對高校內(nèi)部會計(jì)控制體系構(gòu)建的思考

趙方亮　任松濤

摘要：近幾年，高校內(nèi)部會計(jì)控制出現(xiàn)了負(fù)面問題，分析其存在的原因，探討高校內(nèi)部會計(jì)控制體系的構(gòu)建，高校應(yīng)提高內(nèi)部會計(jì)控制重要性的認(rèn)識；建立健全內(nèi)部會計(jì)控制體系；充分重視內(nèi)部會計(jì)控制中“人”的因素；建立完善的監(jiān)督和評價機(jī)制；與其他內(nèi)部管理控制有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部會計(jì)控制；體系

中圖分類號：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）08-0121-02

教育是強(qiáng)國的根本，長期以來教育的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分，高校能夠?yàn)槲覈慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著全面改革的深入和教育體制改革的發(fā)展，高校實(shí)現(xiàn)了由單純依靠財政撥款向多渠道籌資的辦學(xué)模式的轉(zhuǎn)變。同時，高校辦學(xué)自主權(quán)由原來的教學(xué)科研常規(guī)職能外，還積極拓展了對外投資、校企合作等多種經(jīng)濟(jì)活動。不僅主要職能的運(yùn)營資金大幅增加，而且還承擔(dān)了基本建設(shè)、科研轉(zhuǎn)化、物資采購、招生就業(yè)等多種涉及大額資金支出的工作。特別是近幾年來，隨著國家對地方政府性債務(wù)審計(jì)的深入和高?？蒲薪?jīng)費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)的開展，發(fā)現(xiàn)新時期我國的部分高校財務(wù)管理失控，嚴(yán)重影響了高校的健康發(fā)展。

一、理論基礎(chǔ)

（一）制度的完善和修訂

2001年財政部頒布《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》以來，時隔十三年，根據(jù)需要相繼出臺了《事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。為此，我國會計(jì)理論和實(shí)務(wù)界掀起了對內(nèi)部控制研究的熱潮，有許多專家學(xué)者提出了事業(yè)單位內(nèi)部控制框架的構(gòu)想。經(jīng)過十幾年的理論探索和實(shí)踐嘗試，從2014年開始事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行行業(yè)規(guī)范，然而在對具體的高校內(nèi)部會計(jì)控制研究還處在起步階段，而且步伐較慢。為進(jìn)一步規(guī)范高等學(xué)校財務(wù)行為，加強(qiáng)財務(wù)管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，促進(jìn)高等教育事業(yè)健康發(fā)展，財政部和教育部于2012年12月印發(fā)《高等學(xué)校財務(wù)制度》；為適應(yīng)財政預(yù)算改革和高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，進(jìn)一步規(guī)范高等學(xué)校的會計(jì)核算，提高會計(jì)信息質(zhì)量，財政部于2013年12月修訂《高等學(xué)校會計(jì)制度》。以上制度規(guī)范為高校內(nèi)部會計(jì)控制研究提供理論基礎(chǔ)和支撐。

（二）概念的界定

所謂新環(huán)境兩層意思，一層為理論依據(jù)有新環(huán)境，國家印發(fā)新的高?！敦攧?wù)制度》和《會計(jì)制度》，此為積極一面；二層為“實(shí)踐操作”有新環(huán)境，高校各類負(fù)面報道層出不窮，屢見不鮮，阻礙日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)督和反映，此為消極一面。二者促進(jìn)了高校內(nèi)部會計(jì)控制體系構(gòu)建的必要性和緊迫性。

二、新時期高校內(nèi)部會計(jì)控制的現(xiàn)狀分析

（一）高校內(nèi)部會計(jì)控制現(xiàn)狀

隨著改革的深入，高校自主權(quán)逐步擴(kuò)大，為保證高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動能夠健康、協(xié)調(diào)和持續(xù)的發(fā)展，有必要建立并完善內(nèi)部會計(jì)控制。然而，我國高校的內(nèi)部會計(jì)控制目前還不夠完善，一些管理混亂帶來的違法亂紀(jì)、損失浪費(fèi)等問題比較嚴(yán)重。

1.“三重一大”項(xiàng)目缺失內(nèi)部控制，導(dǎo)致利用職權(quán)貪污受賄。特別是對于重大項(xiàng)目投資決策和大額資金使用上，缺少集體決策和聯(lián)簽制度，使得權(quán)力過于集中，沒有制度籠子的約束，容易滋生腐敗。如：2009年桂林某大學(xué)兩名廳級干部和6名處級干部，因在該大學(xué)擴(kuò)建工程中收受賄賂被捕。2009年武漢某大學(xué)兩位副校級干部，因涉嫌在基建工程中巨額受賄被捕。同年7月在教育部的工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作會議上，袁貴仁部長指出，有些單位在工程建設(shè)項(xiàng)目決策中存在隨意性；有些項(xiàng)目違背建設(shè)規(guī)律和基本建設(shè)程序，存在“趕工期”現(xiàn)象；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至走上了犯罪的道路。

2.貨幣資金控制不力，導(dǎo)致出現(xiàn)“小金庫”現(xiàn)象。部分高校貨幣資金收支沒有建立嚴(yán)格的授權(quán)批準(zhǔn)制度，辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的不相容崗位沒有分離，沒有形成崗位制衡，相互牽制，從而導(dǎo)致出現(xiàn)了“小金庫”現(xiàn)象。如：2011年河南省審計(jì)部門透露，在對河南5所高校2010年的年度審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，逾8億元資金（其中：“私設(shè)小金庫”賬外單獨(dú)存放招生培訓(xùn)費(fèi)378.78萬元）存在違規(guī)現(xiàn)象，這些高校違規(guī)資金主要發(fā)生在財政上繳、政府采購和招投標(biāo)、票據(jù)報銷以及學(xué)生補(bǔ)助資金退還等領(lǐng)域。

3.部分財務(wù)人員素質(zhì)低，法律意識淡薄。高校財務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，有專業(yè)領(lǐng)軍人才和高級人才，也有對財經(jīng)法律規(guī)范認(rèn)識不到位，意識薄弱，素質(zhì)較低的人員，加之制度不完善導(dǎo)致高校財會部門統(tǒng)管力度不夠，出現(xiàn)了一些財會人員犯罪的現(xiàn)象。如2011年烏魯木齊某高校出納，因迷戀上打麻將賭博欠下高利貸，利用職務(wù)之便，采取月初提款、月末還賬的方式，一年里，挪用公款21次共計(jì)205萬元。

4.內(nèi)部控制制度不完善，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)犯罪。由于內(nèi)部控制制度不健全，部分高校經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的各類經(jīng)辦人員職責(zé)劃分不清、權(quán)限不明，缺乏相互分離、相互監(jiān)督、相互制約。如：某高校由于內(nèi)部控制制度不完善，在2005—2009年的數(shù)年間，同時發(fā)生了 5起貪污案件。在這起某省教育系統(tǒng)最大的團(tuán)伙經(jīng)濟(jì)案件中，涉案的廳級干部2人，處級干部11人，科級干部12人。他們通過貪污、受賄、挪用公款等方式讓涉案總金額高達(dá)千萬余元，影響極大。

5.外部壓力不足，缺少有效的外部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要包括：政府監(jiān)督和群眾監(jiān)督。我國高校的外部審計(jì)監(jiān)督多以政府監(jiān)督為主，表現(xiàn)為財政、審計(jì)、稅務(wù)、物價等部門的專項(xiàng)檢查。缺少橫向信息溝通，沒有形成監(jiān)督合力，因此，外部監(jiān)督效果一般，更談不上強(qiáng)大的外部監(jiān)督體系。另外，群眾監(jiān)督也很薄弱，高校教職工普遍對內(nèi)部會計(jì)控制不了解，加之對高校的內(nèi)部管理不用心，因此不能及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部會計(jì)控制存在的問題。

（二）高校內(nèi)部會計(jì)控制存在的問題分析

受歷史原因和現(xiàn)實(shí)因素的影響，目前我國高校內(nèi)部會計(jì)控制體系仍然比較薄弱，特別是執(zhí)行和監(jiān)督過程中。

1.高校內(nèi)部會計(jì)控制的意識比較淡薄。一直以來，我國高校都是處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響下，由國家計(jì)劃招生指標(biāo)，計(jì)劃出資辦學(xué)，最后計(jì)劃進(jìn)行資源配置，高校沒有足夠的自主辦學(xué)的權(quán)利，不能保證教育資源的有效利用和支配。另外，在高校內(nèi)部會計(jì)控制的意識方面，政府也沒有引起足夠的關(guān)心和重視，導(dǎo)致我國的高校內(nèi)部會計(jì)控制體系十分薄弱。

2.高校內(nèi)部會計(jì)控制的體系不完善。隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，我國部分高校建立相關(guān)的內(nèi)部會計(jì)控制體系，但與西方的成熟體系相比，我國對高校內(nèi)部會計(jì)控制體系的構(gòu)建還處在初級階段。主要注重經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)活動的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，而對一些非經(jīng)常性的經(jīng)營項(xiàng)目缺乏控制，由此，內(nèi)部會計(jì)控制涉及的項(xiàng)目不夠全面，仍存在空白點(diǎn)。

3.高校內(nèi)部會計(jì)控制的法律法規(guī)不健全。我國內(nèi)部會計(jì)控制的研究較晚，而對高校內(nèi)部會計(jì)控制研究更晚，直至20世紀(jì)90年代起，因?yàn)楦咝＝?jīng)濟(jì)犯罪案件頻發(fā)才開始加大對高校內(nèi)部會計(jì)控制理論研究的力度。因此，到目前還沒有一個相對完整的內(nèi)部會計(jì)控制理論體系形成。究其原因，是由于我國專門針對有關(guān)內(nèi)部會計(jì)控制的法律法規(guī)不健全，也沒有專門的法律法規(guī)指導(dǎo)高校內(nèi)部會計(jì)控制制度的建設(shè)。

4.高校內(nèi)部會計(jì)控制的內(nèi)部監(jiān)督乏力。高校內(nèi)部監(jiān)督的重要手段有內(nèi)部稽核和內(nèi)部審計(jì)，但我國部分高校和政府對此沒有引起足夠的重視。內(nèi)部稽核形同虛設(shè)或不規(guī)范，導(dǎo)致內(nèi)部會計(jì)控制不能發(fā)揮應(yīng)有的職能，造成會計(jì)信息不完整和失效。內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部會計(jì)控制的重要組成部分，是檢驗(yàn)內(nèi)部會計(jì)控制是否有效的重要手段。從微觀角度看，內(nèi)部審計(jì)可以理解為內(nèi)部會計(jì)的控制。但從現(xiàn)狀來看，政府和部分高校對內(nèi)部審計(jì)工作重視不夠，高校的內(nèi)部審計(jì)多為事后審計(jì)，缺少事前和事中審計(jì)，且在行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)方面缺乏相對獨(dú)立性，由此，弱化了內(nèi)部監(jiān)督職能。

5.高校內(nèi)部會計(jì)控制的執(zhí)行力差，存在懈怠現(xiàn)象。由于高校的財務(wù)人員地位不高，工資水平低，過分強(qiáng)調(diào)服務(wù)教學(xué)和科研，弱化了會計(jì)主要職能即監(jiān)督和控制。另外，高校預(yù)算執(zhí)行方式為經(jīng)費(fèi)包干制，容易給院系（部門）負(fù)責(zé)人產(chǎn)生一種誤導(dǎo)，只要是劃撥給的經(jīng)費(fèi)，就是院系（部門）自己處理，完全不顧財經(jīng)法紀(jì)，將財務(wù)處當(dāng)成了銀行的ATM機(jī)，對于財務(wù)人員的監(jiān)督持抵觸態(tài)度。反之財務(wù)人員堅(jiān)持原則，按規(guī)定處理業(yè)務(wù)就說成死板、不靈活等，因此，存在著財務(wù)人員對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)內(nèi)容監(jiān)督和審核的職能懈怠現(xiàn)象。

三、結(jié)論

為使高校大量的資金籌集和使用活動安全有序進(jìn)行，杜絕貪污腐敗等不良行為的發(fā)生，高校迫切需要加強(qiáng)內(nèi)部會計(jì)控制，構(gòu)建合理的內(nèi)部會計(jì)控制體系，以防止出現(xiàn)各種差錯和經(jīng)濟(jì)舞弊現(xiàn)象，保證高校財產(chǎn)的安全與完整，確保教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

（一）樹立正確觀念，提高內(nèi)部會計(jì)控制重要性的認(rèn)識

《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范—基本規(guī)范》規(guī)定“本單位內(nèi)部會計(jì)控制的建立健全及有效實(shí)施由本單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)”，因此，高校校長是內(nèi)部會計(jì)控制的責(zé)任主體。高校管理者對內(nèi)部會計(jì)控制作用的發(fā)揮起著決定性的作用。要通過廣泛宣傳、集中培訓(xùn)、警示教育等辦法，提高高校教職工對加強(qiáng)內(nèi)部會計(jì)控制重要性的認(rèn)識，清楚違反控制制度所帶來的嚴(yán)重后果，自覺按照程序依法依規(guī)開展工作。

（二）結(jié)合高校自身特點(diǎn)，建立健全內(nèi)部會計(jì)控制體系

內(nèi)部會計(jì)控制體系，指高校依據(jù)《會計(jì)法》和《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》，以及國家財經(jīng)相關(guān)制度，對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的確認(rèn)、計(jì)量、反映等各環(huán)節(jié)所形成本行業(yè)內(nèi)的系統(tǒng)性規(guī)定。它要求高校必須按照制度和規(guī)定執(zhí)行，從而提高會計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)財產(chǎn)的安全、完整，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。

（三）充分重視內(nèi)部會計(jì)控制中“人”的影響因素

“人”是實(shí)施高校財務(wù)內(nèi)部控制的關(guān)鍵因素，內(nèi)部會計(jì)控制是由人去履行的，并受人的制約。高等學(xué)校內(nèi)部會計(jì)控制的失效、財務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生，其行為主體都是人（指高等學(xué)校從管理層到有關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員）， 因此要充分重視內(nèi)部會計(jì)控制中“人”的因素，把內(nèi)部控制工作落到實(shí)處。

（四）依據(jù)法律法規(guī)，建立完善的監(jiān)督和評價機(jī)制

高校應(yīng)健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)審的獨(dú)立性，建立經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查制度，確保事前、事中、事后全方位立體監(jiān)督，這不僅是國家兩個規(guī)范的要求，也是《會計(jì)法》和《審計(jì)法》中“建立由單位內(nèi)部會計(jì)控制、政府監(jiān)督和社會審計(jì)監(jiān)督組成的‘三位一體的會計(jì)監(jiān)督體系”的要求。除了進(jìn)行監(jiān)督外，還必須對內(nèi)部會計(jì)控制作出有效的評價，并提出合理化的意見和建議，如：成效顯著的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員提出表彰建議；對違反內(nèi)部會計(jì)控制的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員提出處理意見，并上報學(xué)校校長辦公會。內(nèi)部會計(jì)控制評價為內(nèi)部會計(jì)控制過程的最后階段，在內(nèi)部會計(jì)控制全過程中有著十分重要的地位。

（五）內(nèi)部會計(jì)控制與其他內(nèi)部管理控制有機(jī)結(jié)合

進(jìn)入信息時代，高校當(dāng)務(wù)之急需要運(yùn)用現(xiàn)代化管理方式，加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)。除了與財務(wù)融合外，還應(yīng)和內(nèi)部會計(jì)控制與其他內(nèi)部管理控制密切聯(lián)系，彼此相互滲透，相互依賴。內(nèi)部其他管理控制與內(nèi)部會計(jì)控制相輔相成，如果離開內(nèi)部會計(jì)控制，管理是不完整的，容易造成管理漏洞。

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[責(zé)任編輯：方 曉]