中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策分析

蘇珊

摘要 以上海自貿(mào)區(qū)設(shè)置的相關(guān)政策和管理辦法為分析對(duì)象，通過(guò)對(duì)政策的歸類(lèi)分析，并與基隆自由港區(qū)、釜山自貿(mào)區(qū)的比較，認(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)在金融、服務(wù)、貿(mào)易以及政府管理方面的政策特點(diǎn)較為突出，與基隆和釜山自貿(mào)區(qū)相比，上海自貿(mào)區(qū)在自由度和便利化方面水平較高。但是，上海自貿(mào)區(qū)缺乏全國(guó)性立法的法律保障以及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，需要盡快加強(qiáng)，以便于自貿(mào)區(qū)模式推廣。另外，上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)的功能較多，可能會(huì)引發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)有限資源，需要政府做好協(xié)調(diào)工作，確保重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 自貿(mào)區(qū)；政策；上海；比較分析

[中圖分類(lèi)號(hào)]F061.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2014）09-0042-06

收稿日期：2014-03-10

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.09.009.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2014-7-108:34:34

一、引言

2013年7月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)上海自貿(mào)區(qū)）掛牌成立，9月總體方案和管理辦法正式出臺(tái)。上海自貿(mào)區(qū)的成立有著復(fù)雜的國(guó)際背景和深刻的國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)。國(guó)際方面，美歐自貿(mào)區(qū)談判和跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議，均將我國(guó)排除在外，我國(guó)進(jìn)入歐盟和美國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻被抬高。國(guó)內(nèi)方面，經(jīng)濟(jì)增速放緩已成不爭(zhēng)的事實(shí)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中積攢的深層次矛盾，成為刻不容緩的問(wèn)題。2013年3月，李克強(qiáng)總理在上海市調(diào)研時(shí)提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，適時(shí)推出自貿(mào)區(qū)是打造新一輪對(duì)外開(kāi)放的“升級(jí)版”。

由此可見(jiàn)，上海自貿(mào)區(qū)成立不僅是上海市對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的一個(gè)新的階段，更是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放歷程上的重大標(biāo)志性事件。深入探討上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行的政策方案，比較上海自貿(mào)區(qū)與其他自貿(mào)區(qū)之間的異同，對(duì)上海自貿(mào)區(qū)未來(lái)發(fā)展以及自貿(mào)區(qū)模式的推廣具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

自由貿(mào)易園區(qū)是劃分在一國(guó)關(guān)境以外，對(duì)進(jìn)出口商品全部或大部分免征關(guān)稅，并且準(zhǔn)許在港內(nèi)或區(qū)內(nèi)開(kāi)展商品自由儲(chǔ)存、展覽、拆散、改裝、重新包裝、整理、加工和制造等業(yè)務(wù)活動(dòng)（成思危，2003；武康平、吳蓉，2004；王任祥，2013）[1-3]。實(shí)踐中，自由貿(mào)易園區(qū)有多種存在方式，它小到如機(jī)場(chǎng)的一家免稅商店，大到香港全境范圍（Grubel，1984）[4]。此外，自由貿(mào)易園區(qū)功能不盡相同。按照功能劃分為物流集散模式、出口加工向物流集散過(guò)渡模式、綜合型模式和商貿(mào)結(jié)合模式（祁欣、孟文秀，2010）[5]。盡管自由貿(mào)易園區(qū)形式多樣、主要模式各異，它們?nèi)該碛邢嗨频奶卣?。例如，各?lèi)自由貿(mào)易園區(qū)的主要目標(biāo)包括通過(guò)促進(jìn)出口，加速一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；吸引外商投資，實(shí)現(xiàn)技術(shù)溢出效應(yīng)；增加就業(yè)；實(shí)現(xiàn)新技術(shù)和先進(jìn)管理模式的轉(zhuǎn)移（Chee Kian Leong，2012）[6]。

1. 理論研究

早期研究多為理論層面，學(xué)者從貿(mào)易和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，運(yùn)用多種模型探究自由貿(mào)易區(qū)和出口加工區(qū)的基本概念與類(lèi)型、福利效應(yīng)、區(qū)位與分布以及演化趨勢(shì)（孟廣文、劉銘，2011）[7]。Hamada（1974）、Rodriguez（1976）、Hamilton & Svensson（1982）、Grubel（1984）[4]運(yùn)用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)貿(mào)易模型，分析自由貿(mào)易園區(qū)可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和福利效應(yīng)。他們的主要研究結(jié)論較為一致，包括通過(guò)有選擇地放松管制，可以使得一些利益集團(tuán)獲利；自由貿(mào)易園區(qū)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益不確定，既有來(lái)自貿(mào)易擴(kuò)張帶來(lái)的利得，又有因?yàn)橘Q(mào)易扭曲帶來(lái)的損失以及監(jiān)管措施不當(dāng)產(chǎn)生的負(fù)外部性等方面。Yang & Miyagiwa（1987）、Choudhuree & Adhikari（1993）、Gupta（1994）、Hazari（1996）[8-9]引入了Harris-Tadaro模型分析不同進(jìn)口減稅方案對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)就業(yè)率及整體福利水平的影響。他們一致認(rèn)為不同關(guān)稅減稅方案對(duì)就業(yè)率和整體福利水平的影響不一致，降低中間品進(jìn)口關(guān)稅會(huì)造成國(guó)內(nèi)失業(yè)率上升、國(guó)民收入減少的負(fù)面效應(yīng)，而對(duì)最終制成品減稅將促進(jìn)就業(yè)率、產(chǎn)量以及降低分配不均，中間品減稅會(huì)提高產(chǎn)品附加值而最終產(chǎn)品降低產(chǎn)品附加值、進(jìn)而降低工資水平和資本密集度。Facchini & Willmann（1998）[10]運(yùn)用Dixit-Norman 稅收模型分析自貿(mào)區(qū)和非自貿(mào)區(qū)之間差異，從而研究稅收政策變化對(duì)貿(mào)易及福利水平的影響。

2. 經(jīng)驗(yàn)研究

經(jīng)驗(yàn)研究更多以某個(gè)或某些FTZs作為分析對(duì)象，采用具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等數(shù)據(jù)，運(yùn)用比較研究等分析方法展開(kāi)實(shí)證。國(guó)內(nèi)和國(guó)外學(xué)者的研究領(lǐng)域也有所不同，國(guó)外學(xué)者更加關(guān)注FTZs對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，具體采用吸引外資數(shù)量、出口增長(zhǎng)數(shù)量、就業(yè)數(shù)量等指標(biāo)展開(kāi)實(shí)證分析。國(guó)內(nèi)研究主要集中于保稅區(qū)向自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域（孟廣文、劉銘，2011）。Ge[11]（1999）詳細(xì)描述了我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間SEZs① 發(fā)展情況以及貿(mào)易自由化政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。Graham[12]（2004）討論了我國(guó)EPZs 在引資方面的成效。Sargent & Matthews[13]（2009）對(duì)我國(guó)和墨西哥EPZs引資質(zhì)量和企業(yè)生存周期展開(kāi)了比較分析。Chee Kian Leong（2012）比較分析了SEZs在我國(guó)和印度經(jīng)濟(jì)自由化過(guò)程中所起到的作用以及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。他認(rèn)為SEZs作為開(kāi)放經(jīng)濟(jì)的政策變量，通過(guò)擴(kuò)大出口和促進(jìn)FDI兩種手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著作用；SEZs的設(shè)置有助于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但其數(shù)量的增加會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)作用；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵要素是自由化程度。李力（1999）、魏忠（2007）、夏善晨（2013）[14-16]探討了上海外高橋保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)過(guò)渡的必要性和可能性以及未來(lái)發(fā)展的階段性目標(biāo)，比較了上海外高橋保稅區(qū)與漢堡自由港在軟硬環(huán)境方面的差異，認(rèn)為建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)是我國(guó)深化改革和開(kāi)放的繼續(xù)，上海自貿(mào)區(qū)要發(fā)展管理構(gòu)架必須創(chuàng)新先行，發(fā)展規(guī)劃必須認(rèn)真執(zhí)行；要準(zhǔn)確定位經(jīng)營(yíng)主體，避免無(wú)序投機(jī)開(kāi)發(fā)；避免用保稅區(qū)的理念建設(shè)自貿(mào)區(qū)；不要以自貿(mào)區(qū)作為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的國(guó)際地位以及具體的管理制度。李志鵬（2013）[17]探討了我國(guó)建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)涵和發(fā)展模式。他指出上海建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)，區(qū)內(nèi)可保留部分高端加工制造業(yè)，再同時(shí)借鑒貿(mào)工結(jié)合、以貿(mào)為主模式和商業(yè)零售型模式。自貿(mào)區(qū)內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)應(yīng)圍繞上海的“四個(gè)中心”建設(shè)展開(kāi)，借助自由貿(mào)易園區(qū)政策和特殊政策，形成區(qū)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的良好發(fā)展格局。在發(fā)展初期階段，最好采用港城分離的發(fā)展模式。

現(xiàn)有研究多為理論性探討，缺乏對(duì)我國(guó)自貿(mào)區(qū)的實(shí)證分析。上海自貿(mào)區(qū)設(shè)置方案的正式出臺(tái)，為研究我國(guó)自貿(mào)區(qū)特征提供了樣本，可以有效地彌補(bǔ)目前學(xué)術(shù)界在我國(guó)自貿(mào)區(qū)領(lǐng)域方面的研究不足。鑒于此，本文寫(xiě)作目的如下：①分析上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施方案，確定上海自貿(mào)區(qū)的政策重點(diǎn)領(lǐng)域；②通過(guò)比較分析，研究我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、韓國(guó)地區(qū)和我國(guó)自貿(mào)區(qū)之間的政策異同，以確定上海自貿(mào)區(qū)的特征；③提出相應(yīng)建議，以利于更好推廣自貿(mào)區(qū)開(kāi)放模式。

三、自貿(mào)區(qū)的政策特點(diǎn)

上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)置和管理是依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》以及上海市政府出臺(tái)的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》[18-19]。從對(duì)《方案》主要內(nèi)容的整理上，可以總結(jié)出上海自貿(mào)區(qū)的政策重點(diǎn)領(lǐng)域：

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1. 改革政府管理模式的相關(guān)措施

上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變?cè)圏c(diǎn)的重要職能，具體措施包括終結(jié)審批制，建立“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單方式許可管理為輔”的準(zhǔn)入管理體制，促進(jìn)投資便利化，為跨國(guó)公司經(jīng)營(yíng)和合作創(chuàng)造條件，推動(dòng)上海自貿(mào)區(qū)自由化的廣度和深度。

2. 擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放的相關(guān)措施

開(kāi)放范圍看，此次上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開(kāi)放領(lǐng)域涉及到4個(gè)大的領(lǐng)域，18個(gè)具體行業(yè)，范圍廣泛，WTO規(guī)則中的12類(lèi)服務(wù)業(yè)均有涉及。開(kāi)放手段上看，主要采用的是降低市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇的方法，為外資與中資企業(yè)提供平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3. 發(fā)展新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的相關(guān)措施

從貿(mào)易類(lèi)別上看，在目前全球貿(mào)易日益軟化，趨向發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的背景之下，上海自貿(mào)區(qū)的政策重點(diǎn)為發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，《方案》中對(duì)服務(wù)貿(mào)易中的服務(wù)認(rèn)定、通關(guān)便利和稅收政策優(yōu)惠都給出了詳細(xì)的政策措施。在此方面，《方案》和《管理辦法》提供了上海自貿(mào)區(qū)較大的開(kāi)放度。例如，傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)是不能從事文物拍賣(mài)業(yè)務(wù)和文物貿(mào)易的，但《方案》賦予了上海自貿(mào)區(qū)可展開(kāi)文物拍賣(mài)和文物進(jìn)出口的權(quán)利，不受我國(guó)《文物保護(hù)法》部分條款約束。

從貿(mào)易形態(tài)上看，期貨貿(mào)易、保稅期貨貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和離岸貿(mào)易是上海自貿(mào)區(qū)未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)。新型貿(mào)易業(yè)態(tài)可以為上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展帶來(lái)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，離岸貿(mào)易賬戶(hù)管理，特別是離岸賬戶(hù)轉(zhuǎn)向在岸賬戶(hù)是國(guó)際游資沖擊一國(guó)國(guó)內(nèi)金融體系的重要渠道，需要審慎設(shè)計(jì)。期貨貿(mào)易、保稅期貨貿(mào)易對(duì)上海自貿(mào)區(qū)尚屬新鮮事物，政策細(xì)節(jié)也需要不斷完善。

4. 金融政策放寬

從《方案》看，上海自貿(mào)區(qū)的金融自由化措施包括區(qū)內(nèi)人民幣與外幣在資本項(xiàng)目下的自由兌換、人民幣與外幣離岸賬戶(hù)結(jié)算業(yè)務(wù)、離岸金融市場(chǎng)的建設(shè)、利率與匯率市場(chǎng)化等措施。金融自由化對(duì)新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的發(fā)展和海外投資起重大作用，助力提升上海國(guó)際金融中心地位，但同樣可能帶來(lái)較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。正如一些反對(duì)聲音提出的，國(guó)際游資很可能利用上海自貿(mào)區(qū)的寬松政策實(shí)施快進(jìn)快出的瘋狂套利，催生如1997年香港金融危機(jī)事件，對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沉重打擊。

從對(duì)方案的分析可以看出，上海自貿(mào)區(qū)的政策重點(diǎn)領(lǐng)域與傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)之間存在較大差別。傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)主要政策圍繞貨物自由貿(mào)易和航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定。而上海自貿(mào)區(qū)除了包括傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)的上述兩大政策特征外，還將服務(wù)貿(mào)易自由化作為政策重點(diǎn)，更將與我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的行政管理模式改革、金融市場(chǎng)化改革納入到政策重點(diǎn)領(lǐng)域，具有我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊性。因而，上海自貿(mào)區(qū)的自由化深度和廣度都是傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)無(wú)法比擬的，其發(fā)展的困難也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般意義上的自貿(mào)區(qū)。

四、上海、釜山、基隆自貿(mào)區(qū)比較分析

1. 研究方法

上述三個(gè)自貿(mào)區(qū)選擇參考如下標(biāo)準(zhǔn)。第一，上述三個(gè)區(qū)域是所在國(guó)或地區(qū)建立的第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，并且橫跨不同的時(shí)間段。加入時(shí)間變量，有助于本文分析不同時(shí)代背景之下自貿(mào)區(qū)設(shè)置時(shí)的政策傾向。第二，三個(gè)區(qū)域?qū)儆诓煌淖杂山?jīng)濟(jì)園區(qū)類(lèi)別，有助于比較其間的差異和相同之處。第三，三個(gè)區(qū)域位于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及不同政治制度國(guó)家或地區(qū)。一方面，臺(tái)灣地區(qū)和韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于大陸；另一方面，臺(tái)灣地區(qū)和韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度高于大陸，這有助于與高度市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家或地區(qū)相比分析我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的政策的自由化程度。

2. 基本情況概述

基隆位于臺(tái)灣北部地區(qū)，地理位置優(yōu)越，位居?xùn)|北亞與東南亞海運(yùn)要道上?；「劭谶\(yùn)輸成本僅為香港的一半，且港口定期航線(xiàn)密集（吳文杰，2011）[20]。在臺(tái)灣地方政府積極推進(jìn)臺(tái)灣成為亞太營(yíng)運(yùn)中心政策支持下，基隆自由港區(qū)各項(xiàng)軟、硬件建設(shè)得以加強(qiáng)，提升了港口作業(yè)能力。此外，通過(guò)裝卸作業(yè)民營(yíng)化舉措，園區(qū)內(nèi)物流作業(yè)效率大幅提升。但由于大陸與臺(tái)灣地區(qū)之間未通航，大陸華中、華南的貨柜無(wú)法通過(guò)基隆轉(zhuǎn)運(yùn)，基隆自由港區(qū)的主要貨源來(lái)自于臺(tái)灣北部地區(qū)，限制了港區(qū)的發(fā)展。

釜山地處黃海、渤海入?？?，是跨太平洋航線(xiàn)主要掛靠港口之一。釜山港是韓國(guó)最大的集裝箱港口，該港碼頭設(shè)施先進(jìn)，生產(chǎn)效率高（彭傳圣，2010）[21]。釜山關(guān)稅自由區(qū)涵蓋物流流通區(qū)、商務(wù)居住區(qū)、海洋運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)休閑區(qū)、專(zhuān)業(yè)教育研發(fā)區(qū)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)區(qū)，區(qū)內(nèi)投資采用官民合資的形式。我國(guó)一直是釜山自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的主要貨源地，源自我國(guó)的中轉(zhuǎn)箱吞吐量占釜山自貿(mào)區(qū)中轉(zhuǎn)箱吞吐量的份額維持在28%左右，但近年隨著青島港、天津港和大連港的發(fā)展，這一比例在逐步下降（彭傳圣，2010）[21]（見(jiàn)表1）。

從設(shè)置時(shí)間上看，基隆自由港區(qū)和釜山自貿(mào)區(qū)成立于2004年，先于上海自貿(mào)區(qū)近十年的時(shí)間。釜山自貿(mào)區(qū)經(jīng)過(guò)三期投資建設(shè)，整體發(fā)展較為成熟。上海港區(qū)保稅物流業(yè)發(fā)展水平較高，但商貿(mào)、文化等業(yè)務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后。從地理位置上看，三個(gè)地區(qū)均是依托港口而建，表明三個(gè)地區(qū)的定位是地區(qū)性或是國(guó)際性物流中心，會(huì)形成較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)。上海自貿(mào)區(qū)因上海港已是全球第一大港口，再加上長(zhǎng)三角制造中心的支持以及《方案》中給予的航運(yùn)自由的政策措施，因而具有較強(qiáng)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。釜山和上海自貿(mào)區(qū)除了包括海運(yùn)港口外，還納入了航空機(jī)場(chǎng)，這種空港聯(lián)動(dòng)模式能夠有效地加快運(yùn)輸速度、提升物流效率。

從園區(qū)面積看，釜山園區(qū)面積較大，包括港口也包括部分腹地，這與該園區(qū)承擔(dān)的多項(xiàng)功能密切相關(guān)?；「蹍^(qū)主要承擔(dān)的是港口集裝箱物流業(yè)務(wù)的處理，港區(qū)面積較小，功能較為單一。上海自貿(mào)區(qū)面積為28.78平方公里，雖然小于釜山港104平方公里的區(qū)域范圍，但自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)置并非要一定規(guī)模的土地為其唯一的考量，若港口腹地不大，但有優(yōu)良的地理位置、貨源及符合物流業(yè)的需求，就值得開(kāi)發(fā)設(shè)置（吳文杰，2011）。面積的限制雖然不利于自貿(mào)區(qū)內(nèi)大規(guī)模倉(cāng)庫(kù)的建設(shè)，但是通過(guò)現(xiàn)代化倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施的使用可以提升單位面積的存儲(chǔ)率，此外，通過(guò)加速物流周轉(zhuǎn)律，提高出入庫(kù)比率，可以有效提升倉(cāng)儲(chǔ)效率。

2. 管理指標(biāo)比較分析

（1）基隆、釜山和上海自貿(mào)區(qū)設(shè)區(qū)目標(biāo)差異?；∽杂筛蹍^(qū)和釜山自貿(mào)區(qū)設(shè)置時(shí)，正值全球自由貿(mào)易蓬勃發(fā)展之機(jī)，自貿(mào)區(qū)的設(shè)置有助于所在國(guó)或地區(qū)分享到貿(mào)易利益?；∽再Q(mào)區(qū)設(shè)置是臺(tái)灣建設(shè)亞太地區(qū)營(yíng)運(yùn)中心的主要策略選擇，其目的是為了發(fā)展國(guó)際集裝箱物流業(yè)務(wù)。釜山自貿(mào)區(qū)是基于韓國(guó)政府打造東北亞國(guó)際物流中心的目標(biāo)而設(shè)置的。可以看到，基隆、釜山的功能著眼點(diǎn)主要為物流及貿(mào)易功能。上海自貿(mào)區(qū)成立時(shí)，全球經(jīng)濟(jì)仍處于金融危機(jī)的影響下，自由貿(mào)易低迷，地區(qū)貿(mào)易保護(hù)加重。上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)了我國(guó)深化改革的任務(wù)，主要目標(biāo)除涵蓋物流及貿(mào)易兩大項(xiàng)外，還有政府管理模式改革及金融改革的重大任務(wù)。由此可以看到，時(shí)間變量及其蘊(yùn)含的時(shí)代背景特征，是影響自貿(mào)區(qū)管理政策的主要因素之一。

此外，從主管部門(mén)的不同也可以看到三個(gè)自貿(mào)區(qū)在設(shè)置目標(biāo)上的區(qū)別，基隆自貿(mào)區(qū)的主管部門(mén)為交通運(yùn)輸部，釜山自貿(mào)區(qū)的主管部門(mén)為商業(yè)、工業(yè)和能源部，上海自貿(mào)區(qū)的主管部門(mén)為國(guó)務(wù)院和地方政府（見(jiàn)表2）。

臺(tái)灣地區(qū)在2003年7月份頒布了《自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理法案》確立自由貿(mào)易園區(qū)設(shè)置的目標(biāo)和原則，并且指定港口管理部門(mén)負(fù)責(zé)自由貿(mào)易園區(qū)的規(guī)劃和具體管理措施的制定。韓國(guó)政府在1999年底出臺(tái)《關(guān)稅自由貿(mào)易區(qū)專(zhuān)門(mén)法》作為本國(guó)自貿(mào)區(qū)管理法案。這種先立法后設(shè)區(qū)的模式，以嚴(yán)密的法律法規(guī)保障自由貿(mào)易園區(qū)的健康發(fā)展，明確自由貿(mào)易園區(qū)的各項(xiàng)基本政策，使其經(jīng)濟(jì)政策更具法律保障。除國(guó)家層面立法外，所在地方政府還制定了相應(yīng)的條例規(guī)章，規(guī)范自由貿(mào)易區(qū)的各種活動(dòng)，使管理者和投資者有法可依、有章可循。相比較而言，上海自貿(mào)區(qū)設(shè)置是以人大授權(quán)行政機(jī)構(gòu)的方式產(chǎn)生，自貿(mào)區(qū)的功能并沒(méi)有通過(guò)國(guó)家立法加以明確界定，可能會(huì)產(chǎn)生發(fā)展中偏離政策初衷的后果。造成了自貿(mào)區(qū)在制定行政措施時(shí)，特別是當(dāng)自貿(mào)區(qū)條例與現(xiàn)行其他法律相悖時(shí)，只能通過(guò)特批的方式給予自貿(mào)區(qū)相應(yīng)的權(quán)利。這種多次特殊授權(quán)的方式產(chǎn)生時(shí)間成本，降低了效率，不利于自貿(mào)區(qū)推廣。

endprint

（2）基隆、釜山和上海自貿(mào)區(qū)在功能、通關(guān)、資金和人員流動(dòng)以及優(yōu)惠措施方面的差異?；∽杂筛蹍^(qū)和釜山自貿(mào)區(qū)得益于自由港政策，為港口發(fā)展帶來(lái)了大量的過(guò)境轉(zhuǎn)運(yùn)船舶和集裝箱貨源。我國(guó)北部地區(qū)出口的歐美等地的貨物中70%要通過(guò)韓國(guó)釜山港中轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)運(yùn)貿(mào)易帶動(dòng)了臺(tái)灣地區(qū)和韓國(guó)金融、保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)的綜合服務(wù)功能還比較薄弱，金融、保險(xiǎn)等衍生服務(wù)業(yè)尚未形成氣候（見(jiàn)表3）。

從園區(qū)功能看，基隆港區(qū)較為單一，設(shè)置目的主要是為了避免由于關(guān)稅和復(fù)雜的海關(guān)手續(xù)所造成的貿(mào)易障礙，為出口商品提供接近終點(diǎn)市場(chǎng)的貨物儲(chǔ)存基地，發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易，從而促進(jìn)海運(yùn)和國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)的功能定位比較寬泛，基本功能是轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)和航運(yùn)業(yè)務(wù)，外加金融業(yè)和服務(wù)業(yè)中心。較多的功能定位可能會(huì)使上海自貿(mào)區(qū)背負(fù)較多的責(zé)任，造成各產(chǎn)業(yè)之間形成較強(qiáng)的資源競(jìng)爭(zhēng)。

基隆自由港區(qū)和釜山自貿(mào)區(qū)對(duì)貨物采取的是不干預(yù)的策略，即對(duì)區(qū)內(nèi)任何貨物可以進(jìn)行任何形式的儲(chǔ)存、展覽、組裝、制造和加工、自由流動(dòng)和買(mǎi)賣(mài)，這些活動(dòng)無(wú)需經(jīng)過(guò)海關(guān)批準(zhǔn)，只需備案。區(qū)內(nèi)以企業(yè)為監(jiān)管單元。上海自貿(mào)區(qū)沿用“一線(xiàn)放開(kāi)、二線(xiàn)高效管住”的自貿(mào)區(qū)基本管理模式，對(duì)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不進(jìn)行任何的行政干預(yù)，只開(kāi)展必要的監(jiān)督活動(dòng)。監(jiān)管模式采用貨物狀態(tài)分類(lèi)監(jiān)管，延續(xù)保稅區(qū)以貨物為監(jiān)管基本單位的方式。

從資金和人員的自由流動(dòng)角度看，上海自貿(mào)區(qū)的自由度和便捷性更大一些。投資、金融便利化以及服務(wù)業(yè)深入開(kāi)放是上海自貿(mào)區(qū)此次制度創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域，上述兩方面的自由化政策力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于基隆自由港區(qū)和釜山自貿(mào)區(qū)。

五、結(jié)論與建議

上海自貿(mào)區(qū)的成立是我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中具有里程碑意義的重大事件，它擔(dān)負(fù)著我國(guó)深化改革開(kāi)放的重任，研究上海自貿(mào)區(qū)對(duì)豐富和完善自貿(mào)區(qū)理論和實(shí)踐具有重要意義。

通過(guò)對(duì)上海自貿(mào)區(qū)設(shè)置方案和管理辦法等政策的梳理，本文總結(jié)出上海自貿(mào)區(qū)政策領(lǐng)域主要涉及政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)業(yè)開(kāi)放、金融放寬、新型貿(mào)易業(yè)態(tài)四個(gè)大的方面，這與傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)政策僅涉及貿(mào)易和投資自由化兩個(gè)方面既有一致性又存在重要區(qū)別。這主要是因?yàn)樯虾Ｗ再Q(mào)區(qū)所承擔(dān)的特殊功能確定的，上海自貿(mào)區(qū)不僅僅是一個(gè)自貿(mào)區(qū)的概念，更是我國(guó)深化改革的試驗(yàn)田。目前制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要障礙都成為上海自貿(mào)區(qū)政策試驗(yàn)的領(lǐng)域。其中，政府行政管理模式的變化對(duì)全國(guó)政府機(jī)構(gòu)具有借鑒意義，是實(shí)現(xiàn)政治體制改革實(shí)驗(yàn)的重要探索。服務(wù)業(yè)開(kāi)放為促進(jìn)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展，推動(dòng)貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易共同增長(zhǎng)提供了基礎(chǔ)。金融領(lǐng)域的改革措施是上海自貿(mào)區(qū)最具特色和核心的措施，利率市場(chǎng)化措施和人民幣資本賬戶(hù)自由兌換對(duì)目前我國(guó)金融業(yè)市場(chǎng)化和匯改、人民幣國(guó)際化都是有意的探索和實(shí)驗(yàn)。

《方案》賦予了上海自貿(mào)區(qū)較高的自由，同時(shí)也加大了風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類(lèi)可能風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、監(jiān)控和管理成為上海自貿(mào)區(qū)成功的關(guān)鍵。如何采用合理的制度設(shè)計(jì)避免游資的沖擊，保障上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)甚至國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的安全是自貿(mào)區(qū)成立后需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。在此方面，香港和新加坡兩個(gè)自由港的經(jīng)驗(yàn)都是值得借鑒的。

與基隆、釜山自貿(mào)區(qū)的對(duì)比研究更凸顯了上海自貿(mào)區(qū)具有我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的獨(dú)有特色?；『透阶再Q(mào)區(qū)不涉及金融改革等問(wèn)題，它們承擔(dān)的更像是“自貿(mào)區(qū)”的功能。單一的目標(biāo)和功能更有助于基隆和釜山自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，而上海自貿(mào)區(qū)則顯得較為復(fù)雜，較多的“包袱”可能會(huì)加重上海自貿(mào)區(qū)管理的難度，造成區(qū)內(nèi)企業(yè)對(duì)有限資源的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步考驗(yàn)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的管理能力。

此外，與上述兩個(gè)自貿(mào)區(qū)相比，上海自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠幅度并不具有優(yōu)勢(shì)，因而在吸引外資和高端人才方面的刺激作用可能會(huì)略顯不足。不過(guò)，周邊長(zhǎng)三角地區(qū)強(qiáng)大的制造業(yè)實(shí)力可能會(huì)抵消稅收優(yōu)惠不足的缺點(diǎn)，從而有助于自貿(mào)區(qū)吸引真正的投資而不是避稅熱錢(qián)的流入。

最后，自貿(mào)區(qū)在我國(guó)缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)范?；　⒏阶再Q(mào)區(qū)是先立法，而后通過(guò)行政條例的方式設(shè)置的。完整的專(zhuān)項(xiàng)法律賦予自貿(mào)區(qū)全面的權(quán)利，可以為自貿(mào)區(qū)的設(shè)置掃清制度障礙。上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)置在法律支撐方面略顯不足。因而，特殊政策只能通過(guò)申請(qǐng)的方式獲準(zhǔn)人大賦予相應(yīng)的權(quán)利，降低了自貿(mào)區(qū)設(shè)置的效率。如果未來(lái)我國(guó)意將自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略全面展開(kāi)，那么自貿(mào)區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)法律頒布是必須首先解決的問(wèn)題。

[注釋]

① SEZs以及下文中提到的EPZs都屬于自由貿(mào)易園區(qū)的一種形式，區(qū)別在于發(fā)展中心不同。

② 韓國(guó)的CFZ和FTZ在2003年之前是獨(dú)立運(yùn)作的。CFZ的設(shè)立是為了促進(jìn)韓國(guó)物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而FTZ的設(shè)立是為了改進(jìn)外商投資環(huán)境，促進(jìn)韓國(guó)成長(zhǎng)為東北亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和物流中心。2004年4月釜山新港和光陽(yáng)港區(qū)的物流園區(qū)轉(zhuǎn)成FTZ。

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Analysis on the Policies for Shanghai Free Trade Zone

——Based on the Comparison by Keelung and Busan Free Trade Zone

Su Shanshan1，2

（1. Xi'an University of Finance and Economics， Xi'an 710１00， China； 2. Northwest A&F University，Yangling 712100，China）

Abstract：In this article， relative policies and management practices for Shanghai Free Trade Zone（FTZ）were analyzed，classified and compared with the other two free ports: Keelung and Busan FTZ. Results indicate that Shanghai FTZ features in the financial services，trade and government management. Compared with Keelung and Busan，Shanghai FTZ enjoys more freedom and facilitation in higher level. However，Shanghai Free Trade Zone lacks of legal protection and governing bodies of legislation in national level and thus needs to be strengthened as soon as possible in order to promote the free trade zone mode. In addition，the Shanghai FTZ bears too many functions and is likely to lead to regional industry competition for the limited resources. The government，therefore，is well needed to coordinate the work in the zone and to ensure the development of key industries.

Key words：FTZ；policy；Shanghai；comparative analysis

（責(zé)任編輯：張改蘭）

endprint

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Analysis on the Policies for Shanghai Free Trade Zone

——Based on the Comparison by Keelung and Busan Free Trade Zone

Su Shanshan1，2

（1. Xi'an University of Finance and Economics， Xi'an 710１00， China； 2. Northwest A&F University，Yangling 712100，China）

Abstract：In this article， relative policies and management practices for Shanghai Free Trade Zone（FTZ）were analyzed，classified and compared with the other two free ports: Keelung and Busan FTZ. Results indicate that Shanghai FTZ features in the financial services，trade and government management. Compared with Keelung and Busan，Shanghai FTZ enjoys more freedom and facilitation in higher level. However，Shanghai Free Trade Zone lacks of legal protection and governing bodies of legislation in national level and thus needs to be strengthened as soon as possible in order to promote the free trade zone mode. In addition，the Shanghai FTZ bears too many functions and is likely to lead to regional industry competition for the limited resources. The government，therefore，is well needed to coordinate the work in the zone and to ensure the development of key industries.

Key words：FTZ；policy；Shanghai；comparative analysis

（責(zé)任編輯：張改蘭）

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Analysis on the Policies for Shanghai Free Trade Zone

——Based on the Comparison by Keelung and Busan Free Trade Zone

Su Shanshan1，2

（1. Xi'an University of Finance and Economics， Xi'an 710１00， China； 2. Northwest A&F University，Yangling 712100，China）

Abstract：In this article， relative policies and management practices for Shanghai Free Trade Zone（FTZ）were analyzed，classified and compared with the other two free ports: Keelung and Busan FTZ. Results indicate that Shanghai FTZ features in the financial services，trade and government management. Compared with Keelung and Busan，Shanghai FTZ enjoys more freedom and facilitation in higher level. However，Shanghai Free Trade Zone lacks of legal protection and governing bodies of legislation in national level and thus needs to be strengthened as soon as possible in order to promote the free trade zone mode. In addition，the Shanghai FTZ bears too many functions and is likely to lead to regional industry competition for the limited resources. The government，therefore，is well needed to coordinate the work in the zone and to ensure the development of key industries.

Key words：FTZ；policy；Shanghai；comparative analysis

（責(zé)任編輯：張改蘭）

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