湛江市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行政執(zhí)法保障研究

郭曉玲

摘 要：湛江市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要行政執(zhí)法的保障，但由于執(zhí)法依據(jù)操作性不強，缺乏對執(zhí)法人員培訓(xùn)考核、監(jiān)督、追責(zé)、高效聯(lián)動防治機制，導(dǎo)致存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題。為充分發(fā)揮行政執(zhí)法對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的保障作用，需增強循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法依據(jù)的可操作性和強制力，建立和完善對循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法主體的培訓(xùn)、考核、淘汰機制及追責(zé)機制、防治聯(lián)動機制等。

關(guān)鍵詞：湛江；循環(huán)經(jīng)濟(jì)；執(zhí)法；保障

中圖分類號：F127；F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）17-0303-02

2004年，湛江市制糖企業(yè)、湛化股份公司開始發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；2012年湛江市調(diào)順電廠中水回用工程正式投運；2013年東海島發(fā)展“隔墻經(jīng)濟(jì)”，把鋼鐵、石化項目的排放物如廢水、廢渣、廢氣、余熱等互為利用、循環(huán)使用，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展如火如荼。但近幾年湛江市也發(fā)生了很多嚴(yán)重污染事件：2007年湛江市東海島附近海域發(fā)生重油污染；2012年霞山觀海長廊附近海域嚴(yán)重富營養(yǎng)化；2012年華德力化油汽廠夜晚偷排刺鼻廢氣；2013年作為湛江市飲用水源地的鶴地水庫被省環(huán)保部門掛牌督辦。現(xiàn)在落戶湛江市的鋼鐵、石油煉化、造紙、火電廠等都是重污染項目，只采用末端治理無法解決問題，唯有走循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種以資源的高效和循環(huán)利用為核心的物質(zhì)閉環(huán)流動型經(jīng)濟(jì)，是在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動的總稱，由于行政執(zhí)法天然的執(zhí)行力和行政效率，在湛江市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該發(fā)揮重要作用。

一、湛江市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行政執(zhí)法保障現(xiàn)狀

湛江市是海港城市，循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法主體除了環(huán)保部門外，還有海事、漁政等部門。自2009年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實施，湛江市循環(huán)經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法工作逐漸地展開。湛江市環(huán)保局在2011—2012年做出行政處罰46件，但從2013年至今未作出任何行政處罰決定，執(zhí)法機關(guān)的不作為使其在百姓心中公信力下降。另外，湛江市環(huán)保執(zhí)法信息公開不充分，行政執(zhí)法依據(jù)沒有及時更新，無任何行政處罰和行政復(fù)議信息；湛江市廢氣自動監(jiān)控、廢水自動監(jiān)控形同虛設(shè)；無法查詢，重點污染源基本信息、污染源監(jiān)測、總量控制、污染防治、排污費征收、監(jiān)察執(zhí)法、行政處罰、環(huán)境應(yīng)急等更查詢不到。海事、漁政部門官網(wǎng)涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的信息也很少。

二、湛江市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行政執(zhí)法保障中存在的問題

（一）有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究

為提高GDP，湛江市引入了高污染、高能耗的鋼鐵、石化項目。在GDP作為領(lǐng)導(dǎo)政績的唯一指標(biāo)大背景下，地方政府更追求經(jīng)濟(jì)效益，有時會對環(huán)保部門施壓，干預(yù)環(huán)保執(zhí)法，致使環(huán)保機關(guān)把關(guān)不嚴(yán)。很多企業(yè)雖然購置并安裝節(jié)能減排設(shè)備，但為了降低其使用成本，這些設(shè)備并未真正投入使用，只是作為應(yīng)付檢查的工具。一些行政執(zhí)法部門不能有效督促企業(yè)開展清潔生產(chǎn)，非但沒有促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而在一定程度阻礙了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政執(zhí)法保障作用難以實現(xiàn)。

（二）執(zhí)法水平低、執(zhí)法手段單一

排污企業(yè)與執(zhí)法機關(guān)“躲貓貓”，排污企業(yè)能事先獲取執(zhí)法機關(guān)現(xiàn)場調(diào)查的時間，在執(zhí)法機關(guān)實地現(xiàn)場檢查時關(guān)閉或隱藏排污設(shè)備，按環(huán)保要求進(jìn)行生產(chǎn)，但檢查過后又繼續(xù)排污。也有企業(yè)排污管道隱秘，用一般方法根本查不出污染源，導(dǎo)致執(zhí)法機關(guān)明知其排污但苦于沒有證據(jù)，無法對其進(jìn)行行政處罰。更有企業(yè)暴力抗拒阻撓環(huán)保執(zhí)法，致使出現(xiàn)執(zhí)法取證難、執(zhí)行難。因目前違法成本低于污染治理成本，不少企業(yè)一再違法排污。而到2015年之前，環(huán)保部門不能直接對企業(yè)進(jìn)行查封、扣押、行政代執(zhí)行等強制措施或開大額罰單，導(dǎo)致循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機關(guān)面對違法行為常常束手無策，難以進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。

（三）循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法主體職責(zé)界定混亂

我國在循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嵭械氖墙y(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門多層次的執(zhí)法體制。執(zhí)法主體林立、執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法責(zé)任分散、容易造成執(zhí)法混亂，環(huán)保部門除行使環(huán)保執(zhí)法權(quán)外，還要對環(huán)保、漁政、海事、公安、林業(yè)等其他多個部門的環(huán)保執(zhí)法進(jìn)行規(guī)劃，協(xié)調(diào)、監(jiān)督。但是，各項環(huán)保法律法規(guī)對環(huán)保部門如何監(jiān)督其他部門，擁有哪些監(jiān)督權(quán)均沒有做出明確規(guī)定，致使在實際執(zhí)法中形成無法彌補的執(zhí)法空擋；其他部門只忙于自身主要業(yè)務(wù)，不愿履行環(huán)保執(zhí)法職責(zé)，環(huán)保部門既無法監(jiān)督這些部門、又不能具體行使這些部門的執(zhí)法權(quán)力[1]，導(dǎo)致相互扯皮，爭權(quán)推責(zé)，嚴(yán)重影響了循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法效率和效果，影響循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、湛江市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行政執(zhí)法保障不力的原因

（一）執(zhí)法依據(jù)操作性不強

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法大多是倡導(dǎo)性、方向性、概括性、原則性規(guī)定，缺乏實施細(xì)則和技術(shù)型規(guī)范。如我國的可再生能源法規(guī)定，國家鼓勵清潔、高效地開發(fā)利用生物質(zhì)燃料，鼓勵發(fā)展能源作物。利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)的燃?xì)夂蜔崃?，符合城市燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的入網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)接收其入網(wǎng)。但如何鼓勵，以何種方式鼓勵，鼓勵額度為多少，國家和地方的立法都沒有明確標(biāo)準(zhǔn)[2]。雖然循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律規(guī)定了哪些是違法行為，但由于未規(guī)定或規(guī)定較輕的法律責(zé)任，使執(zhí)法機關(guān)無法可依，導(dǎo)致法律無法實施。

（二）缺乏對執(zhí)法人員培訓(xùn)考核、監(jiān)督、追責(zé)機制

循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法需要專業(yè)人員，湛江市急需此類人才，最現(xiàn)實的途徑是內(nèi)部培養(yǎng)，但在循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法內(nèi)容上無培訓(xùn)、無考核，造成循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法水平無法提高。雖然目前有一整套對循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法者的監(jiān)督體制，但除了上級循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門監(jiān)督和政府監(jiān)察部門監(jiān)督有效外，其他監(jiān)督很多無法到位：人大基本不監(jiān)督；本地新聞媒體大多是官方媒體不敢監(jiān)督；社會大眾監(jiān)督是大多只能發(fā)發(fā)牢騷；法院對循環(huán)經(jīng)濟(jì)行政訴訟往往不予立案或駁回起訴；即使通過信訪循環(huán)經(jīng)濟(jì)問題得以賠償，執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員幾乎無人受到行政處分。

（三）缺乏高效的循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法高效聯(lián)動機制

當(dāng)環(huán)保部門責(zé)令企業(yè)關(guān)閉時，工商部門可能未吊銷營業(yè)執(zhí)照，導(dǎo)致排污企業(yè)關(guān)而不停；當(dāng)環(huán)保部門可能遭遇暴力抗拒執(zhí)法時，如果公安機關(guān)不及時到場，環(huán)保部門的執(zhí)行力將受挫。雖然2010年湛江市環(huán)保、工商、城管、國土等七部門曾創(chuàng)新建立過環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)新機制，但后來并未持續(xù)發(fā)揮作用。而且湛江市是港口城市，循環(huán)經(jīng)濟(jì)違法行為往往需要更多執(zhí)法部門如海事、漁政聯(lián)合執(zhí)法，循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法只依靠單方面力量是無法完成的，隨著東海島各生產(chǎn)建設(shè)項目的開發(fā)，環(huán)保執(zhí)法部門單一執(zhí)法顯得越來越顯得單薄，建立穩(wěn)定長效的聯(lián)動共責(zé)機制越來越受到關(guān)注。

四、完善湛江市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行政執(zhí)法保障的對策

（一）增強循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法依據(jù)的可操作性和強制力

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律應(yīng)在新環(huán)保法的基礎(chǔ)上明確規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟(jì)違法行為行政處罰措施和加大處罰力度，提高環(huán)境污染違法成本，無論是對循環(huán)經(jīng)濟(jì)違法的企事業(yè)單位，還是對負(fù)責(zé)管理監(jiān)督的政府部門，都應(yīng)更加清晰地明確其責(zé)任及處罰辦法，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法還需在信息公開、公益訴訟、政府職責(zé)以及行政處罰方面作出更為細(xì)致的規(guī)定，以提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的執(zhí)法透明度、精確度和執(zhí)行度[3]。

（二）完善對循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法主體的培訓(xùn)和考核淘汰機制

為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供執(zhí)法保障的主體需要具備深厚的循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)專業(yè)知識、豐富的循環(huán)經(jīng)濟(jì)違法調(diào)查經(jīng)驗，而目前湛江市循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機構(gòu)及其工作人員的知識和能力結(jié)構(gòu)與此要求還有很大距離。所以需要對他們開展相關(guān)培訓(xùn)，對培訓(xùn)考核合格的，準(zhǔn)予其行使執(zhí)法權(quán)；對考核不合格的繼續(xù)參加培訓(xùn)，直至考核合格。而且這種考核需要是全國統(tǒng)一的考核，避免流于形式?？己伺c循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機構(gòu)工作人員的收入（獎金和補貼）掛鉤，連續(xù)兩次考核不合格的執(zhí)法人員予以淘汰，不能從事循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法工作。通過此種方式提升環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法能力[4]。

（三）完善對循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法主體的追責(zé)機制

循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法保障是否有效，取決于執(zhí)法機關(guān)是否有動力積極開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法活動，完善的追責(zé)機制會提高執(zhí)法機關(guān)及其工作人員的動力?，F(xiàn)行的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律鮮有關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法主體違法時的追責(zé)機制的規(guī)定，應(yīng)從以下幾方面完善：首先，對引咎辭職制度進(jìn)行具體細(xì)化的規(guī)定。新環(huán)保法雖然規(guī)定了引咎辭職制度，為向循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機關(guān)追責(zé)提供了法律依據(jù)，但“引咎辭職”是形式性的還是永久性的等問題，法律沒有進(jìn)一步規(guī)定，應(yīng)盡快出臺細(xì)則加以完善。其次，引入民法的連帶責(zé)任制度。當(dāng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合行政執(zhí)法有違法行為時，各執(zhí)法機關(guān)及主要負(fù)責(zé)人要承擔(dān)連帶責(zé)任，防止各執(zhí)法機關(guān)互相推諉、逃避責(zé)任。最后研究杜絕地方政府對循環(huán)經(jīng)濟(jì)行政訴訟的干預(yù)的機制，建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)行政訴訟的異地審判制度，降低循環(huán)經(jīng)濟(jì)行政訴訟駁回起訴和不予立案的比例。

（四）完善長效且高效的循環(huán)經(jīng)濟(jì)防治聯(lián)動機制

2014年修改的環(huán)保法規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。湛江市位于兩廣交接部且是海港城市的特征增加了防治聯(lián)動機制健全的難度。這種聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制如何建立，目前雖沒有實施細(xì)則的規(guī)定，但筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下方面入手：首先，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法聯(lián)動機制。根據(jù)行政服務(wù)中心的設(shè)立思維，并結(jié)合加強電子政務(wù)建設(shè)契機，建立網(wǎng)絡(luò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法聯(lián)動平臺，環(huán)保、海事、國土、漁政、工商、公安等部門都安排專人負(fù)責(zé)，環(huán)境污染事故發(fā)生后，各執(zhí)法部門同時了解情況，同步反應(yīng)，迅速溝通出臺解決方案。其次，建立科學(xué)合理的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法、司法聯(lián)動責(zé)任機制。循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機關(guān)對環(huán)境違法案件作出行政處罰后，要與申請法院強制執(zhí)行無縫對接，保護(hù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法尊嚴(yán)。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 仲 琪]