當前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題與對策分析

伯 娜

（淮北師范大學 經(jīng)濟學院，安徽 淮北 235000）

土地是三農(nóng)問題的核心，土地流轉(zhuǎn)是整合土地資源實現(xiàn)收益最大化的重大戰(zhàn)略舉措，十八屆三中全會對農(nóng)村土地制度改革做出的重大部署，開啟了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變革的大門。各地土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加快態(tài)勢，至2013年底，全國土地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，為2008年的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達26%，比2008年高17.1%。[1]但也有些地方出現(xiàn)急于求成的現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)事關農(nóng)村穩(wěn)定和社會改革發(fā)展大局，如何有序推進土地流轉(zhuǎn)是值得深入研究的課題。

一、國外土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗教訓

縱觀國際社會的土地流轉(zhuǎn)，不難發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)作為整合土地資源的戰(zhàn)略舉措，其成敗內(nèi)核是能否實現(xiàn)土地高產(chǎn)潛力；其流轉(zhuǎn)的關鍵環(huán)節(jié)是能否遏制大資本兼并土地。若采取了流轉(zhuǎn)，則如何遏制大資本兼并土地就成為事關全局得失的樞紐；相反，若注重實現(xiàn)土地高產(chǎn)潛力，流轉(zhuǎn)與否不是實質(zhì)性問題。對以下案例稍加對比就能得出結(jié)論。

菲律賓、巴西、阿根廷等國家的土地流轉(zhuǎn)：重流轉(zhuǎn)卻無法遏制大資本兼并土地導致的經(jīng)濟衰退、社會動蕩和政局不穩(wěn)。20世紀50年代，菲律賓鼓勵農(nóng)戶以自己的土地承包經(jīng)營權(quán)來投資入股企業(yè)，依靠資本的力量來改造農(nóng)村和小農(nóng)，一度成為“亞洲典范”，但進入20世紀60年代中期，西方農(nóng)業(yè)跨國公司和本國資本家通過資本運作和并購等形式控制了農(nóng)村金融和土地交易以及農(nóng)資生產(chǎn)供應、農(nóng)業(yè)保險、流通、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村基礎設施建設、技術(shù)服務等領域，導致無地農(nóng)民迅速上升，幾乎一半家庭無地可種，經(jīng)濟衰退、社會動蕩和政局不穩(wěn)。[2]同樣，巴西、阿根廷等國家也為大資本兼并土地付出了沉重代價，引發(fā)貧困化、政權(quán)更迭和社會失范等嚴重后果。

日本、古巴：致力于土地高產(chǎn)潛力內(nèi)核，真正實現(xiàn)土地資源收益最大化的成功典型。與20世紀50年代鼓勵土地流轉(zhuǎn)的菲律賓相比，日本則以農(nóng)業(yè)研發(fā)，深耕、灌溉系統(tǒng)、商業(yè)肥料實現(xiàn)高產(chǎn)潛力。另一個成功的例子是上世紀90年代的古巴，在前蘇東歐劇變、美國遏制封鎖的極端情況下（如1989～1993年間農(nóng)業(yè)化學投入品、工業(yè)設備進口下降75%，化肥進口下降3/4，殺蟲劑進口下降60%），農(nóng)業(yè)不得不轉(zhuǎn)向以傳統(tǒng)適用技術(shù)為替代，通過實施生態(tài)系統(tǒng)的綜合控制，種養(yǎng)業(yè)一體化，間作、輪作和深耕，成功實現(xiàn)化工農(nóng)業(yè)向全球唯一利用生態(tài)技術(shù)實現(xiàn)安全可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)方向的轉(zhuǎn)變。[3]

可見，土地流轉(zhuǎn)作為土地資源的戰(zhàn)略組合策略，能否遏制大資本兼并土地事關全局，一旦啟動流轉(zhuǎn)，遏制大資本兼并土地并不是件容易的事，相反致力于實現(xiàn)土地高產(chǎn)潛力，從土地流轉(zhuǎn)這枚硬幣的背面切入，更能穩(wěn)妥地實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的健康發(fā)展。

二、我國的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）土地流轉(zhuǎn)的主要形式

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式主要有土地轉(zhuǎn)包、互換、入股等，因此考察土地流轉(zhuǎn)，首先要明確其流轉(zhuǎn)的主要形式，表1為各省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式[4]：

表1 各省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式(%)

從表1可見:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式主要有土地轉(zhuǎn)包、互換、入股等，其中以轉(zhuǎn)包與互換為主。雖說截至2013年，全國農(nóng)村家庭承包耕地轉(zhuǎn)出面積為3.40億畝，流轉(zhuǎn)比例為26.2%，但就流轉(zhuǎn)形式來看，80%左右采取的是轉(zhuǎn)包形式。這種以轉(zhuǎn)包為主的單一流轉(zhuǎn)形式存在一定的局限性，因為它屬于轉(zhuǎn)包方在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)前提下，分離出部分權(quán)能(包括經(jīng)營權(quán)中的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，但不包括處分權(quán))移轉(zhuǎn)給受轉(zhuǎn)包方，受轉(zhuǎn)包方無法取得物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)，而只能取得債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)，再加上新確立的轉(zhuǎn)包關系期限不得超過原承包期的剩余年限，最長也不得超過20年。

（二）土地流轉(zhuǎn)區(qū)域特征

考察土地流轉(zhuǎn)的第二個重要層面是區(qū)域特征。雖說土地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包與互換為主，但由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，與此相對應土地流轉(zhuǎn)也會出現(xiàn)區(qū)域特征，情況見表2[5]：

表2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)區(qū)域狀況

從表2可見：我國地區(qū)間土地流轉(zhuǎn)差異明顯，呈現(xiàn)東高西低的現(xiàn)象。如東部寧波、蘇州等地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例為27%和23%，而中部地區(qū)則為7%－8% 左右，西部地區(qū)就更低，約在4%－5%左右[4]。很明顯，這種區(qū)域特征是中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)上得表現(xiàn)，這表明土地流轉(zhuǎn)受到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的制約，經(jīng)濟發(fā)展程度越高，土地流轉(zhuǎn)率較高。與此相適應，若經(jīng)濟發(fā)展落后，過快推進土地流轉(zhuǎn)，會導致很多不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)。

（三）土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶意愿

土地流轉(zhuǎn)，無論是具體形式，還是區(qū)域上的不同，最終土地流轉(zhuǎn)能否深入推進，落腳點還是參與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的意愿，作為理性的農(nóng)戶，其土地收益最大化、風險預估、相關機會成本的平衡共同決定了土地流轉(zhuǎn)意愿。在此層次上，蔣省三[6]對安徽省懷寧縣、肥西縣和浙江省德清縣等相關區(qū)域土地流轉(zhuǎn)調(diào)研，情況見表3、表4：

表3 農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)出期限分布情況統(tǒng)計（%）

表4 農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)出渠道選擇分析（%）

從表3、表4的調(diào)研數(shù)據(jù)可以看出：雖說土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶占總戶數(shù)比重高達90.9%，但土地流轉(zhuǎn)期限短，多傾向于短期轉(zhuǎn)出農(nóng)地，其中未約定流轉(zhuǎn)期限和約定期限為1年的農(nóng)戶占被調(diào)查農(nóng)戶的57.5%，自己主動聯(lián)系的僅占6.2%[5]。

三、我國土地流轉(zhuǎn)存在的問題

綜上所述，當前我國土地流轉(zhuǎn)處于探索階段，雖然取得了一定的成就，但存在的問題主要有以下幾個方面：

（一）土地流轉(zhuǎn)形式單一，以轉(zhuǎn)包為主，流轉(zhuǎn)期限較短

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有土地轉(zhuǎn)包、互換、入股等多種形式，但當前的土地流轉(zhuǎn)形式大多以轉(zhuǎn)包為主，流轉(zhuǎn)期限較短。這本身表明土地流轉(zhuǎn)的風險很大，作為理性農(nóng)戶，采取轉(zhuǎn)包形式是對其土地保障的理性選擇。在這種背景下，堅持土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民自愿為前提是規(guī)避風險的首要問題，但是，在實際操作中，有的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織、部分村組干部不尊重農(nóng)民意愿，甚至越俎代皰，強制流轉(zhuǎn)。這些問題導致土地流轉(zhuǎn)關系混亂，引發(fā)各種經(jīng)濟糾紛。

（二）我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，嚴重制約了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域推進

土地流轉(zhuǎn)受制于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，經(jīng)濟發(fā)展程度高，流轉(zhuǎn)容易實現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展落后，土地流轉(zhuǎn)則不易推進。我國的地區(qū)間土地流轉(zhuǎn)差異明顯表現(xiàn)出東高西低，東部的寧波、蘇州達27%和23%，中部地區(qū)則為7%－8%，西部則僅為4%－5%。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡短期內(nèi)很難消除的背景下，在一定的時期內(nèi)將很難實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)全局性穩(wěn)定推進的局面。但部分地區(qū)不顧本地經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，盲目攀比，急于求成地推進土地流轉(zhuǎn)將會導致農(nóng)村，尤其是廣大的中西部地區(qū)的不穩(wěn)定，也使得農(nóng)民的合法權(quán)益得不到應有的保障。

（三）土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶意愿低，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模受到限制

從蔣省三對安徽省懷寧縣、肥西縣和浙江省德清縣等地的調(diào)研顯示：雖說流轉(zhuǎn)農(nóng)戶占總戶數(shù)比重高達90.9%，但流轉(zhuǎn)期限短為1年的占57.5%，自己主動聯(lián)系的僅占6.2%。農(nóng)民與土地相伴，以土地為生，雖說部分農(nóng)民的生存與生活并非完全依賴土地，但是土地上的空間道路與草地、溪流卻連結(jié)農(nóng)村社會資本網(wǎng)絡，在很大程度上限制了流轉(zhuǎn)規(guī)模。若非以群體或村落形式實現(xiàn)城市化，個體或家庭形式要想融入城市及其對應的社會資本網(wǎng)絡，沒有兩至三代人的努力，均是理想主義。[7]因此，對農(nóng)民而言，遠離土地等同于遠離了原有的社會資本網(wǎng)絡，此時若地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，城市又遲遲無法為之提供新生的社會資本網(wǎng)絡，則寧可粗放經(jīng)營甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，是最保守的理性決策。因此在這種情況下，若沒有給農(nóng)戶預留一定的時間緩沖，盲目推進土地流轉(zhuǎn)會引發(fā)社會問題。

四、有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策措施

推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，只有堅守“依法自愿有償”的原則，才能有序進行。

（一）致力于實現(xiàn)土地高產(chǎn)潛力內(nèi)核，為三農(nóng)的解決提供最終保障

在實施土地流轉(zhuǎn)策略中，要致力于通過生態(tài)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，通過農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，深耕、灌溉系統(tǒng)、商業(yè)肥料實現(xiàn)高產(chǎn)潛力，通過實施生態(tài)系統(tǒng)的綜合控制，種養(yǎng)業(yè)一體化，間作、輪作和深耕，成功實現(xiàn)化工農(nóng)業(yè)向利用生態(tài)技術(shù)實現(xiàn)安全可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，力避菲律賓、巴西等國家土地流轉(zhuǎn)中無法遏制資本對土地的兼并從而付出的沉重代價，引入資本固然能在短期內(nèi)快速改造小農(nóng)，但長期來看，遏制資本兼并土地卻是難以破解的難題，如何規(guī)避由此引發(fā)的風險就演化為實在的危險。因此，致力于實現(xiàn)土地高產(chǎn)潛力內(nèi)核，才是解決三農(nóng)問題的最終保障。

（二）依法推進土地流轉(zhuǎn)、尊重農(nóng)民意愿

以農(nóng)民為決策主體，鼓勵創(chuàng)新與交流，為其提供應時服務，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，確保農(nóng)民切身利益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一項系統(tǒng)工程，完善法律及嚴格執(zhí)法是保證系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的關鍵。要把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法制化、制度化的軌道。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)事關農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民切身利益，只有農(nóng)民才對土地流轉(zhuǎn)有最終的決策權(quán)，政府部門只能是建議與引導，為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)決策時提供應時服務，如法律、資金、處理糾紛等。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沒有固定的模式，不能一刀切，應鼓勵各地從實際出發(fā)不斷創(chuàng)新，搭建農(nóng)民合作與交流的平臺，為其收集整理、匯總土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗與教訓，供農(nóng)民在決策時提供思路。

（三）建立中央與農(nóng)村村社直通橋接體制，為農(nóng)戶提供資金扶持及配套服務

設立全國農(nóng)村支持基金，直接進入農(nóng)村村社集體帳戶，在國家規(guī)定的使用范圍內(nèi)，由農(nóng)民集體自主決定支配。在網(wǎng)絡信息時代，技術(shù)條件不成為瓶頸，若通過地方政府、機構(gòu)與農(nóng)村相橋接，或除農(nóng)民集體之外的第三方橋接，在偏城市化背景下，農(nóng)村與農(nóng)民很難成為真正的受益方。因此，要制定鼓勵土地流轉(zhuǎn)的相關優(yōu)惠政策，建立全國農(nóng)民交流、技能培訓服務體系，大力培育農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件；加快建立適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，弱化農(nóng)村土地的社會保障功能；建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財政和金融支撐體系，加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財政和金融支持力度。

（四）強化監(jiān)管、遏制資本改造小農(nóng)經(jīng)濟，走農(nóng)民其同富裕的道路

資本的本質(zhì)決定其不可能以農(nóng)民的最終利益為目的，大資本兼并土地在全球多國均顯示最終會傷害農(nóng)民利益，給社會造成混亂。國家應引導農(nóng)民自主、充分整合農(nóng)村資源，并給農(nóng)村多提供公共設施所需資金支持。為保障農(nóng)村土地依法自愿有序流轉(zhuǎn)，各級政府應強化對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，加大對借土地流轉(zhuǎn)之名侵害農(nóng)民利益行為的督查力度，對土地流轉(zhuǎn)進行定期或不定期的查檢，遏制資本控制小農(nóng)經(jīng)濟現(xiàn)象，走農(nóng)民其同富裕的道路。

[1]李慧.土地如何“轉(zhuǎn)”起來[N].光明日報，2014-03-24.

[2]劉坤.“失信之地”——試論菲律賓綜合土改[J].南洋問題研究，2013（1）：82-94.

[3]黃玉珍.謀劃世界的100次會議（下）[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，2014.

[4]毛飛，孔祥智.農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的制約因素分析[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2012（4）：52-64.

[5]麻昌華，汪安亞.當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中存在的問題及其成因分析[J].湖北民族學院學報，2008（4）：112-117.

[6]蔣省三，劉守英，李青.中國土地政策改革：政策演進與地方實踐[M].上海：上海三聯(lián)書店，2010：31－33.

[7]Fingleton B，Garretsen H，Martin R. recessionary shocks and regional employment:evidence on the resil?ience of U.K.regions[J].Journal of Regional Science，2012，52（1）：109-133.