)力集中有可能被扭曲至權(quán)力壟斷。二是澳門目前的政治生態(tài)，權(quán)力再平衡宜循序漸進(jìn)推行。我認(rèn)為，從目前的政治生態(tài)看，權(quán)力再平衡要符合基本法有關(guān)規(guī)定，不宜大刀闊斧，宜循序漸進(jìn)。例如，有人提出2019年普選行政長官，希望由家族政治迅速走向民主政治。這不符合澳門目前的政治生態(tài)。較符合“澳人治澳”長遠(yuǎn)發(fā)展利益的政治治理，應(yīng)該通過“有序過渡”以實現(xiàn)權(quán)力再平衡，即家族政治過渡至官僚政治再過渡至民主政治。其中，官僚政治是權(quán)力再平衡的關(guān)鍵。這里的官僚政治強調(diào)的是專業(yè)化水平操作，行政長官由專業(yè)化官僚系統(tǒng)產(chǎn)生。當(dāng)專業(yè)化官僚系統(tǒng)形成后，社會才可能形成相對理性;當(dāng)社會形成相對理性的橄欖型社會時，權(quán)力可以通過民主政治達(dá)至再平衡。如果跳過官僚政治專業(yè)化操作，而直接通向民主政治，社會的非理性因素有可能使權(quán)力無法實現(xiàn)再平衡，甚至發(fā)生權(quán)力失衡。臺灣是一個典型的由家族政治直接進(jìn)入民主政治的例子，結(jié)果是族群分裂和權(quán)力壟斷腐敗?？偟亩裕沙掷m(xù)發(fā)展的“澳人治澳”需要權(quán)力再平衡，如何有序過渡實現(xiàn)權(quán)力再平衡，社會可反復(fù)思考。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反思

一方面，我們看到“澳人治澳”15年的經(jīng)濟(jì)繁榮，另一方面，我們也意識到經(jīng)濟(jì)繁榮背后衍生的各種經(jīng)濟(jì)治理問題，其中經(jīng)濟(jì)政策的取向最值得社會反思。

1.資本管控

資本管控(Scott Davis，2014)是當(dāng)下全球聚焦詞，它正在政治大國之間形成共識并試圖加大全球影響力，其中涉及防范恐怖性質(zhì)的洗黑錢活動。

在全球資本管控下反思澳門的經(jīng)濟(jì)繁榮有其現(xiàn)實意義。原因在于，澳門的經(jīng)濟(jì)繁榮與資本關(guān)系密切，可以說，澳門的經(jīng)濟(jì)繁榮是高度依賴博彩資本堆砌出來，這是眾所周知。近年，博彩業(yè)一業(yè)獨大，已引起外界高度關(guān)注繁榮背后的隱憂。綜合而言，理論界普遍認(rèn)為繁榮背后的隱憂是來自博彩業(yè)的高產(chǎn)出，如博彩財政、擠占效應(yīng)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)單一性、脆弱性風(fēng)險等。但本文認(rèn)為，繁榮背后最大的隱憂并非來自產(chǎn)出，而是來自(資本)投入，其中的最大隱患是非法資金經(jīng)澳門賭場流出。尤其近年在全球資本管控下，加上澳門的賭權(quán)改革、自由港制度、監(jiān)管漏洞，使澳門成為恐怖活動洗錢的機(jī)會增加，這都容易或可能觸及以美國為首的全球反恐利益。前車可鑒，2005年美國指責(zé)澳門匯業(yè)銀行為朝鮮洗黑錢。如果認(rèn)為繁榮背后的隱憂是非法資本，那么，社會需要深刻反思的是，澳門是要繼續(xù)放任資本竄流抑或采取資本管控?2014年9月11日，美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表電視講話，決心要鏟除伊斯蘭國。這可謂是美國反恐政策的轉(zhuǎn)折點，表明美國將決心鏟除恐怖威脅，隨之而來必定是更嚴(yán)格的全球資本管控，以杜絕非法資本助長恐怖活動。本文認(rèn)為，全球形勢的快速變化，澳門沒有條件再放任資本竄流，即使?fàn)奚睒s也要采取資本管控。否則，有可能因不小心而抵觸美國的反恐利益，經(jīng)濟(jì)繁榮因制裁而衰退。

2.走產(chǎn)業(yè)正?；缆?/p>

理論界鮮有提及走產(chǎn)業(yè)正常化道路，就連博彩研究權(quán)威的王五一教授也認(rèn)為澳門發(fā)展博彩業(yè)是宿命(王五一，2012)，也有認(rèn)為這是歷史發(fā)展的必然選擇(袁持平，2011;王五一，2012)。而宿命論、歷史決定論支撐了澳門走產(chǎn)業(yè)特殊化道路，回歸之初，特區(qū)政府果斷地推行賭權(quán)改革，至今賭收已超越美國賭城拉斯維加斯，成為全地區(qū)賭收之最。過去15年，產(chǎn)業(yè)特殊化政策下促使了澳門經(jīng)濟(jì)繁榮，但同時也引發(fā)了上層與基層之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在極大隱憂。面對產(chǎn)業(yè)特殊化下經(jīng)濟(jì)繁榮景象，社會有必要回歸理性思考，澳門一直走產(chǎn)業(yè)特殊化道路是否可行?如果不可行，可不可以走產(chǎn)業(yè)正常化道路?本文認(rèn)為，澳門一直走產(chǎn)業(yè)特殊化道路是不可行。原因有二，它不符合發(fā)展的本質(zhì);它不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。目前，澳門有條件走產(chǎn)業(yè)正?；缆?，第一，國家十二五規(guī)劃中提出的中醫(yī)藥發(fā)展便是澳門一條產(chǎn)業(yè)正?；雎?第二，澳門特區(qū)具有財政豐裕的比較優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)政策制定的后發(fā)優(yōu)勢和高度自治的制度優(yōu)勢，這些優(yōu)勢條件足以讓澳門走產(chǎn)業(yè)正常化道路。如果澳門繼續(xù)走產(chǎn)業(yè)特殊化道路，在全球資本管控日趨嚴(yán)格下，不久將面臨資金斷層引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。從長遠(yuǎn)看，產(chǎn)業(yè)特殊化更會使澳門畸形發(fā)展。更重要的，在經(jīng)濟(jì)治理中，一個負(fù)責(zé)任的政府，產(chǎn)業(yè)特殊化政策永遠(yuǎn)不能凌駕于產(chǎn)業(yè)正?；咧?。

3.發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)

過去15年，特區(qū)政府在發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)方面只講不做，理論界普遍認(rèn)為澳門作為一個微型經(jīng)濟(jì)體，科研力量薄弱，沒有條件發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)。社會是否要反思，澳門要不要發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)?澳門是否真的沒有條件發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)?本文認(rèn)為，不管大國抑或微型經(jīng)濟(jì)體，不奉行科技是第一生產(chǎn)力的發(fā)展原則，不可能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這是經(jīng)得起歷史發(fā)展的檢驗。因此，無論基于可持續(xù)發(fā)展抑或產(chǎn)業(yè)正?；紤]，澳門都必須發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，除非社會不認(rèn)同科技是第一生產(chǎn)力，甚至不顧及產(chǎn)業(yè)特殊化產(chǎn)生的代際發(fā)展問題。理論上，資本、政策、制度是技術(shù)創(chuàng)新的必要條件，而澳門正具有俱備這些必要條件的優(yōu)勢，因此，澳門完全有條件發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)。發(fā)展高科技的核心是科研力量，澳門目前沒有優(yōu)勢，但可以通過資本、政策、制度等優(yōu)勢向外吸納，也可以通過本地培養(yǎng)?！读蟆吩?014年9月11日報道，鏡平2位中學(xué)生著首部朱砂新毒性文獻(xiàn)而獲得中國科協(xié)主席獎，勇攀科技創(chuàng)新巔峰。說明澳門本土有潛力培養(yǎng)出科研人才，科研力量薄弱并非發(fā)展高科技不可跨越的門檻。在可見的將來，全球?qū)⒂瓉淼谌慰萍即蟊l(fā)，如生物科技、信息科技(4G)、3D打印、純電動車、中醫(yī)藥生物技術(shù)等，將引領(lǐng)這次科技大爆發(fā)。面對將要到來的科技大爆發(fā)機(jī)遇，澳門要不要發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)?社會應(yīng)該再三反思。

(三)社會發(fā)展的反思

一方面，我們看見“澳人治澳”15年的社會進(jìn)步，另一方面，我們也意識到這種社會進(jìn)步是由資本推動，其背后衍生的治理問題，如貧窮、社會保障等應(yīng)引起社會高度反思。

1.住屋貧窮

不了解澳門的人會問，為何澳門經(jīng)濟(jì)如此繁榮，年年現(xiàn)金分享(派錢)，怎會出現(xiàn)住屋困難現(xiàn)象?對澳門居民而言，樓價不合理飊升不但產(chǎn)生住屋困難現(xiàn)象，而且還產(chǎn)生住屋貧窮問題。自2004—2013年間，樓價由每平方呎8259澳門元升至每平方呎81811澳門元，升近10倍;居民每月收入中位數(shù)由5167澳門元升至12000澳門元，升2.3倍。以每月收入中位數(shù)12000澳門元計算，沒有任何支出下，都要工作7個月才能買到一平方呎的樓?？梢姡瑯莾r已嚴(yán)重脫離居民實際購買力，一般家庭要買樓普遍要背上30年或以上的樓貸，這就是澳門的住屋貧窮。一旦美國進(jìn)入加息周期，住屋貧窮更有可能變成“隔代貧窮”?；貧w前，澳門沒有產(chǎn)生住屋貧窮問題，為何回歸后在“澳人治澳”下會產(chǎn)生住屋貧窮?可以說，這是社會治理中最失敗的表現(xiàn)，不但沒有消除舊有的醫(yī)療貧窮，還制造出新的住屋貧窮。社會及特區(qū)政府都應(yīng)該反思原因何在。按道理，特區(qū)政府財政如此豐裕，沒有稅收負(fù)擔(dān)，怎可能讓居民跌入住屋貧窮陷阱。本文認(rèn)為，這與政府不作為有關(guān)，由此反映了澳門目前的社會進(jìn)步并非由政治力量推動，而是由資本力量推動。

2.現(xiàn)金分享的機(jī)會成本

由2008開始，特區(qū)政府開始現(xiàn)金分享計劃，至2014年的7年總支出接近300億澳門元。此措舉深受社會擁護(hù)，近日，更有立法會議員將現(xiàn)金分享計劃與政府財政盈余掛鉤，形成長效派錢機(jī)制，學(xué)術(shù)界中也有人認(rèn)為做法可行，社會更拍手稱贊。理論上，任何支出都會產(chǎn)生相應(yīng)的機(jī)會成本。例如，300億的支出，其犧牲的機(jī)會成本是:支持弱勢家庭(包括殘障在內(nèi))、增加公共服務(wù)供給、投入科研、產(chǎn)業(yè)升級等等。只要將300億投放到其中一項上，其集中投資產(chǎn)出的效用都大于現(xiàn)金分散產(chǎn)生的效用。如果形成派錢長效機(jī)制，其機(jī)會成本便構(gòu)成剛性累積，其犧牲的代價將難以估計。此外，現(xiàn)金分享計劃這種一刀切的派錢方式是嚴(yán)重偏離公共財政的理財原則，不管你是有錢或無錢，不管你是有納稅或無納稅，只要有澳門身份證，一律照發(fā)，這種做法實在有違“用得其所”的基本理財原則。社會如此非理性地?fù)碜o(hù)是否值得深刻反思。

3.特區(qū)式福利型社會

澳門現(xiàn)時的社會保障系統(tǒng)包括供款式的社會保障制度、非供款式的社會援助和全民式的社會福利。2014年的施政報告明確指出推進(jìn)雙層式社會保障制度建設(shè)。由于社會保障系統(tǒng)中很大部分支付由政府承擔(dān)，本文稱為特區(qū)式福利型社會。而有跡象顯示，澳門特區(qū)有可能步入特區(qū)式高福利型社會。特區(qū)式福利型社會與西方式福利型社會有很大的分別。前者是建立在政府支付上;后者是建立在用者自付上，以瑞典為例，個人所得稅率平均為51%(余致遠(yuǎn)、谷亞光，2012)。由于澳門職業(yè)率最高僅為12%，它不足以支付現(xiàn)時社會保障系統(tǒng)，政府是通過博彩專營稅35%從中分配支付的。社會需要反思的是，這種高度依賴特殊產(chǎn)業(yè)專營稅支撐的社會保障系統(tǒng)是否安全、可行?第一，這種用者不用自付的保障系統(tǒng)會否弱化社會競爭力(養(yǎng)懶人)，甚至加速社會老年化?第二，如果博彩業(yè)增長走下坡，以什么應(yīng)對龐大的社會保障支付?尤其擔(dān)心的是，社會正醞釀將一些社會保障以法律化、制度化確立。

四、小 結(jié)

本文在澳門特區(qū)成立15年時進(jìn)行回顧與提出反思，并沒有否定之意，主要目的是希望澳門各界以及特區(qū)政府能夠在繁榮背后下居安思危，通過恰當(dāng)?shù)姆此脊餐七M(jìn)澳門特區(qū)可持續(xù)發(fā)展。毫無疑問，如果把治理因素納入“一國兩制”實踐分析，“一國兩制”并非是完全的成功實踐。綜上澳門特區(qū)15年來在政治、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展檢驗，“澳人治澳”在治理方面存在不足和缺位，有些地方應(yīng)該是沒有爭議的。當(dāng)下，澳門特區(qū)需要從不同層面進(jìn)行反思，包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會。下一個15年，澳人如何治澳可能是一個反思的方向，“治理”因此成為衡量踐行“一國兩制”成功與否的重要標(biāo)桿。因此，本文認(rèn)為，政治治理上是否可以優(yōu)先推行權(quán)力改革，通過權(quán)力再平衡防止權(quán)力由集中到壟斷;經(jīng)濟(jì)治理上是否優(yōu)先可以制定產(chǎn)業(yè)正常化政策，通過資本管控、發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)達(dá)致經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展;社會治理上是否可以優(yōu)先解決住屋貧窮問題。

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