關(guān)于白馬湖保護(hù)與開發(fā)BT建設(shè)管理模式的思考

方高干 許 成 王道虎

（淮安市水利局，江蘇 淮安 223005）

1 BT模式概況

BT是Bulit（建設(shè)）和Transfer（轉(zhuǎn)讓）兩個英文單詞第一個字母的縮寫，是一個完整的工程項目建設(shè)融資的概念。由項目所在國的政府或所屬機(jī)構(gòu)為項目的建設(shè)提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項目融資的依據(jù)，同項目的投資者和經(jīng)營者或其組成的項目公司簽訂合同，在合同規(guī)定的一段時間內(nèi)，由項目公司安排融資、建設(shè)，建設(shè)完成后通過項目回購轉(zhuǎn)讓給政府或政府的所屬機(jī)構(gòu)。BT模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其優(yōu)勢在于:

（1）緩解政府的資金壓力。BT模式可引入大量非政府資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效緩解政府的財政壓力，使政府規(guī)劃建設(shè)資金不到位的項目盡早實施，提前實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（2）加快政府職能轉(zhuǎn)變。BT模式是將政府的項目建設(shè)職能交由專門的項目公司實施，從根本上改變了政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)中的職能，使政府從瑣碎的項目管理中解脫出來，致力于項目的宏觀監(jiān)督管理，真正建設(shè)“小政府，大社會”。

（3）開辟多元化融資渠道。BT模式使眾多企業(yè)通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為剩余資本找到投資途徑，改變其投資渠道單一的局面；也使大量閑置的民間資本投入公用事業(yè)工程建設(shè)，為民間資本提供了合理投向，提高了資本利用效率。

BT模式作為一種新型的利用非政府資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的模式，能有效緩解城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊張的投資需求。然而，BT模式在淮安水利領(lǐng)域尚屬新事物，在融資、建設(shè)、移交、回購等環(huán)節(jié)還處于不斷探索階段。在淮安市白馬湖保護(hù)與開發(fā)工程的實踐過程中，引入BT模式建設(shè)了多個項目，在項目建設(shè)管理方面受到諸多挑戰(zhàn)，筆者針對存在的問題，進(jìn)行了深入的思考，并提出具體建議。

2 江蘇省白馬湖保護(hù)與開發(fā)工程概況

2.1 江蘇省白馬湖保護(hù)與開發(fā)背景

白馬湖地處淮河流域下游，分屬江蘇省淮安市金湖縣、洪澤縣、淮安區(qū)和揚州市寶應(yīng)縣，湖面面積原為150 km2，現(xiàn)狀為 113.4 km2，是江蘇省十大淡水湖之一。白馬湖具有防洪滯澇、養(yǎng)殖、航運、旅游等多種功能，在淮河下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境功能方面具有重要地位。

建國以來，由于受過度圈圩（圍）養(yǎng)殖、種植等人為活動的影響，致使湖區(qū)面積減少近1/4，開發(fā)利用面積占湖區(qū)總面積92%，防洪滯澇調(diào)蓄庫容明顯減小，水體自凈能力下降。區(qū)域工業(yè)、種植業(yè)和漁業(yè)養(yǎng)殖等污染不斷加劇，致使入湖河流和湖體水質(zhì)日趨惡化，湖泊水草植被、原生物種和生態(tài)遭受嚴(yán)重破壞。2010年，淮安市委市政府明確將白馬湖作為淮安市區(qū)第二飲用水源地進(jìn)行建設(shè)，為改善白馬湖水質(zhì)和湖區(qū)生態(tài)環(huán)境，增加湖泊調(diào)蓄能力，決定對白馬湖實施白馬湖環(huán)湖大道及綠化、退圩（圍）還湖及湖底清淤、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等一系列工程。

2.2 江蘇省白馬湖保護(hù)與開發(fā)工程

在淮安市白馬湖保護(hù)與開發(fā)初期，建設(shè)了淮安市白馬湖環(huán)湖大道工程和淮安市白馬湖退圩還湖工程等基礎(chǔ)設(shè)施項目。

（1）淮安市白馬湖環(huán)湖大道工程

淮安市白馬湖環(huán)湖大道工程是市政府實施白馬湖保護(hù)與開發(fā)的一項重要基礎(chǔ)設(shè)施，道路是沿白馬湖現(xiàn)狀湖堤堤頂環(huán)湖修建，從洪澤縣黃集鎮(zhèn)花河南堤至金湖縣前鋒鎮(zhèn)阮橋河邊，沿白馬湖西岸、南岸布置，涉及洪澤、金湖2縣5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。道路總長47.4 km，按三級公路標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，路面寬4 m，路基寬5 m，采用瀝青混凝土路面結(jié)構(gòu)，沿線新建設(shè)橋梁10座，拆建、加固沿線泵站、涵閘等影響建筑物22座，工程總投資1.65億元。

（2）淮安市白馬湖退圩還湖工程

淮安市白馬湖退圩還湖與清淤工程是依據(jù)省政府批復(fù)的《淮安市白馬湖退圩（圍）還湖專項規(guī)劃》而實施的項目，是在前期退漁還湖的基礎(chǔ)上，對退漁時留下的土圩進(jìn)行徹底平毀，恢復(fù)成水面，同時對污染嚴(yán)重的湖底淤泥進(jìn)行清除，并將清淤和平圩的土方集中堆放在湖邊，形成7個棄土區(qū)共766.67 hm2，使白馬湖的水面由現(xiàn)狀42 km2擴(kuò)大到87 km2，工程總投資3.45億元。

2.3 白馬湖保護(hù)與開發(fā)工程采用BT模式建設(shè)的意義

2013年，《淮安市環(huán)白馬湖地區(qū)空間發(fā)展規(guī)劃》對白馬湖功能定位為：長三角地區(qū)著名的湖濱生態(tài)旅游和休閑度假基地，省內(nèi)重要的生態(tài)保護(hù)涵養(yǎng)區(qū)，淮安都市區(qū)南部新興功能區(qū)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展示范區(qū)。面對淮安市白馬湖保護(hù)與開發(fā)高投資需求，淮安按照中央、省、市的指導(dǎo)，拓寬融資渠道，廣泛吸引社會資金投資，總結(jié)BT模式在外省應(yīng)用的經(jīng)驗，創(chuàng)新融資模式，提出充分利用社會民間資本來緩解政府財政壓力，采用BT模式建設(shè)淮安市白馬湖保護(hù)與開發(fā)工程。這是淮安水利工程建設(shè)中第一個采用BT模式的工程項目，不僅緩解了公共財政的不足，還為BT模式應(yīng)用于淮安水利工程建設(shè)開創(chuàng)了先河，為其他工程提供了借鑒。

3 存在問題及思考

在淮安市白馬湖環(huán)湖大道工程建設(shè)過程中，由政府成立建設(shè)單位負(fù)責(zé)白馬湖環(huán)湖大道工程建設(shè)管理，由投資公司負(fù)責(zé)融資支付；建設(shè)單位委托有資質(zhì)的設(shè)計單位設(shè)計，通過招標(biāo)確定兩個監(jiān)理單位承擔(dān)監(jiān)理工作，并確定一個第三方檢測單位；投資單位通過招標(biāo)確定一個施工單位承建，具體組織結(jié)構(gòu)關(guān)系見圖1。項目管理過程中出現(xiàn)的主要問題有：

（1）政府指定隸屬不同單位的建設(shè)管理單位和投資單位，施工單位同時屬建設(shè)管理單位和投資單位管理，建設(shè)管理單位負(fù)責(zé)工程進(jìn)度、質(zhì)量控制、安全生產(chǎn)等工作，投資單位負(fù)責(zé)工程計量支付工作。由于建設(shè)單位與投資單位溝通不暢，投資單位為節(jié)約工程投資，對工程成本嚴(yán)格控制，造成合理的工程設(shè)計變更不能執(zhí)行，采購的工程材料低劣、施工單位偷工減料等現(xiàn)象時有發(fā)生，而建設(shè)管理單位也因缺少工程支付這一工程管理重要抓手，造成施工管理極度困難。

（2）環(huán)湖大道工程規(guī)模大，招標(biāo)方案中僅確定了一個施工單位，開工后出現(xiàn)超出施工單位實力的問題，由于該單位沒有足夠能力完成本項工程，非主體工程便產(chǎn)生較多分包現(xiàn)象，致使工程質(zhì)量控制難度較大。

（3）經(jīng)公開招標(biāo)，監(jiān)理、第三方檢測單位和施工單位都是本地區(qū)企業(yè)，因各單位之間日常業(yè)務(wù)聯(lián)系較多，加之部分單位和工作人員缺乏職業(yè)道德，難免在監(jiān)理單位、檢測單位與施工單位之間出現(xiàn)偏袒或矛盾現(xiàn)象，造成檢測結(jié)果帶有較強(qiáng)的主觀性。

（4）由于環(huán)湖大道工程規(guī)模大，采用BT模式建設(shè)是由施工單位先墊付資金，在招標(biāo)過程中，雖對企業(yè)資金、信用等級進(jìn)行了資格審查，但對企業(yè)并沒有深入了解，而且僅選一個施工單位，因此，受宏觀政策影響，融資難度加大，導(dǎo)致資金供給不足，工期滯后。

針對上述問題，在后續(xù)淮安市白馬湖退圩還湖工程中，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，政府將工程交由一個公司負(fù)責(zé)建設(shè)管理、融資支付。建設(shè)處通過招標(biāo)確定一個有資質(zhì)的設(shè)計單位設(shè)計，一個監(jiān)理單位承擔(dān)監(jiān)理工作，并確定四家施工單位和一個第三方檢測單位，具體組織結(jié)構(gòu)關(guān)系見圖2。本工程進(jìn)展順利，避免了淮安市白馬湖環(huán)湖大道工程項目管理中出現(xiàn)的問題。

圖1 淮安市白馬湖環(huán)湖大道工程組織結(jié)構(gòu)圖

圖2 淮安市白馬湖退圩還湖工程組織結(jié)構(gòu)圖

4 建議措施

淮安市白馬湖保護(hù)與開發(fā)是市委市政府的一項重要工程，為保證后續(xù)保護(hù)與開發(fā)工程順利實施，建議加強(qiáng)BT項目管理,重點做好以下幾個方面工作：

（1）成立領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，完善協(xié)調(diào)會商機(jī)制

由于采用BT模式建設(shè)的特殊性，存在多個參建方，故在項目管理過程中，要建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，使參建各方接受一個部門領(lǐng)導(dǎo)。如果采用政府交由一個管理單位和投資單位進(jìn)行建設(shè)，務(wù)必建立完善的協(xié)調(diào)會商機(jī)制，避免出現(xiàn)參建單位僅執(zhí)行投資方命令，給管理單位在工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、工程安全等方面的項目管理造成極大困難。

（2）嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度，制定完善招標(biāo)方案

堅持公開招標(biāo)制度，在全國范圍內(nèi)選擇有實力的企業(yè)參與工程建設(shè)，并應(yīng)在進(jìn)行招標(biāo)時，對施工總承包商進(jìn)行有側(cè)重點的資格預(yù)審。作為投資人的施工總承包商要在規(guī)定的期限內(nèi)用自有資金將項目建成，必須具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力和融資能力。因此，在資格預(yù)審中，要特別對投標(biāo)人的財務(wù)狀況、銀行的資信等級、銀行的授信額度等方面的內(nèi)容實行嚴(yán)格審查，必要時，應(yīng)到該企業(yè)或者相關(guān)部門、相關(guān)銀行進(jìn)行考察。規(guī)模較大的工程，如果一個施工總承包單位在自身財力不能單獨完成的情況下，盡可能詳細(xì)論證招標(biāo)方案，將工程劃分為多標(biāo)段，選擇多家施工單位承擔(dān)建設(shè)。

（3）加強(qiáng)職業(yè)道德教育，保證檢測結(jié)果客觀

隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，職業(yè)道德在市場經(jīng)濟(jì)條件下的地位和作用愈加重要。在BT項目中，在職業(yè)道德方面反映出的問題突出，應(yīng)從加強(qiáng)職業(yè)道德教育和加強(qiáng)職業(yè)道德規(guī)范兩個方面入手，充分體現(xiàn)施工、監(jiān)理、檢測單位的獨立性，確保檢測結(jié)果的客觀性，為施工質(zhì)量評定提供科學(xué)依據(jù)。各參建單位之間應(yīng)簽訂廉政合同，并設(shè)立舉報箱，如果發(fā)現(xiàn)存在檢測結(jié)果帶有較強(qiáng)主觀性的問題，建設(shè)管理單位應(yīng)立即報告項目主管單位，必要時降低企業(yè)信用等級。

（4）加強(qiáng)項目資金監(jiān)管，確保項目順利實施

資金是工程各項工作進(jìn)行的保障，建設(shè)單位應(yīng)對施工單位BT項目的日常資金運用實施監(jiān)管，使其投入的資金使用透明化。施工單位按照資金使用計劃在規(guī)定的時間內(nèi)在該資金賬戶內(nèi)存入項目建設(shè)所需的資金，建設(shè)單位可以隨時對工程建設(shè)單位使用建設(shè)資金的情況進(jìn)行監(jiān)督控制，監(jiān)督資金賬戶的賬目情況是否按照資金投入計劃投入資金，是否挪作他用，施工單位的任何一筆資金收支，建設(shè)單位都能掌握其來源去向，從而保證項目投資建設(shè)資金能夠及時到位并全部用于工程建設(shè)。

5 結(jié)語

在我國，BT項目是一種新型的投融資模式，由于它存在諸多優(yōu)點，近年來被廣泛地應(yīng)用于市政、交通軌道、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中。然而，BT項目尚處于探索試行階段，目前還沒有完整系統(tǒng)的BT項目建設(shè)經(jīng)驗。今后尚需對BT項目的其他階段、新領(lǐng)域等方面開展深入研究，使BT項目發(fā)揮最大效用。通過對淮安市白馬湖保護(hù)與開發(fā)BT項目管理階段存在的問題進(jìn)行研究，為其他工程的實施提供了一定的參考和借鑒作用。目前，BT模式在淮安市已被廣泛采用，如：淮安市古黃河水利樞紐、淮安市里運河堂子巷控制工程、淮安市里運河北門橋控制工程等項目，緩解了政府財政的緊張局面，工程進(jìn)展順利，已完工程社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益提前發(fā)揮，受到社會高度評價。