法治：回眸頂層設(shè)計(jì)的軌跡

公務(wù)員人事管理可依據(jù)《公務(wù)員法》，企業(yè)用工可靠《勞動法》和《勞動合同法》來規(guī)范，唯獨(dú)事業(yè)單位人員管理存有法制空白。2014年7月1日起實(shí)施的我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)——《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》填補(bǔ)了這方面空白，為深化改革提供了法治框架。為此，讓我們一起梳理事業(yè)單位人事制度歷經(jīng)的多次調(diào)整，回眸我國在法制建設(shè)領(lǐng)域中的探索之路。

1992年，改革試水

當(dāng)年10月，黨的十四大提出，按照機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特點(diǎn)，逐步建立健全分類管理的人事制度。很多人將此視為我國事業(yè)單位改革的起點(diǎn)。1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革提出，根據(jù)建立市場經(jīng)濟(jì)的要求提出事業(yè)單位改革問題。1998年，再次提出“以事定費(fèi)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”，要求事業(yè)單位及在編人員逐步從社會層面解決供養(yǎng)問題。

2000年，提出規(guī)劃

當(dāng)年6月，中共中央辦公廳印發(fā)中央批準(zhǔn)的《深化干部人事制度改革綱要》。該“綱要”是我國第一個干部人事制度改革十年規(guī)劃，從整體上提出了十年（2001-2010年）干部人事制度改革的基本目標(biāo)、指導(dǎo)方針和主要措施，規(guī)劃了黨政干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人“三支隊(duì)伍”改革的重點(diǎn)及方向。

2002年，打破終身制

當(dāng)年7月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》的通知。此次改革打破了傳統(tǒng)的終身制，實(shí)行“聘用合同制”，建立充滿生機(jī)和活力的用人制度：實(shí)現(xiàn)由國家用人向社會用人轉(zhuǎn)變，由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變，由行政依附關(guān)系向平等的人事主體轉(zhuǎn)變等。特別是變“身份管理”為“崗位管理”。該制度至今已推行12年，全國簽訂聘用合同的事業(yè)單位工作人員達(dá)90%，為事業(yè)單位創(chuàng)造了走向社會的基本條件。

2006年，初改工資制度

當(dāng)年6月，黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的人事部、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》提出：建立崗位績效工資制度，使工作人員的收入與其崗位職責(zé)、工作表現(xiàn)和工作業(yè)績相聯(lián)系；完善高層次人才收入分配激勵機(jī)制，建立事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)收入分配激勵約束機(jī)制；實(shí)行分類管理、分級調(diào)控，完善收入分配調(diào)控政策，加強(qiáng)工資收入支付管理，建立統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力的宏觀調(diào)控機(jī)制。

這一輪改革中最難之處在于“控高”，即調(diào)控部分企業(yè)高管的偏高收入、壟斷行業(yè)的過高收入和社會某些群體的高收入。時(shí)至今日，“控高”問題仍未得到根本解決。

2008年，養(yǎng)老改革試水

當(dāng)年3月，國務(wù)院同意勞動保障部、財(cái)政部、人事部制訂的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》。此輪改革將重點(diǎn)放在改革事業(yè)單位的養(yǎng)老制度上，提出：實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，根據(jù)職工工資增長和物價(jià)變動等情況，國務(wù)院統(tǒng)籌考慮事業(yè)單位退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整；逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具備條件的試點(diǎn)?。ㄊ校┛蓮母母镩_始即實(shí)行

省級統(tǒng)籌，暫不具備條件的，可實(shí)行與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的統(tǒng)籌層次等。

該《方案》確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五?。ㄊ校┫绕陂_展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。但多年過去，地方對待改革試點(diǎn)的態(tài)度比較消極，實(shí)施層面推進(jìn)的阻力和矛盾很大，原因主要在于《方案》對事業(yè)單位退休人員采取“向下并軌”的方式，人為拉大了事業(yè)單位人員和公務(wù)員之間的待遇差距。

2009年，提倡績效工資

當(dāng)年12月，人力資源和社會保障部、財(cái)政部、衛(wèi)生部出臺《關(guān)于印發(fā)公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見的通知》?！锻ㄖ芬螅簩?shí)施績效工資與清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼相結(jié)合，規(guī)范事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理和收入分配秩序，嚴(yán)肅分配紀(jì)律；以促進(jìn)提高公益服務(wù)水平為導(dǎo)向，建立健全績效考核制度，搞活事業(yè)單位內(nèi)部分配；分級分類管理，因地制宜，強(qiáng)化地方和部門職責(zé)；統(tǒng)籌事業(yè)單位在職人員與離退休人員的收入分配關(guān)系，不斷完善績效工資政策等。

績效工資的實(shí)施以自由競爭為特征，鼓勵個體競爭求勝，但在人員流動性不大、隊(duì)伍相對穩(wěn)定的事業(yè)單位，如果其成員無法放手參與競爭，績效工資的作用將無從發(fā)揮。事業(yè)單位績效考核主要面臨著三大問題，即：對智力活動的績效考核很難制定出量化標(biāo)準(zhǔn)；對不同專業(yè)或領(lǐng)域的專業(yè)人員合作創(chuàng)造的成果很難分別量化到每個參與者身上；對同一單位不同處室（崗位）所承擔(dān)不同的工作制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際。

不僅如此，績效工資實(shí)施之后，各單位研究在制訂該部分勞動報(bào)酬分配的方案時(shí)，需要運(yùn)用人力資源管理中有關(guān)激勵的各種工具、方法，但傳統(tǒng)的人事工作者往往習(xí)慣于行使考勤、獎懲、發(fā)工資等傳統(tǒng)職能，對激勵等人力資源開發(fā)和培養(yǎng)方面缺乏系統(tǒng)的理論儲備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各單位在制訂分配方案時(shí)在不同程度上遭遇到了落實(shí)難題。

2011年，分類改革成為關(guān)鍵詞

當(dāng)年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》。此次改革目標(biāo)更加明確。首先，推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決；其次，以完善工資分配激勵約束機(jī)制為核心，健全符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度；第三，事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個人共同負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，實(shí)行省級統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金實(shí)行社會化發(fā)放；第四，對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)。

《意見》出臺后，事業(yè)單位利益相關(guān)方對改革存在遲疑或觀望態(tài)度。有的對事業(yè)單位改革后的發(fā)展表示擔(dān)憂，缺乏改革信心，有的則擔(dān)心改革會帶來不穩(wěn)定而不敢改革；相關(guān)部門對改革中出現(xiàn)的新情況、新問題缺乏深入研究，難以及時(shí)為實(shí)踐提供指導(dǎo)，導(dǎo)致改革推進(jìn)難、到位難；事業(yè)單位建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)改革，缺乏相關(guān)法律、法規(guī)的支撐，理事會的決策機(jī)構(gòu)定位與黨管干部原則需要探索和研究銜接政策等問題，均是此次分類改革中的阻力。

2014年，填補(bǔ)法治空白

2014年2月26日，國務(wù)院第40次常務(wù)會議通過了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，自2014年7月1日起施行。這是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，內(nèi)容包括：事業(yè)單位新聘用工作人員應(yīng)當(dāng)面向社會公開招聘；事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會保險(xiǎn)待遇；建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機(jī)制等內(nèi)容。該《條例》確立了我國事業(yè)單位人事管理的基本制度，標(biāo)志著我國專業(yè)技術(shù)人員管理步入法制化進(jìn)程，為建立集聚人才體制機(jī)制營造了法制環(huán)境。