環(huán)境公益訴訟，改革關(guān)鍵在哪

南方周末記者 鮑小東 南方周末實(shí)習(xí)生 李雅娟 楊國(guó)要

南方周末記者 鮑小東

南方周末實(shí)習(xí)生 李雅娟 楊國(guó)要

“無米下炊?！痹?014年9月18-19日召開的第四屆環(huán)境司法論壇上，這幾乎是所有基層法院反映的共同問題。目前，全國(guó)已成立的環(huán)境資源庭、合議庭或巡回法庭等共365個(gè)，但所審理的環(huán)境案件數(shù)量較少。以江蘇為例，2013年全省涉及環(huán)境的舉報(bào)和信訪共5萬多例，但通過司法途徑解決的只有85件。

那么，如何在機(jī)制上紓緩這個(gè)困局？最高人民法院（以下簡(jiǎn)稱最高法）做出的嘗試是，環(huán)境司法專門化——在2014年6月，最高法成立了環(huán)境資源審判庭（以下簡(jiǎn)稱環(huán)境庭）。當(dāng)月27日，原立案二庭庭長(zhǎng)鄭學(xué)林走馬上任，被任命為環(huán)境庭庭長(zhǎng)。

2014年9月18日，南方周末記者獨(dú)家對(duì)話鄭學(xué)林。

環(huán)境公益訴訟司法解釋，已改十幾稿

南方周末：環(huán)境庭成立后主要做了哪些工作？

鄭學(xué)林：主要有以下幾個(gè)方面：一是7月3日出臺(tái)了《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，這是最高法專門為全面加強(qiáng)和規(guī)范環(huán)境資源審判工作發(fā)布的一個(gè)重要司法指導(dǎo)性文件。二是指導(dǎo)和推動(dòng)下級(jí)法院成立專門的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)。三是發(fā)布了一些精心挑選的環(huán)境訴訟案例。我們還強(qiáng)化培訓(xùn)工作，對(duì)最高法環(huán)境庭的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，因?yàn)槲覀儗徖淼沫h(huán)境資源案件不多，相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還需積累，而環(huán)境資源審判的理念跟通常民商事審判的理念不完全一樣。

這幾個(gè)月以來，我們做的最重要的一項(xiàng)工作，是集中精力做好關(guān)于環(huán)境公益訴訟的司法解釋。最高法審判委員會(huì)討論通過后，我們將及時(shí)發(fā)布，就可以作為辦案依據(jù)了。

南方周末：該司法解釋對(duì)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟會(huì)產(chǎn)生哪些作用？

鄭學(xué)林：很重要。因?yàn)槊袷略V訟法和環(huán)境保護(hù)法對(duì)環(huán)境公益訴訟規(guī)定得非常原則。如果一個(gè)地方法院第一次受理環(huán)境公益訴訟案件的話，他就不知道怎么辦，因?yàn)榫唧w的審理程序沒有，裁判方式?jīng)]有。

南方周末：這個(gè)司法解釋何時(shí)公布？

鄭學(xué)林：現(xiàn)在正在征求意見?？赡苓€要向全社會(huì)征求意見。出臺(tái)一個(gè)司法解釋很不容易，我們已改了十幾稿了。新的環(huán)保法明年1月1日實(shí)施，我們希望這個(gè)司法解釋能夠同步實(shí)施。

省級(jí)高院要設(shè)立環(huán)境庭

南方周末：現(xiàn)在全國(guó)法院成立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的多嗎？

鄭學(xué)林：還不多。最高法成立了環(huán)境庭后，很多省級(jí)高院正準(zhǔn)備成立。我們?cè)?月份的通知中，就要求各省高級(jí)法院要成立環(huán)境庭，再根據(jù)各省的情況，由省級(jí)高院統(tǒng)籌指導(dǎo)中級(jí)法院合理設(shè)立環(huán)境庭。通知還明確要求探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，設(shè)立跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)。因?yàn)榄h(huán)境資源案件有跨行政區(qū)域的特點(diǎn)，比如太湖分布在幾個(gè)行政區(qū)內(nèi)，如果每個(gè)中院都成立了環(huán)境庭，就解決不了地方政府對(duì)污染企業(yè)的地方保護(hù)問題。另外，也沒必要每個(gè)中院都設(shè)環(huán)境庭，因?yàn)槟壳皼]那么多案件。

南方周末：跨行政區(qū)域的環(huán)境案件，會(huì)不會(huì)存在各中院不向環(huán)境庭移交環(huán)境案件的情況？

鄭學(xué)林：不會(huì)。一旦省級(jí)高院指定某幾個(gè)中級(jí)法院的環(huán)境庭跨行政區(qū)劃管轄環(huán)境案件，其他法院都無權(quán)管轄這類案件了。

南方周末：但如何界定哪些案件屬于環(huán)境資源類案件？

鄭學(xué)林：范圍很清楚。中編辦批復(fù)下來的最高法環(huán)境庭的主要職責(zé)是：審判第一、二審涉及大氣、水、土壤等自然環(huán)境污染侵權(quán)糾紛民事案件，涉及地質(zhì)礦產(chǎn)資源保護(hù)、開發(fā)有關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛民事案件，涉及森林，草原、內(nèi)河、湖泊、灘涂、濕地等自然資源環(huán)境保護(hù)、開發(fā)、利用等環(huán)境資源民事糾紛案件等。最高法還根據(jù)上述批復(fù)專門發(fā)文明確了環(huán)境資源案件的案由范圍。

最高法環(huán)境庭除了上述職責(zé)外，還有：對(duì)不服下級(jí)法院生效裁判的涉及環(huán)境民事案件進(jìn)行審查，依法提審或裁定指令下級(jí)法院再審；對(duì)環(huán)境資源民事案件審判工作進(jìn)行指導(dǎo)；研究起草有關(guān)司法解釋等。其中起草司法解釋和對(duì)下級(jí)法院進(jìn)行指導(dǎo)是最高法環(huán)境庭除審理案件外最主要的兩個(gè)職責(zé)。

南方周末：中級(jí)法院以下的基層法院要成立多少環(huán)境庭呢？

鄭學(xué)林：基層法院原則上不成立環(huán)境庭。但在特殊情況下也可設(shè)立，比如案件比較多的地方。還有以前已經(jīng)設(shè)立的，比如貴州清鎮(zhèn)市法院生態(tài)保護(hù)法庭是全國(guó)第一個(gè)環(huán)境庭，影響很大，辦案效果很好，近日周強(qiáng)院長(zhǎng)還去視察，應(yīng)當(dāng)保留。環(huán)境公益訴訟案件原則上由中級(jí)法院來做一審。

南方周末：最高法也會(huì)受理案件嗎？

鄭學(xué)林：將來可能會(huì)有。比如涉及賠償金額很大的案件，如資源類案件。涉及礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用、股權(quán)的轉(zhuǎn)讓等，可能由省級(jí)高院直接一審，最高法院二審。

成立環(huán)境法院，條件尚不成熟

南方周末：剛才你認(rèn)為不一定有那么多環(huán)境資源案件。但實(shí)際上，關(guān)于環(huán)境資源的舉報(bào)、信訪卻很多。為什么案件會(huì)很少呢？

鄭學(xué)林：確實(shí)有大量舉報(bào)、信訪沒有進(jìn)入司法程序。原因是多方面的。一方面，有訴訟渠道不暢的原因，法律規(guī)定的程序不具體，受理后法院不知道該怎么審理。另一方面，一些地方的干擾因素還是存在的，因?yàn)槲廴敬髴敉羌{稅大戶。

南方周末：你對(duì)環(huán)境公益訴訟的未來樂觀嗎？

鄭學(xué)林：就算環(huán)境公益訴訟司法解釋出臺(tái)了，也不一定有大量涉及環(huán)境公益的糾紛進(jìn)入司法程序。因?yàn)榄h(huán)保機(jī)關(guān)可以采取行政手段處理，如行政處罰等，比法院通過訴訟解決更直接、更快捷。不過，涉及私益的環(huán)境訴訟案將來可能會(huì)增多。我估計(jì)，明年總體上案件量肯定會(huì)上升。

南方周末：推進(jìn)環(huán)境庭等機(jī)構(gòu)建設(shè)，是環(huán)境司法專門化的一個(gè)部分。那么，環(huán)境司法專門化還包括哪些方面？

鄭學(xué)林：環(huán)境司法專門化的最高設(shè)計(jì)是成立專門的環(huán)境法院，如澳大利亞、新西蘭等國(guó)家。成立環(huán)境法院目前不現(xiàn)實(shí)，條件也不成熟。其次是成立專門的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)，比如環(huán)境庭。第三層次，有些案件少的地方，可以成立專門的環(huán)境資源合議庭。從人員上講，也要實(shí)現(xiàn)專門化，要有專門的人員。現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟經(jīng)常同時(shí)涉及刑事、民事、行政三種法律關(guān)系，存在法律關(guān)系的復(fù)合性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，所以要有專門的審判人員。刑事、民事、行政案件由環(huán)境庭來歸口審理，也是環(huán)境司法專門化的一個(gè)核心內(nèi)容。但只有成立了專門的環(huán)境法庭審判機(jī)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)“三審合一”。

南方周末：“三審合一”在實(shí)踐中有什么障礙？

鄭學(xué)林：目前地方法院成立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)大多采用“三審合一”模式。但最高法環(huán)境庭還沒有實(shí)行“三審合一”，目前只管環(huán)境資源民事訴訟這部分，主要是因?yàn)椤叭龑徍弦弧钡姆梢罁?jù)尚不明確。但我們?cè)谖募皖I(lǐng)導(dǎo)講話中，都是鼓勵(lì)“三審合一”這種探索的。

南方周末：這樣的話，上下不對(duì)應(yīng)，會(huì)不會(huì)產(chǎn)生什么問題？

鄭學(xué)林：雖然最高法沒有實(shí)行“三審合一”，但要求在刑事審判庭、行政審判庭各確定一個(gè)合議庭專門負(fù)責(zé)審理環(huán)境資源類刑事、行政案件。這樣在溝通等方面會(huì)更順暢一些。

在環(huán)境庭成立之前，最高法曾考慮把這個(gè)新設(shè)庭叫民事審判庭第五庭。但最終名稱確定為環(huán)境資源審判庭，就是為將來的發(fā)展留有余地，實(shí)現(xiàn)“三審合一”是有可能的。

環(huán)境公益訴訟要調(diào)解，須公告

南方周末：環(huán)境公益訴訟的立案難、損失鑒定難、審理難等問題一直存在，目前國(guó)內(nèi)是怎么解決的？

鄭學(xué)林：各地都在大膽嘗試。比如環(huán)保部、司法部和最高法正在積極推動(dòng)環(huán)境損害司法鑒定體系的早日建立。一些案件的評(píng)估鑒定很難，而且時(shí)間太長(zhǎng)，花費(fèi)太大，公益訴訟沒有那么多費(fèi)用。所以我們考慮可以請(qǐng)環(huán)境專家作為陪審員或“專家證人”，就按他的評(píng)估意見作為認(rèn)定依據(jù)。最高法也在籌建專家?guī)?，需要時(shí)，聽取他們的意見，甚至讓他們作為“專家證人”出庭。

南方周末：現(xiàn)在很多環(huán)保法庭多年來沒審幾個(gè)環(huán)境公益訴訟案。

鄭學(xué)林：法院審理的環(huán)境公益訴訟案件雖然不是很多，但效果非常好，影響非常大。比如貴州清鎮(zhèn)市法院環(huán)境保護(hù)法庭當(dāng)時(shí)成立的主要目的，是保護(hù)當(dāng)?shù)氐膬蓚€(gè)湖泊和一個(gè)水庫(kù)。他們審理的一些案件對(duì)“兩湖一庫(kù)”的保護(hù)確實(shí)發(fā)揮了很大作用。

南方周末：地方法院受理的環(huán)境訴訟案，大多數(shù)以調(diào)解為主，判決的很少，這也是一個(gè)很大的問題。

鄭學(xué)林：對(duì)，這是個(gè)很大的問題。但將來會(huì)有改變，在新的司法解釋里，我們就要求在法院作出調(diào)解書之前對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行公告，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟案件不是原被告雙方的個(gè)人利益，不能由你們倆調(diào)解了就完了。法院還要審查。法院認(rèn)為調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不符合社會(huì)公共利益的，可以不予確認(rèn)。

南方周末：環(huán)境公益訴訟主體的問題已經(jīng)卡了很多年，即將生效的新環(huán)保法對(duì)社會(huì)組織做了限定，必須在設(shè)區(qū)的市級(jí)的民政機(jī)構(gòu)注冊(cè)，開展相關(guān)活動(dòng)五年以上，并無違法記錄。那么我們的司法解釋會(huì)擴(kuò)大這個(gè)限定嗎？

鄭學(xué)林：我們的司法解釋在法律規(guī)定的框架內(nèi)對(duì)公益訴訟主體范圍作了解釋。如對(duì)“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門”的范圍解釋為設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)、縣以上人民政府民政部門等。這個(gè)還要征求立法機(jī)關(guān)意見。據(jù)我們了解，目前全國(guó)滿足以上各條件的社會(huì)組織有幾百家，將來還會(huì)越來越多。

南方周末：你覺得環(huán)境司法專門化對(duì)環(huán)境治理會(huì)起到作用嗎？

鄭學(xué)林：我想這會(huì)對(duì)我們生態(tài)文明的建設(shè)起到非常重要的作用。司法本身具有一定的引領(lǐng)作用，司法裁判也具有導(dǎo)向作用。比如泰州這個(gè)案件（詳見南方周末2014年9月18日《1.6億元：環(huán)境公益訴訟天價(jià)破冰》），罰了那么多錢，甚至還有14人判刑，這對(duì)其他潛在的污染者、潛在的環(huán)境破壞者，就是一個(gè)警示。

環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的設(shè)立，會(huì)彌補(bǔ)環(huán)境執(zhí)法的不足。如果真正建立跨行政區(qū)域的司法管轄機(jī)制，環(huán)境司法所起的作用會(huì)更大一些。

十八屆四中全會(huì)要談依法治國(guó)。司法改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是司法的去地方化、去行政化。建立跨行政區(qū)劃的案件管轄制度，按流域或生態(tài)功能區(qū)建立環(huán)境資源專門機(jī)構(gòu)，集中管轄環(huán)境資源案件，符合司法改革的方向。

◤我們要求各省級(jí)高院要設(shè)立環(huán)境庭，再由省級(jí)高院指導(dǎo)中級(jí)法院合理設(shè)立環(huán)境庭，而基層法院原則上不設(shè)立。

◤在環(huán)境公益訴訟司法解釋里，我們要求對(duì)調(diào)解的內(nèi)容進(jìn)行公告，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟案不是原被告的個(gè)人利益，不能由你們倆調(diào)解了就完了。