當(dāng)前我國社會救助的現(xiàn)狀和前瞻

〔作者簡介〕唐鈞，中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長，研究員，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師，北京 100732。

〔摘要〕1992年，上海市開始建立城市居民最低生活線保障制度，從此，拉開了中國社會救助制度改革的序幕。當(dāng)前我國社會救助制度呈現(xiàn)出以下特點：城鎮(zhèn)最低生活保障制度對象逐年減少；農(nóng)村最低生活保障制度對象持續(xù)增加；城鎮(zhèn)最低生活保障制度財政投入逐年增加；農(nóng)村最低生活保障制度財政投入增幅更大。2014年5月1日實施的《社會救助暫行辦法》，標志我國的社會救助制度邁入了一個全面依法管理的新階段。這無疑會推動社會救助工作邁向更加系統(tǒng)化、規(guī)范化、社會化、人性化的新高度，同時更希望制定出一部真正的層次足夠高的《社會救助法》。

〔關(guān)鍵詞〕社會救助；社會保障；最低生活保障

〔中圖分類號〕D693.66 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）02-0055-04

2014年5月1日，《社會救助暫行辦法》①（以下簡稱《辦法》）開始施行。這意味著中國的社會救助制度邁入了一個全面依法管理的新階段。1992年，上海市開始建立城市居民最低生活線保障制度，從此，拉開了中國社會救助制度改革的序幕。22年來，中國的社會救助制度已經(jīng)基本成型，而且在社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮了非常重要的作用，得到了國際國內(nèi)的一致好評。

中國的社會救助制度體系包括城鎮(zhèn)最低生活保障制度、農(nóng)村最低生活保障制度、城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害救助制度等6項子制度。以下，對上述6項子制度2013年的實施狀況作一簡要描述。

一、2013年社會救助制度的基本數(shù)據(jù)

要討論2013年社會救助制度的實施現(xiàn)狀，就要從搜集和分析2013年社會救助制度的相關(guān)數(shù)據(jù)入手。民政部每年都會發(fā)布《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，關(guān)于社會救助的統(tǒng)計數(shù)據(jù)就是公報中要與公眾見面的重要內(nèi)容之一。然而，2013年的公報迄今尚未面世。不過，在民政部的官方網(wǎng)站上，有2013年第4季度的《社會服務(wù)統(tǒng)計季報》，可以提供一些基本的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

2013年，城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和農(nóng)村五保等5項制度，共支出社會救助經(jīng)費1918.5億元，占國家財政總支出的1.4%，占民政部支出的“社會服務(wù)經(jīng)費”的52.5%。

1.城鎮(zhèn)最低生活保障制度

截至2013年12月，獲得最低生活保障待遇的城鎮(zhèn)居民共有1096萬戶、2061萬人；全年支出的城鎮(zhèn)最低生活保障經(jīng)費為725億元。②

2.農(nóng)村最低生活保障制度

截至2013年12月，獲得最低生活保障待遇的農(nóng)村居民共有2925萬戶、5382萬人；全年支出的農(nóng)村最低生活保障經(jīng)費為842億元。

3.城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度

截至2013年12月，接受醫(yī)療救助的城鎮(zhèn)居民共有606萬人。同時，城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度還資助了1229萬城鎮(zhèn)低保對象參加了城鎮(zhèn)居民醫(yī)保；全年支出的城鎮(zhèn)醫(yī)療救助經(jīng)費為57億元。

4.農(nóng)村醫(yī)療救助制度

截至2013年12月，接受醫(yī)療救助的農(nóng)村居民共有1459萬人。同時，農(nóng)村醫(yī)療救助制度還資助了4133萬農(nóng)村低保對象參加了新農(nóng)合；全年支出的農(nóng)村醫(yī)療救助經(jīng)費為121億元。

5.農(nóng)村五保供養(yǎng)制度

截至2013年12月，享受集中供養(yǎng)待遇的農(nóng)村五保對象共有184萬人；全年支出的農(nóng)村五保集中供養(yǎng)經(jīng)費為74億元。

截至2013年12月，享受分散供養(yǎng)待遇的農(nóng)村五保對象共有354萬人；全年支出的農(nóng)村五保分散供養(yǎng)經(jīng)費為100億元。

6.自然災(zāi)害救助制度

截至2013年12月，因災(zāi)緊急轉(zhuǎn)移的受災(zāi)群眾1200萬人次，得到自然災(zāi)害救助的受災(zāi)群眾8000萬人次。全年支出的自然災(zāi)害救助經(jīng)費為121億元。

二、城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的特點

從中國社會救助的核心制度——城鎮(zhèn)最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度切入，可以觀察到2013年的社會救助制度呈現(xiàn)出以下特點：

1.城鎮(zhèn)最低生活保障制度對象逐年減少

2013年的城鎮(zhèn)最低生活保障對象比上年減少了19萬戶（同比減少0.7%）、83萬人（同比減少1.6%）。

從表1中可以看到，城鎮(zhèn)最低生活保障對象的減少始于2010年。2007—2008年，城鎮(zhèn)低保對象勇攀高峰，在2009年達到了峰值——2346萬人。此后的4年中，便逐年減少：有3年減少的幅度都在1.5個百分點上下；而2012年高達5.6個百分點。到2013年，城鎮(zhèn)低保對象已經(jīng)比2009年減少了285萬人，占2009年城鎮(zhèn)低保人數(shù)的12.1%。

表1 2007—2013年城鎮(zhèn)最低生活保障制度對象發(fā)展狀況

資料來源：民政部社會救助司提供

2.農(nóng)村最低生活保障制度對象持續(xù)增加

2013年的農(nóng)村最低生活保障對象比上年增加了110萬戶（增加3.9%）、37萬人（增加0.7%）。

從表2中可以看到，自2007年以來，農(nóng)村最低生活保障對象始終處于連年持續(xù)增加的趨勢，但增加的幅度逐漸減小。2008年增加的幅度最大，一下子就增加了將近兩成；2009年和2010年，降到了一成上下；2011年更跌到2%以下；此后的兩年則穩(wěn)定在0.7%。到2013年，比2007年增加了1816萬人，增加了50.9%。

表2 2007—2013年農(nóng)村最低生活保障制度對象發(fā)展狀況

資料來源：民政部社會救助司提供

3.城鎮(zhèn)最低生活保障制度財政投入逐年增加

2013年，對城鎮(zhèn)最低生活保障制度的各級財政投入比上年增加51億元，增加了7.6%。

從表3中可以看到，自2007年以來，城鎮(zhèn)最低生活保障的各級財政投入呈連續(xù)增加的趨勢，但增加的幅度各年不同。2008年增加的幅度最大，增加了四成多；其次是2011年，增加了三分之一；2009年排序第三，增加了二成多；2010和2012年增加幅度很小，只有2個百分點上下；2013則再次上揚，將近8個百分點。到2013年，比2007年增加了448億元，增加了1.6倍。

表3 2007—2013年城鎮(zhèn)最低生活保障制度財政投入狀況

資料來源：民政部社會救助司提供

4.農(nóng)村最低生活保障制度財政投入增幅更大

2013年，對農(nóng)村最低生活保障制度的各級財政投入比上年增加124億元，增加了17.3%。

從表4中可以看到，自2007年實現(xiàn)農(nóng)村低保全覆蓋以來，農(nóng)村最低生活保障的財政投入增加迅猛。農(nóng)村低保制度建立后的翌年，財政投入就翻了一番；2009年和2011年，也都增加了五成以上；2010年將近三成；2012年稍低，不到一成，但2013年又上升到將近二成。到2013年，比2007年增加了738億元，增加了7.1倍。

表4 2007—2013年農(nóng)村最低生活保障制度財政投入狀況

資料來源：民政部社會救助司提供

尤其值得注意的是，在2011年，農(nóng)村低保的財政投入第一次超過了城鎮(zhèn)低保。而到2013年，農(nóng)村低保的支出已經(jīng)比城鎮(zhèn)低保高出16個百分點。

三、城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展特點的原因分析

在總結(jié)和概括出城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的特點之后，應(yīng)該進一步探究造就城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展特點的原因。

1.城鎮(zhèn)低保對象減少的原因

城鎮(zhèn)低保對象減少的主要原因有二：其一，近年來，在民政部門和社會工作學(xué)界，推動“發(fā)展型救助”成為共識。如上海市的“發(fā)展型救助”就包含以下的三個方面：辦理求職登記、托底安置上崗和給予就業(yè)補貼。因為采取了一系列的“扶上馬再送一程”的政策措施，上海市從2005年以來，有10萬低保對象成功脫貧。

其二，2010年，一些地方存在騙取低保的現(xiàn)象引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的重視。于是民政部發(fā)出通知，要求各地對城鎮(zhèn)低保對象進行排查，對不符合低保條件的要做到“應(yīng)退盡退”。通知明確將有價證券、存款、房產(chǎn)、車輛等財產(chǎn)作為認定低保的重要依據(jù)。當(dāng)年，在民政系統(tǒng)，掀起了一個清退“偽低保”的熱潮。譬如，上海市民政局構(gòu)建了專門的居民經(jīng)濟狀況核對信息系統(tǒng)，先后與住房公積金、勞動保障、稅務(wù)、公安等部門建立了定期電子信息交換網(wǎng)絡(luò)，與證券、銀行等機構(gòu)采用了手工電子信息交換措施。跨部門的信息共享，在技術(shù)上保障了對申請家庭經(jīng)濟狀況的全面了解。到2014年4月，全國已經(jīng)有22個省、自治區(qū)、直轄市建立了省級居民家庭經(jīng)濟狀況核對中心。①

在采取上述兩種積極措施之后，城鎮(zhèn)社會救助對象逐年減少。如上海，2009年第四季度城鎮(zhèn)社會救助對象有362761人，而到2013年第四季度已減少到205022人。4年間減少了157739人，占2009年低保對象人數(shù)的43%。②

2.農(nóng)村低保對象增加的原因

農(nóng)村低保對象持續(xù)增加的原因是：2007年前后，農(nóng)村低保制度迅速地實現(xiàn)了全覆蓋，一個重要的原因是救助和扶貧明確了各自的分工。在農(nóng)村，可以通過經(jīng)濟開發(fā)式扶貧擺脫貧困的貧困人口成為扶貧對象，不能通過經(jīng)濟開發(fā)式扶貧擺脫貧困的貧困人口成為救助對象。2007年之后，因為扶貧工作的工作策略的轉(zhuǎn)變，致使農(nóng)村低保對象迅速增加。

2008—2010年，扶貧工作開始實行“整村推進”的策略，要在2010年底實現(xiàn)對少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)和革命老區(qū)的“三個確?！薄?011年，新的國家扶貧標準提高到人均純收入2300元。2012年，國務(wù)院扶貧辦啟動了11個連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，首次實現(xiàn)了對592個國家重點縣全覆蓋。2013年分三個層次全面實施了新的十年扶貧開發(fā)戰(zhàn)略：第一個層次，是14個集中連片特困地區(qū)，覆蓋680個縣；第二個層次，是592個國家重點縣，其中在集中連片特困地區(qū)內(nèi)的重點縣是440個，區(qū)外的是152個；第三個層次，是實施3萬個村的整村推進。

在2007年以來的這段時間內(nèi)，農(nóng)村扶貧已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾膮^(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)，而基本告別了之前扶貧到戶的傳統(tǒng)工作方式。于是，無論貧困地區(qū)還是中等地區(qū)還是富裕地區(qū)，所有的貧困人口和貧困家庭都逐漸聚集到農(nóng)村低保和社會救助的保護傘下。這就是2007年以來，農(nóng)村低保對象人數(shù)持續(xù)增加，6年中差不多增加了五成的原因。

3.城鄉(xiāng)低保財政支出連年增加的原因

城鄉(xiāng)低保財政支出連年增加最主要的原因有二：第一個原因是低保對象的增加，這主要表現(xiàn)在農(nóng)村低保制度上。如前所述，2007—2013年，農(nóng)村低保對象增加了五成，尤其是2008—2010年，增加的幅度基本上都是兩位數(shù)。因此，財政支出也隨之增加。2011年，當(dāng)農(nóng)村低保對象連續(xù)3年以兩位數(shù)的百分比增加之后，農(nóng)村低保的財政投入第一次超過了城鎮(zhèn)低保。2007—2013年，農(nóng)村低保的支出比城鎮(zhèn)低保高出了16%。

第二個原因是CPI的連年攀升。根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)計算，2006—2012年，居民消費價格指數(shù)上漲了21.3%，其中城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)上漲了20.4%，農(nóng)村上漲了23.5%。而與人民生活最為密切相關(guān)的居民消費分類價格指數(shù)，則上漲得更厲害。譬如：糧食類上漲了46.9%，肉禽及其制品類上漲了71.3%，鮮菜類上漲了68. 5%，水電燃料類上漲了18.7%，住房租金上漲了22.2%，個人服務(wù)類上漲了24.9%。③從某種意義上說：低保對象的家庭消費支出是被政府“計劃”甚至是“規(guī)定”好的，譬如，食品類消費花多少錢，居住類消費花多少錢……都有個定數(shù)，加總起來就成為低保標準。因此，一旦物價上漲，他們的消費支出所受的影響是最大的，馬上會感到囊中羞澀；他們消費行為也是最敏感的，只能拆東補西來勉強湊合。因此，根據(jù)物價上漲，政府的低保標準只能隨之而進行調(diào)整，否則，保障低保對象的最起碼的生活水平就難以為繼。

四、社會救助制度發(fā)展前瞻

如前所述，在《辦法》頒布施行之后，中國的社會救助制度將邁入了一個新的全面依法管理的階段。因此，可以想見，社會救助制度今后的發(fā)展必然與《辦法》的施行密切相關(guān)。

1.《辦法》施行對社會救助制度發(fā)展的影響

迄今為止，中國的社會救助制度可以說是成績斐然，舉世矚目。《辦法》的施行會進一步鞏固已有的成績，并將百尺竿頭，更進一尺。這可以用四個“第一次”來進行概括：

首先，《辦法》中的具體內(nèi)容包括“最低生活保障”、“特困人員供養(yǎng)”、“受災(zāi)人員救助”、“醫(yī)療救助”、“教育救助”、“住房救助”、“就業(yè)救助”、“臨時救助”和“社會力量參與”，等等，第一次比較理想地構(gòu)建了一個相對完整的社會救助法律制度框架。

其次，《辦法》對作為社會救助制度前提的“家庭經(jīng)濟調(diào)查”作出了明確的規(guī)定。第一次提出 “應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會救助管理信息系統(tǒng)”，要建立“申請和已獲得社會救助家庭經(jīng)濟狀況信息核對平臺”，并通過“戶籍管理、稅務(wù)、社會保險、不動產(chǎn)登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構(gòu)，代為查詢、核對其家庭收入狀況、財產(chǎn)狀況”。尤其是以法律的名義鄭重提出要求：“有關(guān)單位和金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以配合。”

再次，《辦法》第一次提出“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”，提出政府“可以將社會救助中的具體服務(wù)事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務(wù)”。并要求在社會救助工作中“發(fā)揮社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)”。對于社會力量參與社會救助的“機制和渠道”以及“財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策”都作出了明確的規(guī)定。

最后，《辦法》第一次明確設(shè)立了“救急難”的“臨時救助制度”：“國家對因火災(zāi)、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助?！迸R時救助制度體現(xiàn)了政策的人性化和制度彈性，目標是要解決困難群眾遭遇的突發(fā)性、臨時性、緊迫性的急難問題，以保障困難群眾求助有門、受助及時。

上述四大亮點，無疑會推動社會救助工作邁向一個更加系統(tǒng)化、更加規(guī)范化、更加社會化、更加人性化的新高度。

2.《辦法》的不足及進一步努力的方向

過去10年來，《社會救助法》可以說是公眾翹首以盼的一部重要法律。因此，對于如今出臺的僅僅是一個“暫行辦法”，不免感到些許失望。從2005年開始，中國的社會救助的立法進程就拉開了序幕，第八屆、第十屆、十一屆全國人大常委會均將其納入立法計劃。期間，在2008年國務(wù)院法制辦已將“征求意見稿”全文公布，征求意見，但后來就沒了音信。再后來，在2009年、2010年，《社會救助法》草案兩次提交國務(wù)院常務(wù)會議審議，結(jié)果仍然未獲通過。

中國的社會救助立法如此困難，主要是與公眾熟知的“國情”相關(guān)：在立法時，要么一哄而起，把社會救助當(dāng)作一個筐，什么東西都往里裝；要么一哄而散，強調(diào)我的地盤我作主，把持各自的部門利益不肯放。

如前所述，2013年，社會救助制度所涉及的資金規(guī)模已達將近2000億人民幣。但與此同時，社會救助立法卻始終在拖后腿。于是，近年來，不斷有人大代表或政協(xié)委員在相關(guān)的會議上提出：“這么大的財政投入，沒有立法，問題很大?！痹凇掇k法》出臺之前，在社會救助所涉及的范圍里，只有城市低保、農(nóng)村五保兩個“條例”和救助管理、救災(zāi)捐贈等“辦法”，其他的就只有行政部門的“文件”，常常處于無法可依的窘境。

《辦法》的出臺，雖然降低了法律的層次，但正所謂“退一步、進兩步”，還是意味著終于有了一部全面統(tǒng)管全國社會救助事務(wù)的法律。根據(jù)中國的國情和以往的經(jīng)驗，在實際工作中，一部層次雖高但力度不夠的“軟法”，未必比一部層次較低但更具操作性的“辦法”更接地氣?，F(xiàn)在以國務(wù)院令公布的“暫行辦法”，將來實施起來是否給力，就要看國務(wù)院中的“社會救助管理部門”（《辦法》中給出的概念）以及地方各級政府如何作為了。

然而，中國的各種“暫行”法規(guī)，一“暫”幾十年的并不少見。希望《辦法》的“暫行”是短暫的、過渡性的，然后在盡可能短的時間內(nèi)，以《辦法》的基本框架為基礎(chǔ)，制定出一部真正的層次足夠高的《社會救助法》。

【責(zé)任編輯：劉彥武】

① 《甘肅省成立居民家庭經(jīng)濟狀況核對中心》，民政部網(wǎng)站（http：//dbs.mca.gov.cn/article/csdb/gzdt/201404/20140400614338.shtml）。

② 根據(jù)民政部社會救助司提供的數(shù)據(jù)計算。

③ 根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)計算。

1.《辦法》施行對社會救助制度發(fā)展的影響

迄今為止，中國的社會救助制度可以說是成績斐然，舉世矚目。《辦法》的施行會進一步鞏固已有的成績，并將百尺竿頭，更進一尺。這可以用四個“第一次”來進行概括：

首先，《辦法》中的具體內(nèi)容包括“最低生活保障”、“特困人員供養(yǎng)”、“受災(zāi)人員救助”、“醫(yī)療救助”、“教育救助”、“住房救助”、“就業(yè)救助”、“臨時救助”和“社會力量參與”，等等，第一次比較理想地構(gòu)建了一個相對完整的社會救助法律制度框架。

其次，《辦法》對作為社會救助制度前提的“家庭經(jīng)濟調(diào)查”作出了明確的規(guī)定。第一次提出 “應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會救助管理信息系統(tǒng)”，要建立“申請和已獲得社會救助家庭經(jīng)濟狀況信息核對平臺”，并通過“戶籍管理、稅務(wù)、社會保險、不動產(chǎn)登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構(gòu)，代為查詢、核對其家庭收入狀況、財產(chǎn)狀況”。尤其是以法律的名義鄭重提出要求：“有關(guān)單位和金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以配合。”

再次，《辦法》第一次提出“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”，提出政府“可以將社會救助中的具體服務(wù)事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務(wù)”。并要求在社會救助工作中“發(fā)揮社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)”。對于社會力量參與社會救助的“機制和渠道”以及“財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策”都作出了明確的規(guī)定。

最后，《辦法》第一次明確設(shè)立了“救急難”的“臨時救助制度”：“國家對因火災(zāi)、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助?！迸R時救助制度體現(xiàn)了政策的人性化和制度彈性，目標是要解決困難群眾遭遇的突發(fā)性、臨時性、緊迫性的急難問題，以保障困難群眾求助有門、受助及時。

上述四大亮點，無疑會推動社會救助工作邁向一個更加系統(tǒng)化、更加規(guī)范化、更加社會化、更加人性化的新高度。

2.《辦法》的不足及進一步努力的方向

過去10年來，《社會救助法》可以說是公眾翹首以盼的一部重要法律。因此，對于如今出臺的僅僅是一個“暫行辦法”，不免感到些許失望。從2005年開始，中國的社會救助的立法進程就拉開了序幕，第八屆、第十屆、十一屆全國人大常委會均將其納入立法計劃。期間，在2008年國務(wù)院法制辦已將“征求意見稿”全文公布，征求意見，但后來就沒了音信。再后來，在2009年、2010年，《社會救助法》草案兩次提交國務(wù)院常務(wù)會議審議，結(jié)果仍然未獲通過。

中國的社會救助立法如此困難，主要是與公眾熟知的“國情”相關(guān)：在立法時，要么一哄而起，把社會救助當(dāng)作一個筐，什么東西都往里裝；要么一哄而散，強調(diào)我的地盤我作主，把持各自的部門利益不肯放。

如前所述，2013年，社會救助制度所涉及的資金規(guī)模已達將近2000億人民幣。但與此同時，社會救助立法卻始終在拖后腿。于是，近年來，不斷有人大代表或政協(xié)委員在相關(guān)的會議上提出：“這么大的財政投入，沒有立法，問題很大?！痹凇掇k法》出臺之前，在社會救助所涉及的范圍里，只有城市低保、農(nóng)村五保兩個“條例”和救助管理、救災(zāi)捐贈等“辦法”，其他的就只有行政部門的“文件”，常常處于無法可依的窘境。

《辦法》的出臺，雖然降低了法律的層次，但正所謂“退一步、進兩步”，還是意味著終于有了一部全面統(tǒng)管全國社會救助事務(wù)的法律。根據(jù)中國的國情和以往的經(jīng)驗，在實際工作中，一部層次雖高但力度不夠的“軟法”，未必比一部層次較低但更具操作性的“辦法”更接地氣?，F(xiàn)在以國務(wù)院令公布的“暫行辦法”，將來實施起來是否給力，就要看國務(wù)院中的“社會救助管理部門”（《辦法》中給出的概念）以及地方各級政府如何作為了。

然而，中國的各種“暫行”法規(guī)，一“暫”幾十年的并不少見。希望《辦法》的“暫行”是短暫的、過渡性的，然后在盡可能短的時間內(nèi)，以《辦法》的基本框架為基礎(chǔ)，制定出一部真正的層次足夠高的《社會救助法》。

【責(zé)任編輯：劉彥武】

① 《甘肅省成立居民家庭經(jīng)濟狀況核對中心》，民政部網(wǎng)站（http：//dbs.mca.gov.cn/article/csdb/gzdt/201404/20140400614338.shtml）。

② 根據(jù)民政部社會救助司提供的數(shù)據(jù)計算。

③ 根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)計算。

1.《辦法》施行對社會救助制度發(fā)展的影響

迄今為止，中國的社會救助制度可以說是成績斐然，舉世矚目。《辦法》的施行會進一步鞏固已有的成績，并將百尺竿頭，更進一尺。這可以用四個“第一次”來進行概括：

首先，《辦法》中的具體內(nèi)容包括“最低生活保障”、“特困人員供養(yǎng)”、“受災(zāi)人員救助”、“醫(yī)療救助”、“教育救助”、“住房救助”、“就業(yè)救助”、“臨時救助”和“社會力量參與”，等等，第一次比較理想地構(gòu)建了一個相對完整的社會救助法律制度框架。

其次，《辦法》對作為社會救助制度前提的“家庭經(jīng)濟調(diào)查”作出了明確的規(guī)定。第一次提出 “應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會救助管理信息系統(tǒng)”，要建立“申請和已獲得社會救助家庭經(jīng)濟狀況信息核對平臺”，并通過“戶籍管理、稅務(wù)、社會保險、不動產(chǎn)登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構(gòu)，代為查詢、核對其家庭收入狀況、財產(chǎn)狀況”。尤其是以法律的名義鄭重提出要求：“有關(guān)單位和金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以配合。”

再次，《辦法》第一次提出“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”，提出政府“可以將社會救助中的具體服務(wù)事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務(wù)”。并要求在社會救助工作中“發(fā)揮社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)”。對于社會力量參與社會救助的“機制和渠道”以及“財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策”都作出了明確的規(guī)定。

最后，《辦法》第一次明確設(shè)立了“救急難”的“臨時救助制度”：“國家對因火災(zāi)、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助?！迸R時救助制度體現(xiàn)了政策的人性化和制度彈性，目標是要解決困難群眾遭遇的突發(fā)性、臨時性、緊迫性的急難問題，以保障困難群眾求助有門、受助及時。

上述四大亮點，無疑會推動社會救助工作邁向一個更加系統(tǒng)化、更加規(guī)范化、更加社會化、更加人性化的新高度。

2.《辦法》的不足及進一步努力的方向

過去10年來，《社會救助法》可以說是公眾翹首以盼的一部重要法律。因此，對于如今出臺的僅僅是一個“暫行辦法”，不免感到些許失望。從2005年開始，中國的社會救助的立法進程就拉開了序幕，第八屆、第十屆、十一屆全國人大常委會均將其納入立法計劃。期間，在2008年國務(wù)院法制辦已將“征求意見稿”全文公布，征求意見，但后來就沒了音信。再后來，在2009年、2010年，《社會救助法》草案兩次提交國務(wù)院常務(wù)會議審議，結(jié)果仍然未獲通過。

中國的社會救助立法如此困難，主要是與公眾熟知的“國情”相關(guān)：在立法時，要么一哄而起，把社會救助當(dāng)作一個筐，什么東西都往里裝；要么一哄而散，強調(diào)我的地盤我作主，把持各自的部門利益不肯放。

如前所述，2013年，社會救助制度所涉及的資金規(guī)模已達將近2000億人民幣。但與此同時，社會救助立法卻始終在拖后腿。于是，近年來，不斷有人大代表或政協(xié)委員在相關(guān)的會議上提出：“這么大的財政投入，沒有立法，問題很大。”在《辦法》出臺之前，在社會救助所涉及的范圍里，只有城市低保、農(nóng)村五保兩個“條例”和救助管理、救災(zāi)捐贈等“辦法”，其他的就只有行政部門的“文件”，常常處于無法可依的窘境。

《辦法》的出臺，雖然降低了法律的層次，但正所謂“退一步、進兩步”，還是意味著終于有了一部全面統(tǒng)管全國社會救助事務(wù)的法律。根據(jù)中國的國情和以往的經(jīng)驗，在實際工作中，一部層次雖高但力度不夠的“軟法”，未必比一部層次較低但更具操作性的“辦法”更接地氣?，F(xiàn)在以國務(wù)院令公布的“暫行辦法”，將來實施起來是否給力，就要看國務(wù)院中的“社會救助管理部門”（《辦法》中給出的概念）以及地方各級政府如何作為了。

然而，中國的各種“暫行”法規(guī)，一“暫”幾十年的并不少見。希望《辦法》的“暫行”是短暫的、過渡性的，然后在盡可能短的時間內(nèi)，以《辦法》的基本框架為基礎(chǔ)，制定出一部真正的層次足夠高的《社會救助法》。

【責(zé)任編輯：劉彥武】

① 《甘肅省成立居民家庭經(jīng)濟狀況核對中心》，民政部網(wǎng)站（http：//dbs.mca.gov.cn/article/csdb/gzdt/201404/20140400614338.shtml）。

② 根據(jù)民政部社會救助司提供的數(shù)據(jù)計算。

③ 根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)計算。