城鎮(zhèn)化背景下的土地閑置問題

陳歡歡

摘要：新中國(guó)成立以來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民涌入城市。民工潮對(duì)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的沖擊將會(huì)使農(nóng)村發(fā)展逐漸失去穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)生活的適應(yīng)將使農(nóng)村發(fā)展失去后備軍，其中最為突出的問題是：我國(guó)農(nóng)村土地閑置的問題。土地資源對(duì)人類是至關(guān)重要的，是一切生命生存和再生產(chǎn)的基本的條件，是人類賴以生存的物資基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料。因此需要嚴(yán)格落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀、協(xié)調(diào)好政府、農(nóng)村基層管理組織和農(nóng)民之間的關(guān)系，充分的采用政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，恰當(dāng)處理好城市化的發(fā)展過程中農(nóng)民工進(jìn)城后的土地閑置問題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地閑置；農(nóng)民工；土地管理；三農(nóng)

新中國(guó)成立以來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展大致可分為兩個(gè)階段，改革開放之前我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展十分緩慢，從1952年12.5%的城市化率上升到1977年17.6%，年均只提高了0.2個(gè)百分點(diǎn)。隨著改革開放政策的施行和農(nóng)村土地承包責(zé)任制的落實(shí)，在促進(jìn)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易和工業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，也推動(dòng)了我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2012年9月15日，中國(guó)社科院對(duì)外發(fā)布了《2012中國(guó)中小城市綠皮書》，指出我國(guó)近10年來城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過50%，2000年—2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平從36.2%上升到51.3%，城鎮(zhèn)化步伐明顯加快。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流入城鎮(zhèn)。民工潮對(duì)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的沖擊將會(huì)使農(nóng)村發(fā)展逐漸失去穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)生活的適應(yīng)將使農(nóng)村發(fā)展失去后備軍，其中最為突出的問題是：我國(guó)農(nóng)村土地閑置的問題。許多農(nóng)民拋棄土地，走向城鎮(zhèn)，農(nóng)村出現(xiàn)了大面積的土地閑置現(xiàn)象。

一、城鎮(zhèn)化的界定和表現(xiàn)

城鎮(zhèn)化又稱城市化，是指伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類社會(huì)活動(dòng)中農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比重下降，非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比重上升的過程，與這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)相適應(yīng)，使得鄉(xiāng)村人口與城鎮(zhèn)人口的此消彼長(zhǎng)，同時(shí)居民點(diǎn)的建設(shè)等物質(zhì)表象和居民的生活方式向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)化并穩(wěn)定，這樣的一個(gè)系統(tǒng)性過程被稱為城鎮(zhèn)化過程。城鎮(zhèn)化水平的大小是以都市人口占全國(guó)人口的比例來評(píng)定，數(shù)值越高，城鎮(zhèn)化水平越高①。

從表中我們可以清楚的看到，建國(guó)之前1940年的城市化率6.7%到1949新中國(guó)成立的10.6%，建國(guó)以來，由于工業(yè)化的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，城市化率由1949年的10.6%增加到2000年的36.2%，在近50年來城市化率增加20%以上，每年增加約0.4%，如果按照改革開放以來（1979年——2000年）的數(shù)據(jù)來算，城市化率每年增加0.65%。2000年—2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平從36.2%上升到51.3%，城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，每年增加1%左右。根據(jù)其它國(guó)家城市化發(fā)展的規(guī)律和諾瑟姆的“S”曲線得知，我國(guó)的城市化發(fā)展已進(jìn)入加速階段，這也是我國(guó)發(fā)展必經(jīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的階段。

我國(guó)2030年城鎮(zhèn)化目標(biāo)：中國(guó)城市化水平70%；中國(guó)城市人口10億以上；轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口3億以上。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的半產(chǎn)物，同時(shí)城鎮(zhèn)化水平是現(xiàn)代化的標(biāo)志。我國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于建立擴(kuò)大消費(fèi)需求的長(zhǎng)效機(jī)制。在城鎮(zhèn)化給我們帶來諸多利益的同時(shí)，我們也應(yīng)看到在我國(guó)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的諸多問題，錢從哪里來？人往哪里去？城市怎么建？耕地怎么保？這些問題實(shí)實(shí)在在的擺在我們的面前，每一個(gè)問題都至關(guān)重要，它關(guān)系到就業(yè)、居住、上學(xué)、養(yǎng)老、生存等與老百姓生活息息相關(guān)的各個(gè)方面。如果解決不好將會(huì)動(dòng)搖整個(gè)社會(huì)的和諧。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象及原因

農(nóng)村閑置土地是指農(nóng)村具有生產(chǎn)力或者生產(chǎn)潛力的土地，因?yàn)榉N種人為的原因并沒得到充分的利用甚至荒廢的。我國(guó)將農(nóng)村閑置的土地分為三個(gè)級(jí)別：一級(jí)根據(jù)土地的狀況劃分成隱形與顯性用地；二級(jí)根據(jù)土地的分類分成閑置園地、閑置耕地與農(nóng)村建設(shè)用地等幾個(gè)方面；三級(jí)按照土地的成因分成污染型，災(zāi)害型以及拋荒型的閑置耕地與建設(shè)用地以及閑置園地等類型②。

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地閑置的總體現(xiàn)象

改革開放以來，我國(guó)每年GDP平均增長(zhǎng)9.8%，是同期世界速度的3倍，城市化增長(zhǎng)率平均每年0.86%。我國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展喜人，但是我們也要看到農(nóng)村和城市的差距，至今城鄉(xiāng)收入比幾乎達(dá)到4倍，于是在我國(guó)涌現(xiàn)了一波又一波的農(nóng)民工進(jìn)城大軍。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局報(bào)2013年2月22日發(fā)布的2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全國(guó)農(nóng)民工總量為26261萬人，比上年增長(zhǎng)3.9%。其中外出農(nóng)民工16336萬人，增長(zhǎng)3.0%。本地農(nóng)民工9925萬人，增長(zhǎng)5.4%。在城市化快速推進(jìn)的今天，不論是外出農(nóng)民工還是本地農(nóng)民工都帶來了同樣一個(gè)問題：土地閑置。根據(jù)2011年新華網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)的《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》中提到的關(guān)于農(nóng)民棄耕內(nèi)容顯示，近年來我國(guó)每年近200萬公頃耕地閑置。

通過走訪四川省各農(nóng)村地區(qū)發(fā)現(xiàn)，大部分的土地被閑置，特別是距離城區(qū)較遠(yuǎn)，地處山區(qū)丘陵地帶的山區(qū)，那里幾乎成為了“空心村”。如塔子村地處南充市嘉陵區(qū)移山鄉(xiāng)，丘陵地帶，可耕種土地為小塊梯田，全村208戶，但是現(xiàn)在仍留在塔子村居住的農(nóng)民就只剩下兩戶，而且這兩戶中的主要?jiǎng)趧?dòng)力也出門打工去了。

（二） 城市化進(jìn)程中農(nóng)村土地閑置的原因

1.制度因素

1980年代初期，中國(guó)大陸在農(nóng)村推行的農(nóng)村改革——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

2006年1月1日起，全國(guó)范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，并采取農(nóng)田補(bǔ)助措施。農(nóng)田補(bǔ)助有三種類型：一是農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，2006年開始補(bǔ)貼，2006年是7元/畝，2007年是19元/畝，2008、2009年是49.5元/畝，2010年是49元/畝，2011年補(bǔ)貼的是56元/畝， 2012年補(bǔ)貼的是57元/畝；二是農(nóng)資直補(bǔ)，2008—2012年都是4.45元/畝；三是良種補(bǔ)貼，2008-2010年都是早造10元/畝、晚造15元/畝，2011年早、晚造都是15元/畝。

一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得農(nóng)民們選擇進(jìn)城打工沒有后顧之憂，即使自己有一天在城市不能生活下去，還可以回農(nóng)村來種地，因?yàn)橥恋鼐驮谀抢?，自己的使用?quán)是受法律保護(hù)的。另一方面，不論是取消農(nóng)業(yè)稅還是農(nóng)田補(bǔ)助，從表面上看這些政策的推行可以在一定程度上減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，把農(nóng)民留在農(nóng)村，保證農(nóng)村的耕種勞動(dòng)得以良好的運(yùn)行。但是實(shí)際上這些政策并沒有發(fā)揮政府想要的效果。首先是國(guó)家的補(bǔ)助對(duì)于緩解城鄉(xiāng)差距可以說是杯水車薪，其次農(nóng)田的補(bǔ)助政策中資金的補(bǔ)助在實(shí)際的實(shí)施過程并沒有考慮到農(nóng)田是否是被閑置，國(guó)家每年將農(nóng)田補(bǔ)助通過農(nóng)村信用社直接撥款到每個(gè)家庭的賬戶中，在撥款的這一過程中，僅僅依據(jù)的是每個(gè)家庭的法定農(nóng)田面積，對(duì)農(nóng)田的耕種與否卻并沒有考慮。這就導(dǎo)致了農(nóng)田的耕種與否與是否得到農(nóng)田補(bǔ)助沒有關(guān)系，放任農(nóng)民們將農(nóng)田閑置。

2.經(jīng)濟(jì)因素

我國(guó)國(guó)情決定了大部分農(nóng)村地區(qū)還處于一家一年戶分散勞作，人均耕地不到一畝，生產(chǎn)規(guī)模小，并且多丘陵山地，很難采用規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段，人力成本相對(duì)于規(guī)?；纳a(chǎn)要高出許多。同時(shí)還存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)產(chǎn)品最終是會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)的，行情的好壞也給農(nóng)民的收入增添了較大的不穩(wěn)定因素。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2011年不同務(wù)工地區(qū)農(nóng)民工月均收入水平及增幅：直轄市，平均工資2302元、增長(zhǎng)22.6%；省會(huì)城市，平均工資2041元、增長(zhǎng)19.8%；地級(jí)市，平均工資2011元、增長(zhǎng)21%；縣級(jí)市，平均工資1982元、增長(zhǎng)20.3%。并且很多城區(qū)都出現(xiàn)了“民工荒”的問題。農(nóng)民工的需求大、工資上漲幅度大，這些對(duì)農(nóng)民工來說都是不小的誘惑。

一方面是高成本、低收益和高風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，一方面是低成本、高收益和較低風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)城打工，面對(duì)這兩個(gè)選擇農(nóng)民要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)在困難。

3. 文化因素

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，中華兒女對(duì)土地都有一份特殊的感情，從費(fèi)孝通老先生的《鄉(xiāng)土中國(guó)》中這份感情能夠得到很好的展現(xiàn)。迫于生活的壓力，人們放棄耕種土地去城市謀求生活。受傳統(tǒng)文化的影響農(nóng)民又不會(huì)放棄土地，把土地作為今后的養(yǎng)老保障，哪怕是土地處于常年閑置的狀態(tài)。

同時(shí)隨著城鄉(xiāng)差距的日益拉大，農(nóng)民希望自己的孩子能夠走出落后的農(nóng)村、跨進(jìn)繁華的大都市，因此對(duì)孩子的教育也格外重視，有的家長(zhǎng)甚至專門到城里陪孩子上學(xué)。再加上近年來各大、中、專院校的紛紛擴(kuò)招升學(xué)率越來越高，越來越多的農(nóng)民子弟進(jìn)入城市學(xué)習(xí)，畢業(yè)后愿意回去建設(shè)家鄉(xiāng)的卻又很少。出于孝順的傳統(tǒng)思想，很多子女把父母一同接到城里生活，這在一定的程度上也造成了一部分土地的閑置。

三、農(nóng)村閑置土地的管理建議

針對(duì)當(dāng)前城市化快速發(fā)展所帶來的土地閑置問題，需要嚴(yán)格落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀、協(xié)調(diào)好政府、農(nóng)村基層管理組織和農(nóng)民之間的關(guān)系，充分的采用政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，恰當(dāng)處理好城市化的發(fā)展過程中農(nóng)民工進(jìn)城后的土地閑置問題③。

（一）建立健全農(nóng)村閑置土地管理的制度

首先，建立農(nóng)村土地退耕或代耕機(jī)制。對(duì)于閑置的土地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)將其使用權(quán)交回國(guó)家，由國(guó)家重新劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，由有耕種意愿且耕種能力的人使用?；蛘哂赊r(nóng)民本人將自己所擁有使用權(quán)的土地交由其他有耕種意愿或耕種能力的人耕種。其次，完善并落實(shí)農(nóng)村土地的補(bǔ)助政策。一方面可以在土地的補(bǔ)助中投入更多的資金，根據(jù)不同的耕種標(biāo)準(zhǔn)和耕種環(huán)境給予不同的補(bǔ)助。另一方面，要嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)助政策。最后，建立城鄉(xiāng)一體化節(jié)約用地管理機(jī)制。城鄉(xiāng)用地本著以節(jié)約為紐帶，在數(shù)量、質(zhì)量、資金等方面以城代鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)補(bǔ)城，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制④。

（二）提高政府在土地管理中的職能

政府要加大土地法律法規(guī)的宣傳，并嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)土地法律法規(guī)的相關(guān)政策，加強(qiáng)公眾土地閑置的監(jiān)督，提高農(nóng)民耕地的保護(hù)意識(shí)，積極鼓勵(lì)公眾參與土地閑置的管理。建立健全農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照“市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格落實(shí)政府的相關(guān)職能，保證土地閑置現(xiàn)象得以很好的改善。

（三）加強(qiáng)閑置土地的技術(shù)管理

對(duì)已經(jīng)閑置的土地的利用潛力進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)不同質(zhì)量水平的土壤采取不同的救助措施，對(duì)土壤進(jìn)行改良，提高土壤的利用率和生產(chǎn)力。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)置科學(xué)的土地使用手冊(cè)，合理有效的利用土地資源。

（四）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、人力的投入

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、人力的投入，在城市快速發(fā)展的同時(shí)，由城市對(duì)農(nóng)村進(jìn)行反哺，增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，逐漸減小城市和農(nóng)村之間的收入差距，加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民的生活水平，提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的社會(huì)地位，切實(shí)解決好土地閑置的問題。

注釋

①官本仁.小議農(nóng)村閑置土地的開發(fā)利用[J].福建論壇（人文社會(huì)科版），2010（10）：36-38.

②官本仁.小議農(nóng)村閑置土地的開發(fā)利用[J].福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2010（10）：36-38.

③王滔，段建南，楊君.基于“三個(gè)最嚴(yán)格”的農(nóng)村閑置土地問題分析[j].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（8）：396-400

④王滔，段建南，楊君.基于“三個(gè)最嚴(yán)格”的農(nóng)村閑置土地問題分析[j].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（8）：396-400

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