淺析公共管理中政府的角色轉(zhuǎn)變

薄一楠

摘 要：隨著改革開放的不斷深入，我國經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展勢必需要政治建設(shè)的同步前進。傳統(tǒng)的統(tǒng)治型、管制型政府已經(jīng)無法滿足民主政治建設(shè)的要求，不斷擴大的公共管理領(lǐng)域伴隨著日益增多的公共問題和層出不窮的群體性突發(fā)事件，都嚴(yán)重阻礙了社會的進步。在公共管理過程中，政府扮演著何種角色，如何構(gòu)建一個民主、公平、廉潔、高效的政府都成了我國各級行政機關(guān)的重大課題。首先對公共管理的相關(guān)概念進行界定，在分析了政府在公共管理中的角色定位后，提出了政府角色轉(zhuǎn)變問題。希望從中可以確定出公共管理中政府角色的轉(zhuǎn)變方向。

關(guān)鍵詞：公共管理；有限政府；服務(wù)型政府；企業(yè)型政府

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0074-02

一、公共管理的相關(guān)概念

（一）公共管理的定義

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益[1]4。

（二）公共管理的特征

公共管理的整合性使其擁有了如下特征。

相比傳統(tǒng)的公共行政，公共管理更加注重實踐經(jīng)驗，注重從成功的管理經(jīng)驗與個案中獲取解決方法，強調(diào)將私部門的管理手段運用于公共部門，強調(diào)管理者的戰(zhàn)略設(shè)計和政策設(shè)計；相比純粹的企業(yè)管理，公共管理又更加注重公共利益的實現(xiàn)，更加強調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任。

（三）公共管理的目標(biāo)

一般說來，公共管理的目標(biāo)就是提高政府的綜合治理能力，實現(xiàn)公共利益。但如今公共管理的目標(biāo)不再僅僅局限于促進社會的公平、正義，它還要協(xié)調(diào)各方利益，維持政府穩(wěn)定、維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值、平衡政府與市場、促進政府治理的有效性、平衡目前及最近未來與較長遠未來的需要[1]18。只有完成上述這些目標(biāo)，才能證明我國的公共管理是成功的。

二、政府在公共管理中的角色

公共管理的主體是多元的，主要包括政府和其他非政府組織。①我國特殊的歷史國情決定了現(xiàn)階段最主要的公共管理者仍然是各級政府。近年來，我國的非政府組織雖然呈現(xiàn)出不斷壯大的趨勢，但由于起步晚、數(shù)量少、限制多等原因，非政府組織并不能起到應(yīng)有的作用，不能像國外的類似組織那樣成為真正的“第三部門”。因此，在整個公共管理過程中，非政府組織只能處于從屬地位、次要地位，來配合政府部門的相關(guān)工作。

在改革開放繼續(xù)深化的今天，為了進一步推動我國的政治體制改革，為了早日實現(xiàn)政治的民主發(fā)展和社會的公平正義，必須要實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，而政府職能的轉(zhuǎn)變在公共管理領(lǐng)域則表現(xiàn)為管理角色的轉(zhuǎn)換。

三、政府在公共管理中的角色轉(zhuǎn)換

（一）從全能政府到有限政府

在國家剛剛產(chǎn)生的時候，“政府”與“國家”是混淆的，都是指代統(tǒng)治者組成的統(tǒng)治機構(gòu)。這一時期的政府，最大的特點就是權(quán)力集中，范圍寬泛。在中世紀(jì)的中后期，西方國家的政府負責(zé)了外交、軍事、政治、經(jīng)濟等一切領(lǐng)域的管理工作。隨著資本主義的發(fā)展，近代民族國家誕生，各國政府依舊擁有著巨大權(quán)力，管理著國家、社會以及個人的各項事物。為了打破這一狀況，英國資產(chǎn)階級自由主義思想家洛克提出了“政府的目的是保護私有財產(chǎn)”[2]77的看法，同時還認為“政府權(quán)力作為來自人民委托的權(quán)力，必須接受委托條件的限制，即不得侵害人民的生命、自由和財產(chǎn)”[3]。他還將國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)[2]91，這為孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說奠定了基礎(chǔ)。在這之后，潘恩、漢密爾頓以及密爾更是將有限政府的思想發(fā)揚光大，這就從理論上實現(xiàn)了全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)換。

（二）從管制型政府到服務(wù)型政府

我國自古就是一個中央集權(quán)的君主專制國家，這就導(dǎo)致了國家與社會的高度趨同，因此公共管理始終寓于國家治理之中。這便形成了管制型政府。新中國成立后依舊未能擺脫管制型政府的傳統(tǒng)思想，國家依舊包辦一切，掌控一切。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和政治的進步，我國社會不再完全依附于國家和政府，公共產(chǎn)品和服務(wù)也開始呈現(xiàn)多樣化趨勢。原先的公共管理模式已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)在的中國，因此，政府從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變成為必然。

新公共管理理論認為政府的主要職能在于“掌舵”，而非“劃槳”；政府不應(yīng)獨自“掌舵”，而應(yīng)讓公民居于政府治理體系的中心，由此便得到了“公共服務(wù)型政府”這一概念。有學(xué)者認為，服務(wù)型政府是指在民主政治的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以為公民服務(wù)為宗旨，實現(xiàn)服務(wù)職能，承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府[4]。還有學(xué)者認為，服務(wù)型政府是指在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會治理價值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)[5]。

今天，我們大力建設(shè)的服務(wù)型政府首先是一個以人為本的政府，只有做到以人為本，才能在觀念上摒棄“官本位”的傳統(tǒng)思想，將廣大民眾放在首位；其次，它必須是一個負責(zé)任的政府，真正為百姓謀福利，真正承擔(dān)起實現(xiàn)公共利益的重任；再次，它必須是一個邊界有限的政府，明確自己的權(quán)力界限，管好該管的事，絕不越俎代庖；最后，它必須是一個陽光透明、民主法制的政府，只有創(chuàng)造了這種公平、公正、公開的氛圍，才能使服務(wù)型政府在公共管理中更具可行性。

（三）從官僚制政府到企業(yè)型政府

正如前文所講，中國自古就是一個“官本位”的集權(quán)國家，傳統(tǒng)文化中的禮數(shù)、秩序更加強化了等級森嚴(yán)的官僚制度。近年來，雖然中央政府已經(jīng)進行政治體制改革，但各級政府在日常工作中的官僚作風(fēng)仍然明顯。

官僚制政府鋪張浪費、效率低下、極易滋生腐敗，從而降低政府的公信力，這些都不利于公共管理的進行。因此，為了改變這一現(xiàn)狀，真正做到服務(wù)公眾，就需要將政府改造成企業(yè)型政府。企業(yè)型政府是指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，運用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，并有效運用資源提高政府的效率[1]383。因此，企業(yè)型政府更加重視成本效益關(guān)系，強調(diào)顧客導(dǎo)向，善用輿論壓力，提倡創(chuàng)新與改革[1]384，這樣，政府在公共管理過程中會有兩方面的提高。在財政方面，政府會像企業(yè)一樣變得更加精打細算，將公共管理的財政撥款取之于民、用之于民，這就避免了貪污腐敗、利益尋租等情況的出現(xiàn)。在執(zhí)政效率方面，政府也可以仿效企業(yè)，運用高新技術(shù)以及合理的競爭機制，優(yōu)化公共管理的機構(gòu)設(shè)置、提高公共管理的效率水平。

對于企業(yè)型政府再造，國外有著豐富經(jīng)驗。美國政府在克林頓任期內(nèi)確立了顧客至上、民眾優(yōu)先、節(jié)約成本、提高效能的政府再造原則；英國也采取了效率稽核、財務(wù)管理改革、“公民憲章”①以及政府民營化等方法。同樣，在企業(yè)型政府下，我國可以利用信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)政務(wù)的公開化、透明化；利用團隊精神和競爭機制提高公共管理的效率；利用成本效益分析法整個多方資源，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、便捷提供。

四、總結(jié)

在改革開放進入攻堅期的今天，公共管理不可避免地成為社會各界廣泛關(guān)注的問題。政府作為公共管理的最重要主體，在中國特殊的國情下，始終扮演著重要角色。政府在公共管理中的角色轉(zhuǎn)換將在極大程度上影響我國公共管理的水平和成效。我們要構(gòu)建一個有限的、服務(wù)型的、企業(yè)型的政府，因為只有這樣的政府才能在公共管理的過程中最大限度地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；才能最大限度地協(xié)調(diào)政府、社會、公民的各方利益；才能最大限度地實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治民主和社會公正。

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