江蘇社會(huì)組織治理機(jī)制創(chuàng)新的政策建議

目前，江蘇社會(huì)組織的發(fā)展存在著數(shù)量少、結(jié)構(gòu)不均衡、主體意識(shí)不夠、服務(wù)能力不強(qiáng)等問題。應(yīng)從制度支持、能力提升、功能發(fā)展等方面創(chuàng)新江蘇社會(huì)組織治理機(jī)制。

一、江蘇社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀

社會(huì)組織發(fā)展迅速。目前，全省各類登記社會(huì)組織達(dá)37905個(gè)，備案城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織44231個(gè)，近五年來(lái)登記備案總數(shù)增長(zhǎng)了72.8%，平均每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)達(dá)10.2個(gè)，社會(huì)組織數(shù)量領(lǐng)先于全國(guó)各省份。

培育孵化社會(huì)組織走在全國(guó)前列。截至2012年，江蘇已建37個(gè)孵化基地，覆蓋11個(gè)地級(jí)市，各級(jí)資金投入超1000萬(wàn)，培育孵化社會(huì)組織近400家。在基層社會(huì)組織管理創(chuàng)新方面，江蘇也獨(dú)樹一幟，如南京在全國(guó)首創(chuàng)了“兩級(jí)登記、兩級(jí)備案”的社區(qū)社會(huì)組織管理體制。

社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)成效顯著。一是有效承接了養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)救濟(jì)、文化教育等方面的公共服務(wù)。全省共有老年人協(xié)會(huì)18924個(gè)，其中村、居級(jí)17261個(gè)，參加人數(shù)357.7萬(wàn)人。城鎮(zhèn)共有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)602家、床位5.2萬(wàn)張，分別占全省總數(shù)的72.7%和56.1%。同時(shí)，全省活躍著一大批品牌性養(yǎng)老社會(huì)組織，有效緩解了政府養(yǎng)老服務(wù)的壓力。二是合理充當(dāng)了“社會(huì)安全閥”和“調(diào)解器”，化解了社會(huì)矛盾，維護(hù)了社會(huì)秩序。如江蘇省法律援助基金會(huì)自2007年以來(lái)累計(jì)資助法律援助案件451件，涉及受援人16529人，其中援助農(nóng)民工11667人；南京市1282個(gè)社區(qū)（村）級(jí)調(diào)解組織，2011年以來(lái)調(diào)解各類民間糾紛超過2萬(wàn)起，調(diào)解成功率達(dá)95%以上，化解了一大批社會(huì)矛盾和問題。

二、江蘇社會(huì)組織發(fā)展存在的主要問題

社會(huì)組織的數(shù)量偏少、規(guī)模偏小。從每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織的數(shù)量看，發(fā)達(dá)國(guó)家一般超過50個(gè)，而我國(guó)目前僅為2.7個(gè)。江蘇雖然在此方面領(lǐng)先于全國(guó)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍存在著較大的差距。另外，從社會(huì)組織的規(guī)模來(lái)看，江蘇注冊(cè)資金10萬(wàn)元以上的社會(huì)組織不到總數(shù)的10%，規(guī)模偏小。

社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)不均衡、不合理。目前，江蘇提供“俱樂部產(chǎn)品”的社會(huì)組織居多，提供公共服務(wù)的社會(huì)組織偏少。以社區(qū)社會(huì)組織為例，文體活動(dòng)類組織一枝獨(dú)秀，而志愿服務(wù)類和利益代表類等社會(huì)組織發(fā)展緩慢，無(wú)法滿足居民日益增長(zhǎng)的多樣化服務(wù)需求。

社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)的主體意識(shí)不強(qiáng)，發(fā)揮作用的空間有限。國(guó)際上把社會(huì)公共服務(wù)分為36種供給方式，其中社會(huì)組織承擔(dān)的占了多數(shù)，涉及教育、醫(yī)療、社區(qū)公益事業(yè)等。江蘇社會(huì)組織主要集中在養(yǎng)老、環(huán)保等少數(shù)領(lǐng)域，提供個(gè)性化服務(wù)的社會(huì)組織比較缺乏。

社會(huì)組織的內(nèi)部治理能力和服務(wù)能力不足，服務(wù)質(zhì)量不高。江蘇社會(huì)組織雖然得到了一定程度的發(fā)展，但其專業(yè)能力比較欠缺。許多社會(huì)組織只能依靠志愿者開展運(yùn)作，僅有的少數(shù)專職人員中還有部分是離退休人員，人才匱乏，難以開展項(xiàng)目策劃、資金籌措、項(xiàng)目運(yùn)作等管理工作。

社會(huì)組織“行政化”與“空心化”并存，政社分開面臨較大困難。許多社團(tuán)雖然名義上已與黨政機(jī)關(guān)相脫離，但仍依賴于原掛靠機(jī)關(guān)；同時(shí)，在對(duì)社會(huì)組織“去行政化”的改革過程中，又出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象。這些都導(dǎo)致社會(huì)組織對(duì)政府存在著過高的期待和依賴，自我發(fā)展、自我管理能力不強(qiáng)。

三、推進(jìn)江蘇社會(huì)組織治理機(jī)制創(chuàng)新

制度支持方面：實(shí)行橫向?qū)捤?、縱向緊縮，縱橫有致的總體治理方略。一方面，為滿足不斷增加的公共服務(wù)需求，應(yīng)發(fā)展多樣化的社會(huì)組織類型，注重橫向扶持，努力降低公益性、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻。另一方面，在縱向上注意控制組織規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)運(yùn)作過程的監(jiān)督，預(yù)防一些組織由于規(guī)模擴(kuò)張、社會(huì)政治動(dòng)員能力增強(qiáng)而帶來(lái)的社會(huì)秩序風(fēng)險(xiǎn)。

加大社會(huì)組織發(fā)展和管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，推進(jìn)制度建設(shè)和整體規(guī)劃。社會(huì)組織的發(fā)展和管理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，必須站在全局和戰(zhàn)略的高度統(tǒng)籌規(guī)劃。比如可由市級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、專門統(tǒng)籌促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一考慮登記管理改革、資金扶持、捐贈(zèng)免稅等事項(xiàng)和政策法規(guī)，并盡快以立法的形式，明確社會(huì)組織的性質(zhì)、分類以及稅收優(yōu)惠辦法，為公益性的社會(huì)組織獲得稅收優(yōu)惠提供法律支持。

完善社會(huì)組織分類管理和重點(diǎn)扶持機(jī)制，引導(dǎo)發(fā)展方向，優(yōu)化功能布局。目前應(yīng)加快培育公益類和社會(huì)服務(wù)類等社會(huì)組織，增加該類組織的數(shù)量，提高該類組織的服務(wù)水平和能力。在此基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、重點(diǎn)培育和積極引導(dǎo)，把為老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、公共醫(yī)療、法律援助等領(lǐng)域的公益性社會(huì)組織從整個(gè)社會(huì)組織的管理工作中彰顯出來(lái)，設(shè)立專項(xiàng)扶持，推動(dòng)社會(huì)組織在公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展。

能力提升方面：依托“樞紐型”和“支持型”社會(huì)組織，推進(jìn)行業(yè)自律。一是對(duì)工、青、婦等人民團(tuán)體的功能進(jìn)行調(diào)整與整合，淡化行政性，凸顯社會(huì)性，提升專業(yè)化，增強(qiáng)影響力，發(fā)揮其在社會(huì)組織體系中的樞紐作用。二是依托“支持型社會(huì)組織”，大力推進(jìn)行業(yè)自律。借助“支持型社會(huì)組織”，主要為其他社會(huì)組織提供資金、人才、信息等方面的支持，以及開展評(píng)估、培訓(xùn)、咨詢等方面的服務(wù)，加快推進(jìn)行業(yè)自律。

加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)，突出專業(yè)性。一是促使社會(huì)組織健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的理事會(huì)治理結(jié)構(gòu)和制度化的信息公開機(jī)制，增強(qiáng)其內(nèi)外治理能力。二是加強(qiáng)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人和專業(yè)化人才的培養(yǎng)，積極開展與高校、院所及富有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織合作，以共建社會(huì)組織孵化器、舉行主題培訓(xùn)和項(xiàng)目培訓(xùn)等方式，提高社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的管理能力。三是建立健全社工的培訓(xùn)、管理和激勵(lì)機(jī)制，重點(diǎn)培訓(xùn)社工的專業(yè)理念和技術(shù)方法，并堅(jiān)持在職培訓(xùn)和引進(jìn)人才相結(jié)合，完善社工的職業(yè)發(fā)展機(jī)制。

功能發(fā)展方面：以社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以社區(qū)為平臺(tái)，在社區(qū)服務(wù)的合作共治中實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織治理創(chuàng)新。政府應(yīng)當(dāng)以社區(qū)居民需求和問題解決為導(dǎo)向，根據(jù)各社區(qū)特點(diǎn)，有針對(duì)性地發(fā)展和扶持不同類型的社會(huì)組織。同時(shí)，加快社會(huì)組織對(duì)服務(wù)需求的深入調(diào)查和科學(xué)分類，充分發(fā)揮政府在社會(huì)服務(wù)提供方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)服務(wù)的精細(xì)化與專業(yè)化。

以政府購(gòu)買服務(wù)為抓手，完善可持續(xù)運(yùn)行機(jī)制，拓展政社合作的范圍。一是著眼于民生問題，根據(jù)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和社會(huì)公眾的需求，明確政府購(gòu)買的優(yōu)先和重點(diǎn)領(lǐng)域。二是厘清政府購(gòu)買服務(wù)的主體資格、資金來(lái)源、合同管理和評(píng)估等一系列基礎(chǔ)性問題，為購(gòu)買服務(wù)提供制度保障。三是逐步把政府購(gòu)買服務(wù)納入公共財(cái)政體制，通過財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排和福利彩票公益金支持等，形成多樣化的資金保障渠道。四是加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，通過對(duì)服務(wù)項(xiàng)目提出明確的標(biāo)準(zhǔn)要求以及構(gòu)建合理的評(píng)估指標(biāo)體系等，把信息公開貫穿于購(gòu)買服務(wù)的全過程。

以項(xiàng)目為主要載體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織項(xiàng)目與政府資源、市場(chǎng)資源、居民需求的充分對(duì)接。采取公益創(chuàng)投、公益洽談會(huì)、公益推介會(huì)等多種形式，在政府、社會(huì)和市場(chǎng)之間搭建平臺(tái)，在釋放政府資源的同時(shí)，充分吸納市場(chǎng)資源、社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織項(xiàng)目與政府資源、市場(chǎng)資源、居民需求的“三個(gè)對(duì)接”。同時(shí)，圍繞項(xiàng)目管理全過程，綜合運(yùn)用多種問責(zé)方式，如執(zhí)行報(bào)告、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、財(cái)務(wù)抽查、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估等，構(gòu)建對(duì)社會(huì)組織提供服務(wù)績(jī)效的全方位問責(zé)機(jī)制。

〔本文系中共南京市委黨校陳華副教授承擔(dān)的江蘇省社科基金項(xiàng)目“社會(huì)組織治理研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國(guó)華endprint