霧霾治理中法制框架下的行政手段運用研究

吳正治，王國安，李志斌，黃善雙

摘要：近兩年來，霧霾天氣頻繁來襲，“十面埋伏”等熱詞的出現(xiàn)雖然有調(diào)侃之意，但也從一個側(cè)面反映出廣大民眾的一種擔(dān)憂，以及對空氣質(zhì)量每況愈下的不滿。如何降低霧霾出現(xiàn)的幾率，減輕霧霾對人們生活的影響已經(jīng)成為全社會十分關(guān)注的問題。本文基于我國現(xiàn)階段霧霾天氣的現(xiàn)狀分析了治理霧霾手段的弊端，并借鑒發(fā)達國家如何應(yīng)對霧霾天氣的經(jīng)驗，提出了適應(yīng)我國國情的治理霧霾的新對策及建議。

關(guān)鍵詞：霧霾 行政手段 法律手段 聯(lián)動機制 環(huán)境保護

1 我國霧霾現(xiàn)狀

霧霾，霧和霾是一個組合詞。霧在城市是常見的。中國許多地區(qū)將被霧并入霾等災(zāi)害性天氣預(yù)報之中，統(tǒng)稱為“霧霾天氣”。霧霾是特定的氣候條件和人類活動相互作用的結(jié)果。人口密度高的經(jīng)濟活動和社會活動中會產(chǎn)生大量的微粒，如果排放量超過容量和大氣環(huán)流的能力，細(xì)顆粒的濃度將繼續(xù)累積，如果受靜穩(wěn)天氣等影響，容易出現(xiàn)大范圍霧霾天氣。

在2013年，“霧霾”成為一年一度的關(guān)鍵詞。在本年1月，4次霧霾覆蓋了30?。▍^(qū)、市），在北京，只有5天沒有陰霾的日子。報告顯示，在中國最大的500個城市中，只有小于1%的城市的空氣質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)，在同一時間，世界上污染最嚴(yán)重的10個城市有7個在中國。許多城市與地區(qū)只要遇上不利氣象條件，近地面風(fēng)力小，大氣層結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，污染物難以及時擴散，就會產(chǎn)生霧霾天氣，嚴(yán)重影響了大氣環(huán)境、公眾健康和國家形象，同時充分說明環(huán)境是有容量的，我們的污染排放已到環(huán)境容量的極限。霧霾已成為當(dāng)今政府與公眾十分關(guān)注的焦點，李克強總理在今年的政府工作報告中明確指出，霧霾是大自然向粗放發(fā)展方式亮起的紅燈，我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)。[1]

2 霧霾的危害

灰霾容易引起心血管疾病，發(fā)生霧霾時，氣壓低，濕度大，人體不能出汗，引發(fā)心臟病可能性也會越來越高。誘發(fā)呼吸道疾病，霧霾中含有大量的顆粒物，這些顆粒態(tài)重金屬和其他有害物質(zhì)進入呼吸道，輕則引起鼻炎鼻部疾病，嚴(yán)重可能導(dǎo)致的肺硬化，甚至可能導(dǎo)致肺癌。

灰霾天氣導(dǎo)致陽光嚴(yán)重不足，紫外線明顯減弱，使空氣中的細(xì)菌殺死非常困難，傳染病概率大大增加。

陰霾的天氣，由于空氣質(zhì)量差，能見度低，容易發(fā)生車輛追尾，影響正常的交通秩序，導(dǎo)致在日常駕駛出行不便。

灰霾天氣對公路、鐵路、航空、航運影響巨大，影響電力供應(yīng)系統(tǒng)及作物的生長。霧將導(dǎo)致空氣質(zhì)量下降，影響生態(tài)環(huán)境，對人類健康帶來極大的危害。

霧霾有著非常嚴(yán)重的危害性，霧霾治理已經(jīng)到了刻不容緩的地步，從法治社會的治理根本原則出發(fā)，運用法律、依靠規(guī)則、建立制度才應(yīng)當(dāng)是中國治理空氣環(huán)境最優(yōu)化、最治本的選擇。

3 現(xiàn)行法律制度與問題

3.1 霧霾防治相關(guān)的法律現(xiàn)狀

當(dāng)前，在與大氣污染和霧霾相關(guān)領(lǐng)域的預(yù)防控制，形成了以《環(huán)境保護基本法》為指導(dǎo)，《大氣污染防治法》專項治理以及相關(guān)配套制度輔助實施的框架結(jié)構(gòu)。除此之外，《環(huán)境影響評價法》、《固體廢物防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律中也包含有防控大氣污染的規(guī)定。

3.2 霧霾相關(guān)防治法律制度存在的問題

當(dāng)前，霧霾之重、霧霾之害，在我國前所未見，霧霾治理已經(jīng)到了刻不容緩的時候。霧霾治理需要“系統(tǒng)思維”，重在轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，同時要充分運用法律、行政和經(jīng)濟手段進行綜合治理。我們要思考問題的癥結(jié)所在，考慮現(xiàn)有的法律制度。從整個系統(tǒng)的運行情況來看，主要的問題在于以下幾個方面：

第一，運行的宏觀層面在法律環(huán)境的問題。首先是立法環(huán)境落后。目前，我國環(huán)境刑事立法體例已經(jīng)很難適應(yīng)愈演愈烈的環(huán)境破壞問題，許多對于環(huán)境的破壞被視為實現(xiàn)各種發(fā)展所必須付出的合理代價，故長期被忽視。即便是環(huán)境犯罪，由于多數(shù)情況下沒有直接侵害公民的人身財產(chǎn)，從而被公眾包容；有的環(huán)境破壞問題也常常伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展而被有關(guān)機關(guān)部門所輕視。建立環(huán)境利益優(yōu)先的立法體系已成為公眾普遍關(guān)注的一個問題，這也是世界環(huán)境立法的主流趨勢[2]。因此，治理霧霾，立法先行。

第二，政府缺乏對環(huán)境的責(zé)任。環(huán)境問題的本質(zhì)是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和發(fā)展思路的問題，作為比較突出的環(huán)境問題，霧霾的形成也是這三方面造成的，因此要想徹底根除霧霾，必須搞清楚離開經(jīng)濟發(fā)展談環(huán)保是“緣木求魚”，離開環(huán)境保護談經(jīng)濟發(fā)展是“竭澤而漁”這一道理，從而改變思路，從調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、尋找新的發(fā)展思路方面尋找解決問題之策。政府部門在戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展（如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略）專項規(guī)劃、審批、監(jiān)管執(zhí)法和項目的其他專業(yè)領(lǐng)域，受到地方利益、個人政治前途等因素制約，有限的認(rèn)知能力等客觀因素的影響，過于關(guān)注經(jīng)濟利益而忽略了環(huán)境效益，政府失去的陰霾直接責(zé)任形成的執(zhí)政理念不能承受之重。盡管大氣污染防治法制定了“政府環(huán)境責(zé)任”的有關(guān)規(guī)定。但缺乏的規(guī)定問責(zé)機制的“規(guī)則”，造成“政府負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量”成為是一紙空文。

第三，公眾和企業(yè)缺乏社會責(zé)任。長期以來在我國生態(tài)環(huán)境資源往往被認(rèn)為是免費的，公眾和企業(yè)都有這樣的觀念：認(rèn)為生態(tài)環(huán)境資源可以隨意無償占用，結(jié)果形成了“生態(tài)環(huán)境資源不花錢、原料和產(chǎn)品賣高價”的不正?，F(xiàn)象。公眾和企業(yè)缺乏社會責(zé)任感，低估環(huán)境資源價值是我國生態(tài)環(huán)境日趨惡化的根本原因。目前，空氣污染控制的情況就存在這樣的問題。

第四，工業(yè)燃煤仍然是霧霾天氣重要成因。1782年，人類爆發(fā)第一次工業(yè)革命，使人類從農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)入工業(yè)文明，由手工小作坊進入規(guī)模化生產(chǎn)。也是從那一刻開始，燃煤成為最重要的能源來源。隨后，人類進入到第二次工業(yè)革命電力的應(yīng)用。直到現(xiàn)在，全世界40%的電還是火電，中國達到80%，仍以燃煤變電為主，而燃煤到現(xiàn)在也是產(chǎn)生霧霾的第一主因。

4 霧霾防治的具體對策

從陰霾的機制的角度來看，霧霾治理工程浩大，并且與各種充分的合作方式是分不開的。預(yù)防，監(jiān)測，以及問責(zé)機制各個方面，法律和相應(yīng)的配套系統(tǒng)一定要嚴(yán)謹(jǐn)、實際。國務(wù)院在2013年9月12日發(fā)布了“大氣污染防治行動計劃”建立了一個全面的宏觀規(guī)劃和減排目標(biāo)，未來五年，空氣污染控制。結(jié)合新引入的空氣污染控制計劃，配合現(xiàn)行的霧霾治理機制，從防、治、問責(zé)三個角度提出解決策略。

4.1 環(huán)境立法的概念需要改變

我國霧霾最嚴(yán)重的是京津冀、長三角、珠三角三個地區(qū)。這三個地區(qū)占我國國土面積只有8%，但是消耗的煤炭高達我國煤炭總量的42%。上世紀(jì)五十年代，我國曾提出鋼鐵產(chǎn)量“趕英超美”，而現(xiàn)在世界鋼鐵生產(chǎn)，就產(chǎn)量而言，中國第一，河北省第二，光一個唐山市就可超過美國。這說明了目前我們這種完全以資源消耗、環(huán)境損害為代價的經(jīng)濟發(fā)展模式是不可持續(xù)的。霧霾治理必須糾正單純以經(jīng)濟增長速度來評定政績的偏向，切實改變政府政績考核指標(biāo)，力促各級政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。必須終結(jié)單純以GDP來評定政績的偏向，不搞GDP排名，應(yīng)將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益變成“可測量、可報告、可核查”的“三可”政績指標(biāo)，從嚴(yán)考核各級政府績效，決不能再走發(fā)達國家已走過的“先發(fā)展后治理”的老路。[3]

4.2 法律規(guī)定的PM2.5的控制措施

PM2.5標(biāo)準(zhǔn)是在2012年出臺的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中提出的，但是沒有相應(yīng)的法律配套法規(guī)，單靠環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)是很難作為指導(dǎo)。同時，中國現(xiàn)有的《大氣污染防治法》中未明確提出治理PM2.5的技術(shù)措施。為彌補這一缺陷，繼而通過《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》及其他相關(guān)法律具體闡明了PM2.5的監(jiān)測、管理、預(yù)防和控制流程，以保證法律的實施被寫入修訂。此外，還應(yīng)該加強道路建設(shè)，建筑施工，拆除施工，泥沙輸移，環(huán)境美化和建設(shè)管道等揚塵污染控制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，努力減少PM2.5的引發(fā)源頭。

5 霧霾治理的行政手段

區(qū)域聯(lián)動治理機制缺失。陰霾具有區(qū)域發(fā)生的特點，然而，現(xiàn)有的空氣污染控制法沒有建立治理的聯(lián)合區(qū)域管理模式。在北京、天津、山東、河北、河南等省市大氣排放較高，而且在地理位置上又是相連接，如果沒有預(yù)警機制和合作治理區(qū)域聯(lián)動，難以治愈霧霾問題。在2013年初，籠罩了整個華北、黃淮、江南地區(qū)的霧霾天氣已充分顯示了霧霾防治策略離不開區(qū)域聯(lián)動機制。

所以在運用行政手段的時候，要完善霧霾防治的規(guī)劃制度，將霧霾治理全面納入法治軌道，充分運用法律、行政和經(jīng)濟手段進行綜合治理。除機動車和燃煤電廠等排放法規(guī)外，應(yīng)進一步制訂與實施更為嚴(yán)厲的船舶排放法規(guī)、非道路內(nèi)燃機排放法規(guī)、中小燃煤鍋爐排放法規(guī)、工程施工揚土防護條例、秸稈露天焚燒管理條例等等。做到霧霾源治理全覆蓋，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。

必須把對環(huán)境的污染計入成本，將污染引起的外部成本內(nèi)部化，由污染者承擔(dān)與賠償。本著“誰污染誰治理、誰破壞誰恢復(fù)”的原則，應(yīng)對煤炭、石油、天然氣、火電等征收環(huán)境稅，開征PM2.5排污費，以此來緩解或減少霧霾污染，同時聚集資金加強大氣環(huán)境修復(fù)與保護。以此加強個人和企業(yè)保護環(huán)境的社會責(zé)任感和法律意識，最終達到保護和改善大氣環(huán)境的目的。

6 結(jié)語

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，法治是基礎(chǔ)，在法制統(tǒng)籌的情況下，可以采用行政手段。所以治理霧霾，更要緊緊依靠法律?！耙灾卫盱F霾為切入點，在經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為中應(yīng)該把法放在第一位來規(guī)范和約束人們的行為。只有治理好環(huán)境，才能站在一個堅實的基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展。

參考文獻：

[1]習(xí)近平.控制PM2.5要壓減燃煤、嚴(yán)格控車.

[2]汪勁.環(huán)境法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[3]趙麗.立法全面為何難阻嚴(yán)重霧霾[Nl.法制日報，2013-01-15（4）.

[4]張嬋娟，程曉軍.強化機動車輛管理，推進大氣霧霾治理[J].科技信息，2013（19）：440-441.

基金項目：

本文系2014年保定市科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展指導(dǎo)計劃項目最終成果，項目編號：14ZR037。