史上最嚴(yán)《環(huán)保法》2015年開(kāi)始施行

本刊記者 袁立明

4月24日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)保法》）。新環(huán)保法對(duì)污染企業(yè)罰款上不封頂，明年起施行。這次修改是《環(huán)保法》在1989年頒布后，25年來(lái)首次大修。新修訂的《環(huán)保法》首次將生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)寫(xiě)入法律。針對(duì)目前頻發(fā)的空氣污染問(wèn)題，要求國(guó)家促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用，在跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域聯(lián)合防治中實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)以上人民政府建立環(huán)境污染公共預(yù)警機(jī)制，及時(shí)公布預(yù)警信息。

同時(shí)，對(duì)于社會(huì)長(zhǎng)期詬病的“違法成本低、守法成本高”問(wèn)題，修訂后的《環(huán)保法》規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境違法信息將記入誠(chéng)信檔案，對(duì)污染企業(yè)可按日連續(xù)計(jì)罰，罰款上不封頂。

此外，修訂后的《環(huán)保法》還進(jìn)一步明確公民的義務(wù)。規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)采用低碳、節(jié)儉的生活方式，明確公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，配合實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施。經(jīng)表決，修訂后的環(huán)保法將會(huì)在明年的1月1日開(kāi)始施行。

潘岳：新《環(huán)保法》最大限度凝聚了各方共識(shí)

環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)潘岳接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，新修訂的《環(huán)保法》貫徹了中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，最大限度地凝聚和吸納了各方面共識(shí)，是現(xiàn)階段最有力度的《環(huán)保法》，它體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的新要求和現(xiàn)代環(huán)境治理體系創(chuàng)新的新方向。

潘岳說(shuō)，針對(duì)此次修改，環(huán)保部門(mén)至少已經(jīng)研究了十年，啟動(dòng)修改以來(lái)調(diào)研論證歷時(shí)三年半，上上下下高度重視。由環(huán)資委提出一審稿后總共歷經(jīng)四次審議。全國(guó)人大高度重視，人大常委會(huì)先后兩次公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，第一次收到社會(huì)各界12000條意見(jiàn)，第二次收到2000多條意見(jiàn)。張德江委員長(zhǎng)、沈躍躍副委員長(zhǎng)親自帶隊(duì)，就該法修改專(zhuān)題調(diào)研，聽(tīng)取基層意見(jiàn)。法律委、法工委領(lǐng)導(dǎo)深入研究環(huán)境問(wèn)題，全面聽(tīng)取各方意見(jiàn)，體現(xiàn)了注重立法質(zhì)量、注重科學(xué)立法、民主立法的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度?，F(xiàn)在新法已經(jīng)通過(guò)，大家都應(yīng)感謝全國(guó)人大法律委與法工委。

潘岳指出，新《環(huán)保法》具有三個(gè)突出特點(diǎn)。一是對(duì)現(xiàn)實(shí)的針對(duì)性。二是對(duì)未來(lái)的前瞻性。三是權(quán)利義務(wù)的均衡性。這體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的新要求，體現(xiàn)了現(xiàn)代環(huán)境治理體系創(chuàng)新的新方向。

潘岳表示，新修訂的《環(huán)保法》在幾個(gè)重要領(lǐng)域內(nèi)都有所突破：

第一個(gè)突破是推動(dòng)建立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式。十八屆三中全會(huì)決定要求，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)環(huán)境容量等超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。新《環(huán)保法》要求建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制,實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，制定經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，對(duì)未完成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)實(shí)行環(huán)評(píng)限批，分階段、有步驟地改善環(huán)境質(zhì)量等。這些規(guī)定將成為推行綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算，建立基于環(huán)境承載能力的發(fā)展模式，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的重要依據(jù)。

第二個(gè)突破是推動(dòng)多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。習(xí)總書(shū)記提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)。環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要內(nèi)容，是政府的基本公共職能。新《環(huán)保法》在推進(jìn)環(huán)境治理現(xiàn)代化方面邁出了新步伐。它改變了以往主要依靠政府和部門(mén)單打獨(dú)斗的傳統(tǒng)方式，體現(xiàn)了多元共治、社會(huì)參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。其中，各級(jí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，公民進(jìn)行違法舉報(bào)，社會(huì)組織依法參與，新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督。

新《環(huán)保法》明確公民享有環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。新增專(zhuān)章規(guī)定信息公開(kāi)和公眾參與。要求各級(jí)政府、環(huán)保部門(mén)公開(kāi)環(huán)境信息，及時(shí)發(fā)布環(huán)境違法企業(yè)名單，企業(yè)環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，排污單位必須公開(kāi)自身環(huán)境信息，鼓勵(lì)和保護(hù)公民舉報(bào)環(huán)境違法，拓展了提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織范圍。

第三個(gè)突破是新《環(huán)保法》加重了行政監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任。環(huán)保監(jiān)管職權(quán)是一把“雙刃劍”。新《環(huán)保法》一方面授予對(duì)各級(jí)政府、環(huán)保部門(mén)許多新的監(jiān)管權(quán)力，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，授權(quán)環(huán)保部門(mén)對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的設(shè)施設(shè)備可以查封扣押，對(duì)超標(biāo)超總量的排污單位可以責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)整治。針對(duì)未批先建又拒不改正、通過(guò)暗管排污逃避監(jiān)管等違法企業(yè)責(zé)任人，引入治安拘留處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。另一方面，它也規(guī)定了對(duì)環(huán)保部門(mén)自身的嚴(yán)厲行政問(wèn)責(zé)措施。違規(guī)審批、包庇違法、發(fā)現(xiàn)或接到舉報(bào)違法未及時(shí)查處、違法查封扣押，篡改偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、未依法公開(kāi)政府環(huán)境信息的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除，主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

潘岳說(shuō)，中國(guó)目前正在全面深化改革的關(guān)鍵階段，社會(huì)各界高度關(guān)注新《環(huán)保法》的修訂。此次修訂最大限度地凝聚和吸納了各方面的共識(shí)，體現(xiàn)了今后一段時(shí)期環(huán)保的實(shí)際需要。這是現(xiàn)階段最有力度的《環(huán)保法》。如果沒(méi)有習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理、張德江委員長(zhǎng)和張高麗副總理的一系列重要指示，沒(méi)有全國(guó)人大積極主動(dòng)的推動(dòng)，就不可能有這樣的立法成果。目前最重要的就是如何堅(jiān)決貫徹這部新法，如何發(fā)揮它在中國(guó)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型中的作用。各級(jí)環(huán)保部門(mén)一是要準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)、盡快熟悉新法。二是通過(guò)廣泛的宣傳和培訓(xùn)，引導(dǎo)企業(yè)和公眾適應(yīng)和運(yùn)用新法。最重要的是加強(qiáng)執(zhí)法。再好的法律，也只有通過(guò)嚴(yán)格的執(zhí)行，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。我們將努力推動(dòng)新法得到有效實(shí)施。這正是考驗(yàn)我們執(zhí)行力的關(guān)鍵時(shí)刻。

史上最嚴(yán)《環(huán)保法》2015年開(kāi)始施行

第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)八次會(huì)議以151票贊成、3票反對(duì)、6票棄權(quán)通過(guò)環(huán)保法修訂案草案。立法25年后迎來(lái)首次大修的新《環(huán)保法》將于2015年1月1日起施行。自2012年8月初審至今，這部法律已經(jīng)經(jīng)歷了四次審議。被外界評(píng)為“史上最嚴(yán)”的《環(huán)保法》。

修訂草案規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記、從事環(huán)保公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織可向人民法院提起訴訟。有委員提出原擬的“信譽(yù)良好”在實(shí)踐中難以把握，草案表決稿將其改為“無(wú)違法記錄”。不僅如此，訴訟主體的性質(zhì)也經(jīng)歷了一波三折，二審、三審稿中的環(huán)保聯(lián)合會(huì)和全國(guó)性社會(huì)組織都被批評(píng)為主體范圍太小。如果第一步把訴訟資格僅限于社會(huì)組織的話(huà)，全國(guó)符合“五年以上沒(méi)有違法記錄、市以上民政部門(mén)登記的環(huán)保組織”有300家。

原來(lái)的《環(huán)保法》關(guān)于建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，規(guī)定為“必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響作出評(píng)價(jià)”，此次修訂則更加嚴(yán)格，明確“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施;未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)”。修訂草案對(duì)環(huán)評(píng)文件的約束力明顯增強(qiáng)，這成為了建設(shè)單位無(wú)法繞開(kāi)的門(mén)檻。草案規(guī)定，建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，或文件未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)工建設(shè)的，將被責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并恢復(fù)原狀。

今后企業(yè)環(huán)境違法成本到底會(huì)有多高?針對(duì)企業(yè)環(huán)境污染違法成本低、守法成本高的問(wèn)題，修改后的環(huán)保法增加“按日計(jì)罰”的規(guī)定。環(huán)保部法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤介紹，按日計(jì)罰針對(duì)企業(yè)拒不改正超標(biāo)問(wèn)題等比較常見(jiàn)的違法現(xiàn)象作出的針對(duì)性措施，目的就是加大違法成本，在中國(guó)現(xiàn)行行政法規(guī)體系里面是一個(gè)創(chuàng)新性的行政處罰規(guī)則。

別濤說(shuō)，環(huán)保部門(mén)在決定罰款時(shí)要考慮企業(yè)污染防治設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的危害后果以及違法所得等因素來(lái)決定罰款數(shù)額，今后罰款數(shù)額會(huì)更有針對(duì)性且會(huì)有相應(yīng)提高。按日計(jì)罰有無(wú)上限?別濤說(shuō)，環(huán)保法規(guī)定了罰款的規(guī)則，完善處罰程序，本身沒(méi)有設(shè)定按日計(jì)罰的上限，今后罰款的幅度、具體數(shù)額、是否設(shè)立上限或下限，將由專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)定。

在企業(yè)違法時(shí)，存在地方保護(hù)主義怎么辦?修訂草案增加了對(duì)地方政府的環(huán)保納入考核，以及引咎辭職等內(nèi)容。

根據(jù)修訂草案，國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度?？h級(jí)以上人民政府將環(huán)保目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)和責(zé)任人、下級(jí)人民政府及責(zé)任人的考核內(nèi)容。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。而對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇等將對(duì)直接負(fù)責(zé)主管的人員和其他直接負(fù)責(zé)人員給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

公眾可申請(qǐng)公開(kāi)環(huán)境信息

新《環(huán)保法》原文：第五條：環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。

第五十三條：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的利。

各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。

中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱謙對(duì)新《環(huán)保法》的第五條和第五十三條進(jìn)行了解讀：近年來(lái)，隨著公眾對(duì)于環(huán)境知情權(quán)以及環(huán)境監(jiān)督權(quán)的呼聲日益增加，新環(huán)保法新增條例保障了公民的環(huán)境知情權(quán)與環(huán)境監(jiān)督權(quán)，這也成為此次新環(huán)保法的最大亮點(diǎn)。

朱謙認(rèn)為，新法第五條確立公眾參與成為環(huán)保法的一項(xiàng)基本原則，而第五十三條確保了公眾的環(huán)境知情權(quán)。

“公民參與環(huán)境保護(hù)一類(lèi)是出于公民自身的人身、財(cái)產(chǎn)、權(quán)利受到影響，還有一類(lèi)是出于對(duì)環(huán)境的保護(hù)，二者以前者居多，”他解釋道：“將公眾參與引入到環(huán)境治理中來(lái)，不僅可以彌補(bǔ)政府環(huán)境監(jiān)管能力不足，也可對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管及排污單位起到監(jiān)督制約的作用?！?/p>

至于公眾環(huán)境知情權(quán)方面，新法對(duì)環(huán)境信息的要求更加透明化，除相關(guān)部門(mén)理應(yīng)公開(kāi)的環(huán)境信息外，對(duì)于公眾想得知而未公開(kāi)的信息，公眾也可申請(qǐng)公開(kāi)。