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      淺析我國(guó)行政管理支出規(guī)模合理化

      2014-09-21 03:15:29劉芬
      經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2014年20期
      關(guān)鍵詞:合理化

      劉芬

      摘 要:今年以來(lái),我國(guó)行政管理支出連年增長(zhǎng),引起廣泛關(guān)注,大家對(duì)于行政管理支出作用的認(rèn)識(shí)各執(zhí)一詞。面對(duì)我國(guó)行政管理支出的規(guī)模,如何安排才是合理的?通過(guò)對(duì)我國(guó)行政管理支出狀況的介紹,分析我國(guó)當(dāng)前支出規(guī)模龐大的原因,并在此基礎(chǔ)上提出對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政管理支出規(guī)模合理化的建議。

      關(guān)鍵詞:行政管理支出;全能政府;合理化

      中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2014)20-0243-02

      引言

      自2008年金融危機(jī)暴發(fā),世界經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。雖然各國(guó)都在不斷努力掙脫經(jīng)濟(jì)低迷的泥潭,但是從這幾年的世界經(jīng)濟(jì)總況來(lái)看,成效并不理想。出口、投資和消費(fèi)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車。我國(guó)一直是一個(gè)出口大國(guó),出口是拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最重要的因素,然而在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)蕭條的環(huán)境下,單純的想要依靠出口保持我國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),已經(jīng)不太可能。推動(dòng)投資和消費(fèi)是當(dāng)前促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要方式。

      實(shí)際上,政府作為社會(huì)一個(gè)重要成員,其行政管理支出是政府財(cái)政支出的重要組成部分,主要用于國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)和外事行使其職能所需的費(fèi)用支出,包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)的變化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著重要的影響。根據(jù)內(nèi)生增長(zhǎng)理論,政府購(gòu)買時(shí)間較短、過(guò)程簡(jiǎn)單,對(duì)于經(jīng)濟(jì)影響成效較快,其作用可以通過(guò)購(gòu)買乘數(shù)表示,即1減邊際消費(fèi)傾向β的倒數(shù),為 1/(1-β)。此式中β代表邊際消費(fèi)傾向,政府購(gòu)買支出可以通過(guò)連鎖反應(yīng)達(dá)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的(凱恩斯,1936)。此外,行政管理支出也為政府部門能夠很好的發(fā)揮職能,承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,提供了強(qiáng)大支持。

      但是盡管如此,在集體活動(dòng)還是在私人活動(dòng)中、在市場(chǎng)過(guò)程還是政治過(guò)程中,個(gè)人都是最終的決策者、選擇者與行動(dòng)者,而不管產(chǎn)生總體結(jié)果的過(guò)程與結(jié)構(gòu)有多復(fù)雜。根據(jù)公共選擇理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),公共部門行為存在自利性,在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源,致使公共支出規(guī)模過(guò)大或者效率降低,政府的活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說(shuō)的那樣“有效”(布坎南,1972)。

      我國(guó)政府“越位”、“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重,導(dǎo)致近幾年行政管理支出增長(zhǎng)迅猛,2001—2012年的平均增長(zhǎng)率達(dá)到15.88%,①高于同期財(cái)政支出增長(zhǎng)率。財(cái)政收入是行政管理支出的直接來(lái)源,后者的增加必須以前者的增加為基礎(chǔ)。在財(cái)政收入相對(duì)穩(wěn)定的情況下,如果行政管理支出的增加高于其總收入的增加必定會(huì)擠占其他方面的財(cái)政,扭曲財(cái)政支出的結(jié)構(gòu),最終影響財(cái)政職能的有效發(fā)揮(薛霞霞,2008)。因此,就需要對(duì)政府職能重新定位,從越位的地方退出,進(jìn)入缺位的地方,實(shí)現(xiàn)政府職能安排合理化,減少職能強(qiáng)化、弱化的問(wèn)題(鄭道英,2010)。此外,對(duì)于行政管理支出的控制,政府在發(fā)揮自身職能的時(shí)候,要將成本考慮在內(nèi),打造“廉價(jià)政府”(陶國(guó)根,2006),實(shí)現(xiàn)行政管理支出規(guī)模的合理化。

      一、我國(guó)行政管理支出居高不下

      (一)根本原因

      財(cái)政體制存在的缺陷是我國(guó)行政管理支出居高不下的根本原因。開國(guó)初期,我國(guó)建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,雖然之后進(jìn)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革,但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的劣根性遺留至今,政府仍然扮演者多重角色,實(shí)行大包大攬。權(quán)力過(guò)分集中,促使政府事權(quán)增加、行政管理支出規(guī)模擴(kuò)大。此外,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的需求不斷增加,如果政府仍然要做一個(gè)全職者,不能實(shí)現(xiàn)收權(quán)和放權(quán)之間的平衡。那么,隨著公眾需求的增加,政府規(guī)模只會(huì)不斷擴(kuò)大,行政管理支出的增加也會(huì)永無(wú)止境。

      (二)內(nèi)部原因

      1.自利性驅(qū)使

      在自利性的驅(qū)使下,政府作為一個(gè)利益集團(tuán),從行政管理支出中獲得利益,必然會(huì)極力爭(zhēng)取更多行政管理支出,導(dǎo)致其膨脹。此外行政管理支出使用情況不透明,部門暗箱操作,資金使用隨意、無(wú)秩序。在缺乏監(jiān)督的情況下,政府行為的不規(guī)范導(dǎo)致行政管理支出增加。政府作為“經(jīng)濟(jì)人”,掌握著國(guó)家權(quán)力?;谧陨砝妫麄冞\(yùn)用手中權(quán)力,制定政策法規(guī),安排使用政府收入,使得行政管理支出規(guī)模得不到控制,行政管理支出連年增加。

      2.節(jié)約意識(shí)缺乏

      政府通過(guò)稅收、繳費(fèi)手段從社會(huì)各界聚集資金,資金來(lái)源的廣泛性和強(qiáng)制性使得政府對(duì)于資金的安排使用節(jié)約意識(shí)缺乏。行政決策 是整個(gè)行政工作的核心,由于缺乏節(jié)約意識(shí),在政策制定的工作中,政府官員為了追求政績(jī),往往忽略成本的計(jì)算,導(dǎo)致決策完成產(chǎn)生的社會(huì)利益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)施成本。政府的形象工程、豆腐渣工程不計(jì)其數(shù),這些錯(cuò)誤的決策導(dǎo)致了我國(guó)行政管理支出的居高不下。

      3.機(jī)構(gòu)的臃腫

      我國(guó)政府是一個(gè)全能性政府,它在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)中扮演著多重角色,大量精力和資源的投入,造成行政管理支出龐大。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)臃腫、部門雜亂、人員繁多,對(duì)于政府職能認(rèn)識(shí)不清,權(quán)責(zé)分配不明,出現(xiàn)了很多權(quán)力交叉和分割的現(xiàn)象,造成行政行為不規(guī)范、隨意性大。一向政令的下達(dá),部門之間相互推諉、推卸責(zé)任,行政程序復(fù)雜化,時(shí)間長(zhǎng),文件審批步驟多,導(dǎo)致行政效率低下,造成時(shí)間資源和人力資源的極大浪費(fèi),增加了行政管理成本。

      (三)外部原因

      1.公共服務(wù)需求的增加

      從社會(huì)需求的角度來(lái)看,隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)方面的需求增加,不僅在數(shù)量方面,更表現(xiàn)在質(zhì)量方面。由于公共服務(wù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征,市場(chǎng)難以供應(yīng)這些產(chǎn)品,這就需要政府發(fā)揮公共服務(wù)的職能。社會(huì)的發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程,人們對(duì)于公共服務(wù)的需求無(wú)止境,那么政府職能的擴(kuò)張也是必然趨勢(shì),職能擴(kuò)張帶來(lái)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張,造成行政管理成本的膨脹。

      2.法律法規(guī)的缺失

      關(guān)于行政管理支出的法律法規(guī)建設(shè)還不完善。由于對(duì)行政管理支出的使用和程序缺少規(guī)范性約束,很難納入預(yù)算,進(jìn)行統(tǒng)一管理,促使行政管理支出的不透明性和隨意性。此外,對(duì)于這方面監(jiān)督的法律法規(guī)也處于缺失狀態(tài),一方面,政府行政消費(fèi)支出的隱蔽性,加大了公眾監(jiān)督的難度;另一方面,舉報(bào)機(jī)制的不健全也讓公眾監(jiān)督的實(shí)效性降低。由于監(jiān)督舉報(bào)程序法律法規(guī)的缺失,很難制約行政管理支出的擴(kuò)大。endprint

      二、行政管理支出規(guī)模合理化的建議

      行政管理支出是我國(guó)政府發(fā)揮職能必不可少的支持,因此,對(duì)于行政管理支出的規(guī)模并不是一味控制,縮到最小,也不是盲目擴(kuò)大,擠占我國(guó)財(cái)政其他方面支出,造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理,影響政府其他職能的發(fā)揮。我們應(yīng)該把我國(guó)政府行政管理支出引向一個(gè)合理化的方向,既不強(qiáng)化,也不弱化,實(shí)現(xiàn)其規(guī)模和職能的匹配。針對(duì)我國(guó)行政管理支出當(dāng)前存在的問(wèn)題,筆者給出了建議。

      (一)平衡“放權(quán)”和“收權(quán)”,實(shí)現(xiàn)政府職能的合理化

      針對(duì)當(dāng)前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的問(wèn)題,我國(guó)政府必須要平衡好“放權(quán)”和“收權(quán)”,實(shí)現(xiàn)政府職能合理化。所謂“放權(quán)”就是要讓政府從社會(huì)管理中退出一些角色,讓市場(chǎng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制,根據(jù)環(huán)境變化及時(shí)做出調(diào)整,實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)。所謂“收權(quán)”就是要政府對(duì)一些該管的事情,毫不推卻,充分發(fā)揮好政府的公共服務(wù)職能。對(duì)于職責(zé)范圍內(nèi)的事,不能因?yàn)槔щy或利益視而不見,任其發(fā)展。

      通過(guò)平衡“放權(quán)”和“收權(quán)”,把該管的事情管好,不該管的事情,絕不插手,解決好越位、缺位問(wèn)題。只有這樣才能讓政府職能合理化,才能讓行政管理支出規(guī)模合理化。

      (二)大部制改革,實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)安排合理化

      通過(guò)進(jìn)行大部制改革,實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)安排、人員配置的合理化。大部制改革不是把一些機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單地合并在一起,而是根據(jù)綜合管理職能合并政府部門,組成超級(jí)大部門的政府組織體制。實(shí)行大部制改革首先要對(duì)職能進(jìn)行分類,將職能交叉、相近的部門整合在一起,同時(shí)嚴(yán)格規(guī)定內(nèi)部不同崗位的權(quán)責(zé)及每一崗位的人員配備人數(shù),以免人數(shù)過(guò)多,造成人力資源浪費(fèi)和行政成本增加。通過(guò)擴(kuò)大一個(gè)部管理的業(yè)務(wù)范圍,把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄,最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理,提高行政效率,降低行政成本。

      (三)將行政成本納入考核機(jī)制

      我國(guó)績(jī)效考核制度主要將當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)發(fā)展成果納入績(jī)效考核項(xiàng)目,忽略了對(duì)行政成本的考察,造成地方政府不計(jì)成本的發(fā)展經(jīng)濟(jì)。為了實(shí)現(xiàn)行政管理支出的合理化,應(yīng)將行政成本納入考核制度,并采取獎(jiǎng)懲制度。讓地方政府能夠充分意識(shí)到行政成本的重要性,強(qiáng)化節(jié)約意識(shí)。通過(guò)制度上的規(guī)定,讓政府真正做到合理安排行政管理支出。

      (四)制定法律法規(guī),規(guī)范行政程序和監(jiān)督

      通過(guò)制定法律法規(guī),將政府支出安排納入法律監(jiān)管,明確規(guī)定行政管理支出的程序,對(duì)于沒(méi)有依據(jù)的行政支出要給以查詢,對(duì)于違法濫用、挪用的人員給以法律制裁。同時(shí)制定相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制,將行政管理支出納入法律監(jiān)管范圍,讓公眾能夠通過(guò)合法有效的渠道監(jiān)督政府行政支出。通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)的制定,規(guī)范行政管理支出的程序和監(jiān)督,讓政府能夠更加謹(jǐn)慎合理的安排支出,實(shí)現(xiàn)行政管支出規(guī)模的合理化。

      參考文獻(xiàn):

      [1] 格里高利·曼昆.宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005.

      [2] 丹尼斯·C·繆勒.公共選擇理論[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2010.

      [3] 鄭道英.政府職能的強(qiáng)化、弱化與轉(zhuǎn)化[J].科學(xué)與管理,2010,(10).

      [4] 陶國(guó)根.以廉價(jià)政府為理念規(guī)范我國(guó)行政管理支出[J].中國(guó)發(fā)展,2006,(3).

      [5] 薛霞霞.我國(guó)政府行政管理支出的合理規(guī)模研究[D].西安:陜西師范大學(xué).

      [責(zé)任編輯 柯 黎]endprint

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