事業(yè)單位的“改革焦慮”

閔杰

盡管改革已經(jīng)推進(jìn)多年，但當(dāng)下的事業(yè)單位改革政策中依然存在很多認(rèn)識(shí)誤區(qū)，這些誤區(qū)造成了事業(yè)單位改革受阻，“相關(guān)的部門可能根本就沒(méi)有想清楚改革的方向究竟在哪里?！?/p>

5月中旬，歷經(jīng)十一年長(zhǎng)跑的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》歲社會(huì)公布?！稐l例》自2014年7月1日起施行。

這是第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，本意是對(duì)近幾年分散在不同類型、零碎的事業(yè)單位人事制度改革做一番系統(tǒng)總結(jié)。

不過(guò)，條例出臺(tái)后，社會(huì)的興趣點(diǎn)和法規(guī)的立法初衷出現(xiàn)了巨大落差。條例中提及的“建立工資增長(zhǎng)機(jī)制…‘事業(yè)單位人員參加社會(huì)保險(xiǎn)”原本只是原則性內(nèi)容，但在很大程度上被誤讀為：馬上“漲工資”、馬上養(yǎng)老金“并軌”、馬上全部實(shí)行“社會(huì)招聘”。

“養(yǎng)老保險(xiǎn)改革作為社會(huì)熱點(diǎn)已經(jīng)談?wù)撘粌赡炅?，今年的政府工作?bào)告也把這個(gè)作為政府工作的重點(diǎn)，大家可能會(huì)把這些事情聯(lián)想起來(lái)”，中國(guó)人事科學(xué)研究院院長(zhǎng)吳江告訴《中國(guó)新聞周刊》，條例7月1日起實(shí)行，也成了敏感的時(shí)間點(diǎn)，一些人出于自身利益的考慮，擔(dān)心養(yǎng)老金并軌馬上實(shí)施，甚至可能會(huì)有提前退休的想法，“主要反映的還是事業(yè)單位人員不愿意進(jìn)入社會(huì)，對(duì)改革后收入和保障是否會(huì)受影響有疑慮。”

但在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞看來(lái)，這種誤讀不僅體現(xiàn)了事業(yè)單位改革中長(zhǎng)期存在的“身份焦慮”，其背后涉及的是改革走向的焦慮。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，盡管改革已經(jīng)推進(jìn)多年，但當(dāng)下的事業(yè)單位改革政策中依然存在很多認(rèn)識(shí)誤區(qū)，這些誤區(qū)造成了事業(yè)單位改革受阻，“相關(guān)的部門可能根本就沒(méi)有想清楚改革的方向究竟在哪里?！?/p>

并非簡(jiǎn)單“漲工資”

《條例》的制定可以追溯至2003年。自從2003年中央提出制定人事管理?xiàng)l例的要求開始，《條例》便開始了長(zhǎng)達(dá)11年的漫長(zhǎng)起草過(guò)程。

吳江也曾參與了條例起草過(guò)程中的相關(guān)研究，他將起草時(shí)間長(zhǎng)的主要原因歸結(jié)為要和“事業(yè)單位分類改革”同步。

分類改革直到2011年才開始啟動(dòng)，這年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，被視為事業(yè)單位改革正式開閘的“頂層設(shè)計(jì)”。

而整個(gè)分類改革勢(shì)必涉及巨大的利益調(diào)整，該意見為此留出10年改革時(shí)間，提出從2011年至2015年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，部分轉(zhuǎn)為企業(yè)或劃歸政府行政機(jī)構(gòu)；2016至2020年，建立和完善事業(yè)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成中國(guó)特色的公益服務(wù)體系。

“人事制度改革和分類改革是分不開的，但我國(guó)事業(yè)單位聘用制改革在先，分類改革在后，所以人事管理?xiàng)l例勢(shì)必要和分類改革步驟同步”，吳江認(rèn)為，人事管理?xiàng)l例只是一部基礎(chǔ)性法規(guī)，背后反映的是分類改革的復(fù)雜性。

此次條例在健全人事聘用制度方面著墨最多，但從時(shí)間上看，聘用制自2002年就已經(jīng)開始試行，目前事業(yè)單位聘用合同簽訂率逐步提高，已超過(guò)90%，但問(wèn)題頗多。

國(guó)務(wù)院法制辦、中組部、人社部等部門在對(duì)條例的解讀中稱，我國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位111萬(wàn)個(gè)，事業(yè)編制3153萬(wàn)人。以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度初步建立，但還存在一些問(wèn)題：聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統(tǒng)一，雖然有了聘用的形式，但用人機(jī)制尚未真正轉(zhuǎn)換。

雖然在此著墨最多，但遠(yuǎn)不如條例中關(guān)于“建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制”的表述更引人關(guān)注。

我國(guó)事業(yè)單位收入分配改革始于2006年，目前事業(yè)單位工作人員工資包括基本工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼。在吳江看來(lái)，“績(jī)效工資改革”目前實(shí)施還不夠平衡，有些地方搞了，有些地方還是沒(méi)搞。這次的《條例》出臺(tái)后，將推進(jìn)工資制度改革。

但他提醒，不能將此簡(jiǎn)單理解成“漲工資”。正常增長(zhǎng)機(jī)制主要是面向社會(huì)，包括和企業(yè)同類人員以及公務(wù)員進(jìn)行比較。通過(guò)比較可以進(jìn)行一些調(diào)整。另外還可以根據(jù)每年物價(jià)上漲的幅度和社會(huì)平均工資的增長(zhǎng)幅度，適當(dāng)?shù)刈鲂┱{(diào)整。

“什么決定事業(yè)單位的工資增長(zhǎng)？過(guò)去是財(cái)政有錢，工資才能漲。今后的增長(zhǎng)是要和市場(chǎng)、績(jī)效、平均工資、物價(jià)聯(lián)系在一起。所謂正常，就是市場(chǎng)機(jī)制在發(fā)揮作用，原來(lái)是政府決定，現(xiàn)在是市場(chǎng)決定?！?/p>

社保改革或面臨財(cái)政難題

此次條例中一句“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”，又再一次激活了養(yǎng)老金“并軌”話題。

在一些人看來(lái)，條例中的態(tài)度已經(jīng)很明確，牽涉全國(guó)3153萬(wàn)“事業(yè)人”切身利益的社保改革已成定局。

不過(guò)，他們將以何種方式切換到“社保模式”？養(yǎng)老保險(xiǎn)如何“并軌”？《條例》并沒(méi)有給出具備可操作性的規(guī)定。

當(dāng)前，全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員有2000萬(wàn)左右，人均退休金每月4000元，全年5萬(wàn)元，全部由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，每年支出1萬(wàn)億元左右；全國(guó)企業(yè)退休人員有8000萬(wàn)人左右，人均養(yǎng)老金每月2000多元，全年25000元，幾乎全部由企業(yè)在職員工歷年繳納的養(yǎng)老繳費(fèi)支付，國(guó)家財(cái)政不承擔(dān)或承擔(dān)很少部分。

一旦并軌，涉及諸多具體操作技術(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題。比如，不同類型群體——改革前后，所出現(xiàn)的待遇差如何解決？涉及單位繳費(fèi)的，是由單位籌集還是財(cái)政補(bǔ)貼？參保的個(gè)人也要承擔(dān)一定的繳費(fèi)比例，實(shí)際上就是降低了工資待遇，這部分減少的錢從哪兒補(bǔ)，又涉及工資分配的調(diào)整。

以一位月薪8000元的事業(yè)單位人員為例，并軌后參保的話，單位需繳納工資的20%即1600元，個(gè)人按工資的8%需繳納640元；此外，還需繳納職業(yè)年金，這既可能完全由單位承擔(dān)，也可能是“單位+個(gè)人繳費(fèi)”，取決于并軌方案最終如何確定。

業(yè)界曾測(cè)算，機(jī)關(guān)事業(yè)單位并軌改革后，如果單位繳納的社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)率20%，職業(yè)年金8%；個(gè)人繳納個(gè)人賬戶資金8%，職業(yè)年金8%，那么養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)率或高達(dá)44%，這些錢由誰(shuí)出、怎么出，都是難題。

清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心楊燕綏教授認(rèn)為養(yǎng)老金并軌的最大難題在于找錢困難，財(cái)政不太可能為所有的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革出資，但“籌資機(jī)制不解決，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革就走不下去。

唐鈞對(duì)此持相同看法。按他的測(cè)算，3100萬(wàn)事業(yè)單位在職人員，新繳納的社會(huì)保險(xiǎn)，包含養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等，每人每年平均1萬(wàn)元，一年是3000億元。如果要實(shí)施職業(yè)年金制度，則需要再繳納1萬(wàn)元，又是3000億元。每年新增6000億元的投入，即使由個(gè)人分擔(dān)一部分，大頭也是需要財(cái)政投入。

其實(shí)國(guó)務(wù)院早在2008年就出臺(tái)方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶等五省市試點(diǎn)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。但6年來(lái)，除廣東有所突破，其他地區(qū)都沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。而不少外界輿論將試點(diǎn)失敗的原因歸結(jié)為事業(yè)單位人員對(duì)改革的擔(dān)憂和抵觸。

但在唐鈞看來(lái)，這是不負(fù)責(zé)任的說(shuō)法，“如果并軌能保障兩個(gè)前提，一是待遇不變，二是先漲工資再繳費(fèi)，事業(yè)單位人員為什么會(huì)反對(duì)呢？最大的障礙還是籌資的困難?！薄案母锏哪繕?biāo)絕不是幫財(cái)政省錢”

自1993年發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》明確事業(yè)單位改革方向開始，我國(guó)事業(yè)單位改革已經(jīng)進(jìn)行了21年，但一直進(jìn)展曲折。

1993年，黨中央作出關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定，明確了改革的目標(biāo)取向。1996年，事業(yè)單位全面改革開始，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位改革若干問(wèn)題的意見》，開始摸索在體制上將事業(yè)和產(chǎn)業(yè)分離運(yùn)作。

20多年來(lái)的文化事業(yè)單位改革，總的方向是一種“市場(chǎng)取向”的改革。但在唐鈞看來(lái)，當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境和當(dāng)年的改革環(huán)境已經(jīng)發(fā)生很大變化，需要對(duì)這種“市場(chǎng)取向”進(jìn)行反思。

他以2005年醫(yī)改為例，“當(dāng)時(shí)我們提出‘醫(yī)改不成功，其中最主要的原因就是政府投入太少，政府對(duì)醫(yī)院的投入從20世紀(jì)70年代末的50%以上下降到21世紀(jì)初的15%，因此造成了很多問(wèn)題，這是社會(huì)公認(rèn)的?！?/p>

而當(dāng)前的事業(yè)單位改革，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)取向，強(qiáng)調(diào)改革目標(biāo)是“為財(cái)政減負(fù)”，則可能會(huì)重蹈醫(yī)改覆轍。

他告訴《中國(guó)新聞周刊》，查看國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012年的統(tǒng)計(jì)年鑒，可以看到幾個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字：“教育業(yè)國(guó)有單位就業(yè)人員”1567萬(wàn)人；“衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員”，719萬(wàn)人；以上這兩部分人基本上應(yīng)該都屬于事業(yè)單位人員的范圍，總共是2286萬(wàn)人，要占到前文中提到的事業(yè)單位3100萬(wàn)人的74%。

也就是說(shuō)，在事業(yè)單位中，教育部門和衛(wèi)生部門的事業(yè)單位人員是占了大頭的。這些事業(yè)單位承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)都有一個(gè)特點(diǎn)，基本都是人對(duì)人的服務(wù)。唐鈞認(rèn)為，如果要把學(xué)校和醫(yī)院當(dāng)作企業(yè)來(lái)辦，如果要學(xué)校和醫(yī)院靠創(chuàng)收來(lái)支付人工成本，那教育和醫(yī)療的費(fèi)用肯定會(huì)大漲。

而按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府向教育領(lǐng)域和衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，主要應(yīng)該用在人（專業(yè)人員）身上，也就是應(yīng)該投在人工成本上，這樣才可以使受教育者和病人患者能夠“平價(jià)地”使用這些社會(huì)服務(wù)。

在他看來(lái)，中國(guó)的教育制度和醫(yī)療制度都必須改革，而且不改革就沒(méi)有出路，“但改革的目標(biāo)絕不是幫財(cái)政省錢”。