關于訴前登記工作情況的調查與思考

廖羚惠

2012年12月浙江省高院下發(fā)《關于試行訴前登記制度的通知》，安排部署各法院開展訴前登記工作。椒江法院自2012年1月起，已制作預立案臺賬，形成了以立案預登記制度為軸心，以審判執(zhí)行工作站、人民調解工作室等為平臺，以對調解協(xié)議進行司法確認為保障的操作模式，將部分適合通過訴前調解等非訴方式化解的案件轉至相關部門處理，有效疏導矛盾，取得較好的工作成效。因此，本文試以該院近兩年司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎，并抽取預登記案例為樣本進行調研，探索訴前登記的可行性和必要性，掌握訴前登記工作運行情況，深入分析訴前登記運行環(huán)境，為進一步完善訴前登記制度，提出可行性和操作性的路徑和方法。

1 訴前登記工作的基本情況

1.1 訴前登記的概念及特點

訴前登記是先行調解制度運行下推出的新工作機制，適用對象為適合立案前調解或其他非訴訟解決方式的糾紛。訴前登記的特點主要體現(xiàn)在：第一，處理速度快。第二，引導分流糾紛。第三，不收取訴訟費。第四，案結事了。

1.2 訴前登記的設置和工作流程

椒江法院將登記工作分為接收、登記、評估、化解四個階段。采用由一名立案工作人員專門負責接收初步審查認為適合立案前處理的案件起訴材料，并于接收材料當日將案件報請庭長簽署意見后轉相關部門處理；普通民商事糾紛經(jīng)登記后，向調解組織發(fā)送《建議調解函》，并移送相關材料。涉及敏感性糾紛的，需制定化解方案，落實責任人員，進行風險評估和說服解釋，對存在重大風險的，應即時向本院領導及上級法院報告，并通報給當?shù)攸h委、政府；普通民商事糾紛辦理期限一般為一個月，存在特殊情況的，可經(jīng)審批延長辦理期限；敏感性糾紛經(jīng)勸說引導后六個月內(nèi)當事人未要求法院受理、也未向上級法院起訴或信訪的，可予以結案。

1.3 主要做法

一是完善操作機制。為了做好訴前預立案工作，椒江法院于2012年中旬制定了《立案預登記管理規(guī)定（試行）》，對立案預登記的糾紛范圍、登記流程、處理方案和結案歸檔等問題作了明確，制定了登記工作銜接流程制度，同時，建立由立案庭負責的案件受理中心等舉措，建立登記工作臺帳、信息報送、日常聯(lián)絡等制度，對登記工作進行動態(tài)管理。

二是實行統(tǒng)一管理。糾紛處理遵循歸口管理、分工負責的原則，由立案庭負責糾紛的登記受理、協(xié)調、引導調解、建檔等工作。對當事人身份信息、聯(lián)系方法、收文時間、反映的問題等事項進行詳細記載，逐件登記、編號入冊，并填寫《立案預登記表》，相關信息及時輸入審判業(yè)務管理系統(tǒng)。

三是建立考核機制。對登記后被錄入審判業(yè)務管理系統(tǒng)的案件，未按規(guī)定對糾紛進行協(xié)調、引導調解、歸檔等，致使當事人權益受到侵害的，由法院提出考核意見。

2 訴前登記工作的運行情況分析

2.1 近兩年訴前登記概況

目前，敏感性案件進入法院，各個法院均承擔了巨大的負擔。增加了一線審判人員的工作負擔。此外，司法資源難以得到最佳化運用（優(yōu)化配置），審理周期無法縮短。從2012年1月至2013年8月，訴前登記的適用范圍為一是有調解可能的涉及婚姻家庭、相鄰關系、勞動爭議等普通民商事糾紛；二是政策性強、牽涉面廣、社會影響大的敏感性糾紛；三是不當行使訴權；四是經(jīng)風險評估確定風險等級的

2.2 訴前登記情況分析

1、登記情況。2012年至2013年8月，2012年該院訴前登記1132件，占同期民事一審新收案件的22.49%，2013年訴前登記866件，占同期民事一審新收案件的23.04%。訴前登記的類型涉及社會生活的各個方面，但分布不均勻，其中以機動車交通事故責任糾紛和勞動爭議類案件居多，2012年機動車交通事故責任糾紛731件，勞動爭議類案件242件，分別占總數(shù)的64.58%和21.38%；2013年1-8月，機動車交通事故責任糾紛688件，勞動爭議類案件65件，二者分別占全部登記案件總數(shù)的79.45%和7.50%。這兩類與民生利益息息相關，案件數(shù)量多，其中很大一部分通過引導至行業(yè)性調解委員會化解。通過訴前登記，將大大減輕法院辦案壓力，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

2、結案情況。2012年訴前登記訴前登記1132件，調解成功1130件，化解率99.82%，其中1-8月登記218件（其中未能化解的2件，占0.92%）；2013年1-8月訴前登記866件（其中未能化解的21件，含3件立調案件，占2.42%），化解率97.58%。雖然在絕對數(shù)量上優(yōu)勢并不明顯，但登記后調解成功率占到登記總數(shù)的97%以上。

3、執(zhí)行情況。全部自動履行，沒有1件申請強制執(zhí)行。預登記后注重調解，使矛盾化解工作真正做到案結事了。

2.3 訴前登記工作的主要成效

1.最大限度地讓當事人理解并認同。

經(jīng)訴前登記的起訴，訴訟時效中止，免了當事人的后顧之憂，為調解工作開展提供有利保障。有些糾紛不通過訴訟程序，減少了案件當事人的敵對情緒，往往更能解決糾紛，降低當事人維權難度。此外，由于基層調解組織在調處糾紛中并不收取費用，降低當事人訴訟成本。據(jù)統(tǒng)計，椒江法院登記各類糾紛1998件，調處過程中未收取費用，惠及1977個當事人，切實減輕了當事人的訴訟負擔。

2.構建協(xié)同互動格局，推動部門間協(xié)同聯(lián)動。

建立并不斷完善由人民法院與區(qū)信訪局、區(qū)調解中心、地方黨委、政府及當?shù)亟值?、社區(qū)及村組干部互相配合協(xié)調調解的聯(lián)動機制，充分發(fā)揮各方的調解優(yōu)勢，推動部門間協(xié)同聯(lián)動，形成訴前矛盾化解合力，實現(xiàn)由矛盾糾紛案件“中轉站”向解決問題“終點站”的轉變，真正做到矛盾糾紛不上交。2012年引導到政府相關職能部門47件，化解率達87.23%，訴至法院的6起；2013年1-8月引導到政府相關職能部門11件，化解率63.63%，進入訴訟程序的有4件。有效探索參與社會管理的新機制，保障社會和諧穩(wěn)定。

3.大量化解矛盾在訴前

依托訴前登記的工作機制，堅持糾紛化解在基層、化解在當?shù)氐脑瓌t，減少因訴訟帶來的對抗心理和緊張關系，實現(xiàn)和平解紛，社會效果良好。如2012年9月，一起因小區(qū)業(yè)委會未經(jīng)業(yè)主大會表決程序選聘新物業(yè)公司引發(fā)的民事糾紛案在訴前成功化解。許某認為小區(qū)業(yè)委會未經(jīng)業(yè)主同意更換新物業(yè)公司，要求撤銷業(yè)委會的選聘決定，而業(yè)委會堅持。接案后，該院白云工作站法官配合小區(qū)所在廣場社區(qū)多次召集當事人雙方調解，經(jīng)析理說法和耐心細致的思想工作，最終化解了該糾紛。

3 訴前登記工作中的困境及原因分析

3.1 登記標準把握問題

立案人員面對當事人的糾紛問題，如何有效的將案件作出準確定性分流，關系到后續(xù)能否運用立案的調解職能將糾紛高效化解。比如，何種案件適合立案庭的調解，何種案件適于其他部門的協(xié)同處理，何種案件適于哪個調解組織處理，何種案件適于直接進入審判程序等。因為沒有特別規(guī)定，立案人員收到訴訟材料時，除個別屬于法律明文規(guī)定排除調解適用的案件外，一般難以準確判斷是否適宜調解及適宜引導至哪個調解組織。為防遺漏，往往會將大部分案件引導至人民調解窗口。訴前登記的適用標準限制，導致案件處理難以取得實質性突破。

3.2 運作過程信息不對稱

首先是當事人對法院訴前登記制度缺乏了解甚至存在偏見。主要表現(xiàn)在部分當事人對登記后享有的權利和承擔的義務不了解，對預登記的效力存在認識差異。實踐中，部分當事人起訴時一般已做好打官司的心理準備，對案件預登記的處理方式存有疑慮，使當事人懷疑法院在推諉，堅持要求正式立案，并要當即預交訴訟費用，甚至要求出具不立案裁定書；還有些當事人在預登記后，隔幾日便到法院要求立案，且情緒較為激動。據(jù)統(tǒng)計，椒江法院已接到了2位當事人稱法院不予立案有違司法公正的來信來訪。

3.3 與基層部門組織銜接問題

在處理訴前引導調解的案件時，主要問題在于銜接機制不夠順暢，沒有形成固定的長效機制。立案庭將案件移送適合的部門組織調解前，與基層部門組織缺乏一個有效的事前溝通。在調解過程中，基層部門組織就案件的進展情況與法院也缺乏交流，突發(fā)的情況不能得到及時的協(xié)調和解決。調解工作結束后，基層部門組織應當通過何種程序在第一時間將調解結果反饋給法院；調解不成的，如何將案件移送回法院，這些都還沒有形成一個規(guī)范化的操作制度。缺乏事前的有效溝通不利于有關部門組織迅速了解案情，缺乏事中的交流與協(xié)作不利于調解工作的順利開展，而缺乏事后的及時反饋則不利于案件的后續(xù)處理。這一系列問題的存在都無益于高效化解矛盾、徹底解決糾紛。因此，法院如何與部門組織之間進行有效銜接，形成一個固定的長效機制，成為訴前引導調解工作順利開展的重中之重。另外，在協(xié)同調解中，如何與有關部門形成一致的調解思路、調解方向都是需要考慮的問題。

4 對訴前登記程序中問題的應對建議

4.1 提高意識

訴前登記工作作為先行調解制度下的一項新工作機制，有利于緩解案多人少的矛盾，有利于節(jié)約司法資源、節(jié)省當事人訴訟成本，能夠實現(xiàn)實質公平，做到真正的案結事了，因此，我們在司法實踐中應當予以高度重視，并以科學的態(tài)度、理性地對待訴前登記。

4.2 堅持三條底線

一是在堅持當事人自愿調解的基礎上，形成法院勸導調解為輔的調解原則。立案人員根據(jù)審判經(jīng)驗，對于易于調解的案件，根據(jù)實際情況，積極行使釋明權，適當?shù)叵虍斒氯苏f明選擇立案調解、非訴的行業(yè)調解、行政調解等的優(yōu)勢，讓當事人對調解有正確的認識，切實增強社會公眾對多元化糾紛解決機制的認同感。立案調解是快捷化解糾紛，減少訴訟環(huán)節(jié)的最佳選擇，結合了立案、調解、結案于一體，大大縮短了辦案時間，而且立案調解促使雙方達成和解協(xié)議，減少了矛盾激化。二是對于通過非訴訟方式來解決糾紛也應該多加鼓勵和引導。訴前引導調解可以有效根據(jù)糾紛性質，有針對性的選擇調解組織，而且部門組織的調解不收取費用，可減輕當事人的訴訟負擔，具有一定的經(jīng)濟性。三是不能久調不決。在當事人沒有調解意愿時，不能強制調解，針對糾紛屬于人民法院受案范圍，符合起訴條件的案件，法院應該及時給予立案受理。

4.3 強化管理

一是重視過程記錄。對于調解、化解矛盾主要過程及相關事項進行記錄，有利于固定當事人的意思表示，避免日后再發(fā)生糾紛。二是注意釋明告知。在協(xié)調過程中，堅持與當事人當面對話，向當事人做好溝通解釋工作，減少因代理人傳達不完整信息導致矛盾升級的潛在隱患，避免矛盾激化。

4.4 完善反饋機制

為有效緩解法院壓力，更好發(fā)揮訴前登記工作優(yōu)勢，完善常態(tài)化的案件反饋機制顯得尤為必要。一方面要做好立案環(huán)節(jié)的訴前引導，對案情簡單、事實清楚、法律關系較為明確的案件，在征得當事人同意后，將案件移交至各調解委員會。對于不易處理的案件，登記后盡可能引導糾紛向非訴渠道分流，諸如街道、工作站等。另一方面，根據(jù)登記工作流程，要制約并促進案件調處的進展，尤其是對調解不成的案件，要及時進行確認。

4.5 制度化銜接機制

如在贍養(yǎng)糾紛、收養(yǎng)糾紛、繼承糾紛、撫養(yǎng)糾紛等案件，由當?shù)嘏沙鏊?、婦聯(lián)等參與調解，以充分發(fā)揮其工作優(yōu)勢。法院也有針對性地為調解委員會等調解組織提供法律咨詢、普法宣傳、確認人民調解協(xié)議效力等方面的司法服務。