上海市中心城現(xiàn)狀發(fā)展評(píng)價(jià)及規(guī)劃策略探討*

葛 巖

1 發(fā)展概況

2001年5月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》，規(guī)劃中要求，中心城是上海政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，以外環(huán)線以內(nèi)地區(qū)作為中心城范圍。完善中心城的綜合功能，控制中心城人口和用地規(guī)模，有序引導(dǎo)中心城的人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)疏解。通過(guò)外環(huán)綠帶、建設(shè)敏感區(qū)和楔形綠地控制中心城蔓延，形成“多心、開(kāi)敞”的空間結(jié)構(gòu)。

從城市總體規(guī)劃實(shí)施成效來(lái)看，規(guī)劃實(shí)施有力、有序、有效，城鄉(xiāng)建設(shè)取得了巨大成就，中心城能級(jí)不斷提升，已成為上海國(guó)際金融中心、國(guó)際貿(mào)易中心的主要載體，空間上“多心”格局初現(xiàn)，世博地區(qū)、黃浦江兩岸地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)取得重大進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境建設(shè)成效顯著，人均綠地指標(biāo)大幅提升，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛且主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)明顯，居住環(huán)境質(zhì)量和生活服務(wù)設(shè)施水平大大改善，歷史文化保護(hù)工作取得重大進(jìn)展，軌道交通、道路及市政基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)取得重大成就等。

在取得了上述成就的同時(shí)，我們也能看到，上海中心城及周邊地區(qū)仍存在較多的突出問(wèn)題，中心城目前的突出問(wèn)題主要包括向外蔓延的趨勢(shì)沒(méi)有得到有效遏制、人口規(guī)模與建設(shè)容量需要控制、功能能級(jí)有待繼續(xù)提升、空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、空間品質(zhì)與城市魅力有待提升等等。中心城周邊地區(qū)的突出問(wèn)題主要包括人口和用地規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)不均衡發(fā)展趨勢(shì)明顯、公共服務(wù)配套設(shè)施缺口大、生態(tài)空間和建設(shè)敏感區(qū)受到一定程度的侵蝕等。

表1 中心城規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況比對(duì)

圖1 總規(guī)規(guī)劃用地圖（左圖）與2010年現(xiàn)狀用地（右圖）對(duì)比圖

圖2 2010年上海市常住人口密度三維分布

圖3 上海、東京、巴黎大都市圈人口分布特征比較

2 總體評(píng)估

綜合分析總體規(guī)劃相關(guān)的10大類近60個(gè)指標(biāo)，針對(duì)中心城的具體指標(biāo)，根據(jù)是否實(shí)現(xiàn)2020年規(guī)劃指標(biāo)，可以分為3種類型，反應(yīng)了總體規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況（表1）。第一類是提前實(shí)現(xiàn)2020年規(guī)劃指標(biāo)，反映出中心城建設(shè)步伐加快、能級(jí)不斷增強(qiáng)、發(fā)展支撐能力提升的良性發(fā)展趨勢(shì)，主要反映在人均公共服務(wù)設(shè)施用地的大幅增加等指標(biāo)上。第二類是突破2020年規(guī)劃控制指標(biāo)，反映出城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張、用地績(jī)效相對(duì)粗放，土地、環(huán)境等資源壓力巨大，主要突出反映在中心城人口規(guī)模、人口密度、建筑規(guī)模等指標(biāo)上。第三類是尚未達(dá)到2020年規(guī)劃目標(biāo)，但有大幅提高的指標(biāo)。其中大部分指標(biāo)雖未達(dá)到2020年目標(biāo)，但比10年前有大幅提高，并按照規(guī)劃目標(biāo)分階段逐步推進(jìn)，隨著規(guī)劃的推近，具有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的可能性，如道路網(wǎng)密度、人均居住用地面積、人均綠地面積等。

3 問(wèn)題分析

通過(guò)國(guó)際大都市中心城國(guó)際比較分析以及上海中心城現(xiàn)狀自身基本情況的分析，歸納出現(xiàn)狀存在的突出問(wèn)題，為后續(xù)的總體規(guī)劃修編工作提供思路。

3.1 向外蔓延的趨勢(shì)沒(méi)有得到有效遏制

中心城周邊地區(qū)在空間上已經(jīng)與中心城形成連綿格局，寶山、閔行等空間發(fā)展已與中心城連為一體（圖1）。2011年底，中心城和周邊地區(qū)面積已達(dá)1 250km2，人口約1 500萬(wàn)人。1997—2010年該地區(qū)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地約為新城的1.3倍。

中心城人口規(guī)模大、密度過(guò)高。據(jù)上海市第六次人口普查，全市50%人口集中于中心城。內(nèi)環(huán)以內(nèi)人口密度達(dá)到2.99萬(wàn)人/km2，明顯高于東京、巴黎等國(guó)際城市（圖2）。2011年上海中心城常住人口為1 132萬(wàn)，人口密度已達(dá)1.86萬(wàn)人/km2，約是東京區(qū)部（中心城區(qū)）的1.3倍、紐約的1.7倍，倫敦的3.9倍（圖3）。

中心城開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較大。2011年?yáng)|京都區(qū)部（中心城區(qū)）用地面積621km2，建筑總量為4.8億m2，平均開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為0.77。2012年上海中心城現(xiàn)狀建筑量為5.1億m2；按現(xiàn)有規(guī)劃匯總，中心城建設(shè)用地面積630km2，建筑總量將達(dá)6.3億m2，平均開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為1.0。2003年至2012年，中心城住宅類建筑整體開(kāi)發(fā)強(qiáng)度提高30%，商業(yè)辦公類開(kāi)發(fā)強(qiáng)度提高了77%，升幅極為明顯。

3.2 功能能級(jí)有待繼續(xù)提升

中心城高端服務(wù)功能集聚度不高，目前中心城內(nèi)仍以住宿、餐飲、批發(fā)和零售等生活性服務(wù)業(yè)為主。上海中心城商業(yè)商務(wù)用地地均產(chǎn)出僅為10.9億美元/km2，而倫敦的商業(yè)辦公用地2008年就達(dá)到29.1億美元/km2。如果按照建筑面積單位產(chǎn)出來(lái)算，上海不足倫敦的1/3。而上海市2011年建筑面積單位產(chǎn)出也不足大倫敦2006年的1/3（表2）。

中心城商務(wù)辦公的空間集聚度不高，土地混合使用缺乏政策支撐。上海的商務(wù)辦公空間在中心城及周邊地區(qū)范圍內(nèi)呈現(xiàn)離散分布狀態(tài)，與紐約曼哈頓區(qū)相比，空間集聚度較低。同時(shí)，紐約、日本等國(guó)際大都市均在中心城內(nèi)存在大量的混合用地，其中曼哈頓區(qū)居住與商業(yè)混合用地占居住用地總量的35%。日本在用地分類中直接將土地用途兼容的不同作為劃分用地性質(zhì)的依據(jù)，設(shè)置了“準(zhǔn)用區(qū)”作為用地功能純度最低、融合度最高的地類。

3.3 空間結(jié)構(gòu)仍待優(yōu)化

從用地結(jié)構(gòu)來(lái)看，中心城用地結(jié)構(gòu)還有待優(yōu)化，用地混合度不高。中心城綠地比重較低，產(chǎn)業(yè)用地比重過(guò)高。與倫敦、東京等國(guó)際城市相比，上海中心城綠地用地、公共服務(wù)設(shè)施用地和混合用地比重較低，空間分布特征上內(nèi)外環(huán)間產(chǎn)業(yè)用地比重過(guò)高（圖4）。從空間布局來(lái)看，中心城商業(yè)商務(wù)中心有遍地開(kāi)花之勢(shì)，且逐漸向周邊地區(qū)蔓延。上海逐漸出現(xiàn)了多個(gè)商業(yè)商務(wù)區(qū)域，中心城的每個(gè)區(qū)內(nèi)都有集聚的商業(yè)中心，外圍的閔行、寶山等區(qū)也已形成了一定規(guī)模的商業(yè)商務(wù)中心。

3.4 空間品質(zhì)與城市魅力有待提升

在歷史保護(hù)方面，保護(hù)的范圍、內(nèi)涵、方法和政策有待完善，城市風(fēng)貌特色尚未充分展現(xiàn)。在文化發(fā)展方面，重大文化設(shè)施的集聚度、數(shù)量和國(guó)際影響力不夠，基礎(chǔ)性文化設(shè)施的建設(shè)和管理服務(wù)能力有待加強(qiáng)。在空間環(huán)境方面，小廣場(chǎng)、小綠地等公共活動(dòng)場(chǎng)所的數(shù)量、布局、品質(zhì)、設(shè)施等不能滿足活動(dòng)需求，人性化、藝術(shù)化考慮尚顯不足。巴黎、紐約和芝加哥等城市中心區(qū)每平方公里有12—20個(gè)廣場(chǎng)，而上海外灘、徐家匯地區(qū)每平方公里僅5個(gè)左右（表3）。部分新建地區(qū)城市街道空間缺失，無(wú)法形成有活力的街區(qū)（圖5）。大都市還存在著較大差距。文化設(shè)施與商業(yè)中心、公共中心以及其它各類功能的結(jié)合不高，中心城的綜合性有待加強(qiáng)。

表2 上海市與大倫敦單位商辦建筑面積產(chǎn)出

圖4 國(guó)際大都市主要用地占建設(shè)用地比重

3.5 公共服務(wù)設(shè)施亟需完善

中心城文化、體育等硬件設(shè)施的數(shù)量與規(guī)模與國(guó)際大都市相當(dāng)，但相對(duì)高集聚度的商務(wù)功能，以及與其相配套的高端設(shè)施的空間布局匹配度不足，其商務(wù)與商業(yè)、娛樂(lè)、交通等功能的綜合度不夠。中心城需要增加面向世界的高端、高等級(jí)服務(wù)設(shè)施。文化設(shè)施在上海中心城已形成了一定聚集，但集聚度與紐約等國(guó)際化

3.6 城市居民出行效率有待提高

近年來(lái)，上海以年均40—50km的速度建成了運(yùn)營(yíng)里程超過(guò)400km的軌道交通線網(wǎng)，但中心城約0.4km/km2的線網(wǎng)密度、0.3 座/km2的車站密度與東京都區(qū)部仍有較大差距（東京都區(qū)部線網(wǎng)密度高達(dá)1.3km/km2）。高峰時(shí)段45%以上軌交線路超負(fù)荷運(yùn)行、80%以上線路滿載率超過(guò)90%。上海的軌道交通建設(shè)步伐較之城市整體發(fā)展速度仍然偏慢，高峰時(shí)段的運(yùn)能缺口仍然較大，難以滿足長(zhǎng)距離乘客的快捷出行需求。常規(guī)公交整體吸引力不足，其在公共交通出行中的比重亦有所下降。

4 規(guī)劃建議

4.1 聚焦“中央活動(dòng)區(qū)”， 建設(shè)世界級(jí)城市中心

表3 上海與國(guó)際大都市廣場(chǎng)密度比較

圖5 華爾街與陸家嘴建筑、街道空間對(duì)比

中心城是全球城市未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，并且需要一個(gè)更綜合、能級(jí)更高的核心地區(qū)。在當(dāng)前世界發(fā)展背景下，中心城已經(jīng)成為了眾多全球城市未來(lái)建設(shè)的重點(diǎn)和核心功能區(qū)，全球城市的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力集中于中心城的核心地區(qū)，這里不僅是城市的中心，更是為世界服務(wù)的中心。并且這個(gè)核心地區(qū)更加注重多元綜合、環(huán)境宜人。以倫敦為例，其中心城核心地區(qū)已經(jīng)從強(qiáng)調(diào)商務(wù)核心功能和高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的CBD概念逐漸向重視功能融合、空間范圍更大的CAZ（中央活動(dòng)區(qū)）概念所取代，意在形成多元活力、環(huán)境良好的城市核心區(qū)。

上海中心城應(yīng)整合全市資源，聚焦重點(diǎn)地區(qū)，整合外灘—陸家嘴、人民廣場(chǎng)、南京路、淮海路沿線、黃浦江核心濱水區(qū)及向南延伸段至前灘、徐匯濱江等地區(qū)，集中打造金融、高端商務(wù)、文化旅游、全球購(gòu)物等混合功能，形成匯聚上海標(biāo)志景觀，集中展現(xiàn)城市特色、容納各類活動(dòng)、面向世界的功能綜合、高能級(jí)、高品質(zhì)的世界級(jí)城市中心。上海中心城應(yīng)完善多中心的公共活動(dòng)中心網(wǎng)絡(luò)，提供不同等級(jí)的公共服務(wù)功能。從居住人口與就業(yè)人口的密度來(lái)看，上海多中心城市結(jié)構(gòu)還未完全形成，城市副中心還未有效發(fā)揮疏散中心人流，緩解中心城區(qū)交通擁堵的作用。根據(jù)中心地理論，上海2020年軌道交通遠(yuǎn)景規(guī)劃，在現(xiàn)有4個(gè)副中心規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以考慮在優(yōu)越區(qū)位增加設(shè)置2—3個(gè)副中心，以截流到城市中心的大量人流與車流，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。

4.2 貫徹落實(shí)“雙增雙減”方針

中心城，尤其是亞洲城市的中心城往往人口密度和建筑密度最高，因此如何對(duì)其進(jìn)行疏解，形成高效的中心城空間結(jié)構(gòu)是中心城發(fā)展始終要關(guān)注的問(wèn)題。東京作為全球城市，其中心城形成了“1主7副”的空間結(jié)構(gòu)，城市的核心功能不集聚于一個(gè)片區(qū)，而是通過(guò)多個(gè)副都心分層級(jí)、分特色構(gòu)成，既疏解了CBD地區(qū)的過(guò)度集中，也促進(jìn)了中心城的總體繁榮，形成了有結(jié)構(gòu)有層次的中心城中心體系。

中心城作為上海“四個(gè)中心”建設(shè)的核心功能區(qū)。未來(lái)應(yīng)深入貫徹落實(shí)“雙增雙減”方針，進(jìn)一步提升發(fā)展內(nèi)涵。中心城目前面臨著人口規(guī)模大、密度過(guò)高、新增用地空間匱乏、用地結(jié)構(gòu)有待完善、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較大、土地使用效率有待提高等問(wèn)題。未來(lái)中心城新增用地空間有限，主要通過(guò)挖掘存量空間提高完善用地結(jié)構(gòu)，提高使用效率，改善城市品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)成為世界城市核心功能區(qū)的目標(biāo)。應(yīng)繼續(xù)貫徹“雙增雙減”要求，并賦予新的發(fā)展內(nèi)涵。減少低效率的樓宇開(kāi)發(fā)和低效率的產(chǎn)業(yè)用地；增加高端專業(yè)服務(wù)的集聚度，增加網(wǎng)絡(luò)化的交往空間和綠化空間，增加文化等公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量，鼓勵(lì)其空間集聚和功能混合，提高土地使用效率，吸引高端、綠色商務(wù)辦公建筑集聚建設(shè)，提升核心區(qū)吸引力。開(kāi)展多方式、低碳化的城市更新，完善城市功能。

4.3 制定差異化改造措施， 分級(jí)分類進(jìn)行新戰(zhàn)略引導(dǎo)

更新是全球城市中心城地區(qū)未來(lái)發(fā)展的重要方式，通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外案例，分級(jí)分類，有針對(duì)性地對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行更新的戰(zhàn)略指導(dǎo)是非常有必要的，并且要逐步提升到城市總體發(fā)展層面。如倫敦在中心城通過(guò)界定機(jī)遇區(qū)、集約區(qū)等多類區(qū)域，對(duì)未來(lái)更新進(jìn)行分級(jí)分類別策略引導(dǎo)，并且對(duì)發(fā)展目標(biāo)、容量有一定指導(dǎo)，避免無(wú)序擴(kuò)張。通過(guò)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“針灸式”發(fā)展，平衡不同地區(qū)的發(fā)展差距，突破資源瓶頸，提升城市整體能級(jí)。如臺(tái)灣地區(qū)自1998年出臺(tái)《都市更新條例》以來(lái)，以城市更新單元為規(guī)劃手段，大力倡導(dǎo)民間自主更新，以“多數(shù)決”和“權(quán)利變換”的手段快速實(shí)現(xiàn)更新單元內(nèi)的民眾產(chǎn)權(quán)整合，通過(guò)“容積獎(jiǎng)勵(lì)”、“稅賦減免”等多種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)民間開(kāi)發(fā)，同時(shí)捆綁更新單元內(nèi)市政、基礎(chǔ)設(shè)施的回饋，在實(shí)現(xiàn)臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)復(fù)興、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、提升都市形象、創(chuàng)造高質(zhì)量人居環(huán)境等方面取得了成效[9]。

在經(jīng)歷了城市快速增長(zhǎng)和擴(kuò)張的發(fā)展階段后，應(yīng)引導(dǎo)上海中心城建設(shè)逐步進(jìn)入精品化、高品質(zhì)的發(fā)展階段，嚴(yán)格限制城市的快速擴(kuò)張，對(duì)中心城采取多種更新措施，分類分級(jí)引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)。中心城應(yīng)劃定結(jié)合軌道交通樞紐周邊、老工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，包括風(fēng)貌區(qū)及歷史建筑集中、楔形綠地及生態(tài)敏感區(qū)等限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，以及針對(duì)已基本完成開(kāi)發(fā)的區(qū)域，可在提升城市品質(zhì)、不破壞現(xiàn)有城市風(fēng)貌的前提下，進(jìn)行“針灸式”的小規(guī)模改造區(qū)域。

4.4 推行公交優(yōu)先政策， 完善慢行交通體系

公共交通是中心城交通的重要方向，綠色慢行交通更是極力倡導(dǎo)的新興交通方式。發(fā)達(dá)的公共交通是抑制小汽車出行的有效手段，應(yīng)建立軌道交通主導(dǎo)型的公交網(wǎng)絡(luò)。倫敦中心城以軌道交通和常規(guī)公交共同構(gòu)成城市公共交通的主體，其中軌道交通類型豐富，換乘便捷，除了城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善，倫敦更加注重從政策方面，精細(xì)化管理公共交通，例如進(jìn)行中心城擁堵收費(fèi)、地面公交優(yōu)先、自行車革命等交通政策[10]。

上海中心城應(yīng)推行公交優(yōu)先政策，加強(qiáng)軌道交通、快速公交、商務(wù)區(qū)通勤巴士等公共交通系統(tǒng)建設(shè)，鼓勵(lì)居民公交出行，優(yōu)化交通狀況。合理配置停車位供給，限制小汽車出行，改善交通環(huán)境，減少空氣污染。同時(shí)應(yīng)完善步行、自行車等慢行體系，鼓勵(lì)綠色出行。中心城應(yīng)著力提升慢行體系建設(shè)，使其逐漸成為短距離出行的重要方式。完善慢行體系環(huán)境建設(shè)，將交通出行、休閑鍛煉融為一體建設(shè)。在中心區(qū)重要路段，通過(guò)道路斷面改造，拓寬人行道寬度，提升步行環(huán)境品質(zhì)。

4.5 強(qiáng)化空間品質(zhì)提升， 建設(shè)人文生態(tài)美麗城區(qū)

未來(lái)城市競(jìng)爭(zhēng)力體現(xiàn)于人才的競(jìng)爭(zhēng)，因此品質(zhì)突出的城市環(huán)境是城市規(guī)劃的重中之重。歐美等諸多全球城市紛紛出臺(tái)了專項(xiàng)政策來(lái)提升城市環(huán)境的宜人性和藝術(shù)性，并且這也成為了城市形象提升的重要抓手。

上海未來(lái)應(yīng)當(dāng)將中心城公共空間品質(zhì)的提升作為提升城市形象，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要舉措。提升城市空間品質(zhì)需從3方面考慮：首先是打造人性化的公共空間。通過(guò)布局密集、服務(wù)便捷的高品質(zhì)公共空間建設(shè)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，以滿足市民休閑、游憩、交往等多方面需求。其次，突出有機(jī)更新和小尺度改造。聚焦建成區(qū)的空間挖潛，通過(guò)對(duì)各類消極空間的適應(yīng)性改造，增加多樣化功能，完善各類設(shè)施，以局部改建帶動(dòng)城市整體活力提升。第三，強(qiáng)調(diào)歷史文化內(nèi)涵和公共藝術(shù)品質(zhì)。鼓勵(lì)創(chuàng)意設(shè)計(jì)，通過(guò)加強(qiáng)歷史保護(hù)和環(huán)境設(shè)施的藝術(shù)設(shè)計(jì)、增設(shè)雕塑等公共藝術(shù)品，突出公共空間的藝術(shù)性和多樣性。第四，要推進(jìn)生態(tài)綠地建設(shè)。國(guó)際化大都市案例中，紐約中心城的綠化建設(shè)目標(biāo)主要通過(guò)完善社區(qū)公園的覆蓋水平，結(jié)合社區(qū)公園“10min步行圈”覆蓋的薄弱環(huán)節(jié)入手，推進(jìn)綠化用地建設(shè)。同時(shí)，提升和新增大型綜合型公園以滿足人們的生活休閑需求。結(jié)合紐約案例，上海的中心城生態(tài)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以滿足人們的日常休閑活動(dòng)需求為主要目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)提升城市公共綠地的可達(dá)性。

[1]上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局. 上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）[R]. 2001.Shanghai Planning and Land Resources Administration Bureau. Master Plan of Shanghai（1999—2020）[R]. 2001.

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