關(guān)于試行街道居民代表會(huì)議制度情況的調(diào)查

王曉圓

2003年，浙江省各縣（市）相繼進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，原縣（市）所在城關(guān)鎮(zhèn)撤銷“行政鎮(zhèn)”建制改設(shè)“街道”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國(guó)對(duì)社會(huì)的管理是以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔，地區(qū)管理主要是通過(guò)街道辦事處和居民委員會(huì)這兩個(gè)行政建制的組織來(lái)開(kāi)展工作，通稱為“街居制”。但這與現(xiàn)在新建的“街道”并非同一概念。實(shí)踐中，現(xiàn)在的街道仍實(shí)行一級(jí)地方財(cái)政，每年可支配財(cái)政資金達(dá)數(shù)千萬(wàn)甚至上億元不等，其職責(zé)與權(quán)力仍是具有一定規(guī)模的一級(jí)地方行政組織，也就是說(shuō)，除了名稱和人員任免程序改變外，實(shí)際運(yùn)行與原來(lái)的“行政鎮(zhèn)”并無(wú)區(qū)別。

浙江省海寧市在這一輪調(diào)整中，撤銷原城關(guān)鎮(zhèn)——硤石鎮(zhèn)的行政建制，設(shè)立硤石、海洲、海昌、馬橋4個(gè)街道。海寧市人民政府根據(jù)地方組織法第六十八條規(guī)定，分別設(shè)立4個(gè)街道辦事處作為政府的派出機(jī)關(guān)，海寧市人大常委會(huì)借鑒兄弟縣（市、區(qū)）的做法，分別設(shè)立4個(gè)街道人大工委作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)。對(duì)于人大來(lái)說(shuō)，撤鎮(zhèn)設(shè)街道的最大變化是：“行政鎮(zhèn)”建制的撤銷，相應(yīng)地帶來(lái)了鎮(zhèn)人民代表大會(huì)、鎮(zhèn)人大代表的消失，街道沒(méi)有本級(jí)的人民代表大會(huì)和人大代表，街道決策層聽(tīng)取民情、收集民意的法定渠道出現(xiàn)缺失，而這一層面的老百姓也缺少了一個(gè)反映民意、了解政情、參政議政的重要渠道。同時(shí)，街道人大工委設(shè)定后，因缺少一個(gè)獲取民意、傳達(dá)政情最廣泛、最直接、最有效的依托，也影響了工作的開(kāi)展和時(shí)效。為此，海寧市人大常委會(huì)堅(jiān)持憲法和法律的立法精神和基本原則，支持和指導(dǎo)街道人大工委試行“街道居民代表會(huì)議制度”，從2006年開(kāi)始通過(guò)不斷完善，在搭建公民議政平臺(tái)，保證政情下達(dá)、民意上達(dá)，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)方面取得了積極成效。

一、制度建立與完善的主要過(guò)程

2006年，海寧市馬橋街道試行“街道居民代表大會(huì)”，2010年海寧其他三個(gè)街道試行“議政會(huì)”。期間，有關(guān)街道居民代表大會(huì)的探索與實(shí)踐先后有法制日?qǐng)?bào)、中國(guó)選舉與治理網(wǎng)、人大議會(huì)網(wǎng)，浙江人大雜志、人民代表報(bào)等十多家省級(jí)、國(guó)家級(jí)媒體作了報(bào)道，三十多家網(wǎng)站作了轉(zhuǎn)載，浙江省人大常委會(huì)在其《調(diào)查與研究》《浙江人大信息》中作了專題反映。2009年由海寧市人大常委會(huì)策劃制作的電視專題節(jié)目《當(dāng)民意傳遞出現(xiàn)斷層——海寧市馬橋街道探索街道居民代表大會(huì)》，獲第19屆中國(guó)人大新聞獎(jiǎng)三等獎(jiǎng)和第18屆浙江省人民代表大會(huì)制度好新聞評(píng)選二等獎(jiǎng)，基層的探索與實(shí)踐得到進(jìn)一步肯定。2011年，根據(jù)浙江省委精神，全省人大工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)召開(kāi)，海寧市人大常委會(huì)以《暢通公民議政渠道 推進(jìn)街道人大工作》為題，就“街道居民代表大會(huì)”和“議政會(huì)”的實(shí)踐情況作了交流。

2012年，縣級(jí)人大換屆后，海寧市委批轉(zhuǎn)《海寧

市人大常委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮街道工作委員會(huì)作用 建立完善街道居民代表會(huì)議制度（試行）的意見(jiàn)》，據(jù)此，海寧市人大常委會(huì)總結(jié)八年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是在搭建公民議政平臺(tái)、促進(jìn)政情民意傳遞方面的經(jīng)驗(yàn)積累，在四個(gè)街道統(tǒng)一建立試行“街道居民代表會(huì)議”制度（以下簡(jiǎn)稱“街代會(huì)”），重點(diǎn)就如何區(qū)別于原來(lái)的“鎮(zhèn)人民代表大會(huì)”，從性質(zhì)、定位、居民代表產(chǎn)生以及程序的運(yùn)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，把好關(guān)、作好指導(dǎo)：

1.明確性質(zhì)。在新的形勢(shì)下，深化街道人大工作，保證代表活動(dòng)在街道“不斷線”，人大常委會(huì)工作在街道“不斷層”，社會(huì)民意反映渠道“不斷鏈”，為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，拓寬人民群眾利益表達(dá)渠道，創(chuàng)新社會(huì)管理方式，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)發(fā)揮積極作用。

2.明確定位。在市人大常委會(huì)和街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。把“街代會(huì)”作為街道人大工委全面收集街道及村（社區(qū)、企事業(yè)單位）群眾對(duì)市、街道兩級(jí)行政管理部門意見(jiàn)建議的平臺(tái)，作為街道居民群眾聯(lián)系街道與市兩級(jí)行政管理部門的橋梁和紐帶，并以此為載體廣泛宣傳人民代表大會(huì)制度和法律知識(shí)，引導(dǎo)基層群眾理性合法地表達(dá)利益訴求，依法維護(hù)自身合法權(quán)益。同時(shí)明確“街代會(huì)”不同于“人代會(huì)”，其發(fā)展不走“人代會(huì)”模式。

3.明確居民代表產(chǎn)生程序。居民代表由村、社區(qū)、企事業(yè)單位黨組織、社團(tuán)組織推薦，也可以由街道居民10人以上聯(lián)名推薦。推薦名單經(jīng)村民代表會(huì)議、社區(qū)居民代表會(huì)議或相關(guān)單位組織會(huì)議同意后，在各村、社區(qū)、企事業(yè)單位公示，公示時(shí)間為5天。公示結(jié)束后，由街道人大工委對(duì)街道居民代表資格進(jìn)行審查確認(rèn)，并報(bào)街道黨工委同意。街道居民代表的正式名單向社會(huì)公布。

4.明確會(huì)議基本議程。會(huì)議期間不設(shè)大會(huì)主席團(tuán)，由街道人大工委召集并主持?？傮w上要求在憲法和法律框架內(nèi)，圍繞街道的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，安排聽(tīng)取情況通報(bào)，并通過(guò)各種有益的形式進(jìn)行討論、互動(dòng)、征求意見(jiàn)建議，切實(shí)起到搭建平臺(tái)暢通渠道，引導(dǎo)公民有序參與，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的作用。具體則由各街道根據(jù)實(shí)際靈活掌握。

二、主要特點(diǎn)和成效

黨的十八大報(bào)告提出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。”黨的十八屆三中全會(huì)要求：“建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障?！焙幨腥舜蟪Ｎ瘯?huì)按照這些精神和要求，以“街代會(huì)”為著力點(diǎn)，支持和指導(dǎo)各街道人大工委轉(zhuǎn)變理念創(chuàng)新舉措，在暢通民主渠道，發(fā)展基層民主，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)的探索中穩(wěn)步前行。2012年以來(lái)，“街代會(huì)”的實(shí)踐有特點(diǎn)更有實(shí)效：

1.從知政情到議實(shí)事，普通公民參與社會(huì)管理更積極更主動(dòng)。“街代會(huì)”使鎮(zhèn)人民代表大會(huì)消失后所產(chǎn)生的民意傳遞“斷層”得到了及時(shí)續(xù)接。雖然對(duì)于“街代會(huì)”目前還沒(méi)有明確的法律依據(jù)，但只要是在憲法法律允許的范圍內(nèi)，大會(huì)何時(shí)開(kāi)、開(kāi)多長(zhǎng)時(shí)間、一年開(kāi)幾次、每次會(huì)議怎么開(kāi)可以靈活掌握，相對(duì)于“人代會(huì)”，在這方面約束較少。一開(kāi)始，“街代會(huì)”主要以落實(shí)公民知情權(quán)為主，參照“人代會(huì)”的一些做法，聽(tīng)取街道辦事處工作情況通報(bào)、財(cái)政預(yù)算安排情況通報(bào)、街道人大工委的工作情況通報(bào)等，因?yàn)榫用翊硐鄬?duì)于人大代表沒(méi)有那么多法定職責(zé)要履行，更多的是通過(guò)“街代會(huì)”這一平臺(tái)達(dá)到“靈靈事面”“聊聊看法”的目的，所以慢慢地會(huì)議按照居民代表的關(guān)注度來(lái)確定通報(bào)內(nèi)容，“想聽(tīng)什么居民代表定”，把“大事”濃縮成“具體的事”，從聽(tīng)全面工作到聽(tīng)最關(guān)心的工作，有效地激發(fā)了居民代表的參與興趣，也因?yàn)槭亲铌P(guān)心的、最關(guān)注的，聽(tīng)了就有話說(shuō)，街道的實(shí)事做什么、怎么做，話題越來(lái)越多，點(diǎn)子越來(lái)越多，“街代會(huì)”越來(lái)越熱鬧，街道這個(gè)小社會(huì)的管理也在“街代會(huì)”的影響下悄然發(fā)生著變化。

馬橋街道連續(xù)三年都有居民代表反映治安問(wèn)題突出，還出了不少加強(qiáng)管理的點(diǎn)子，當(dāng)年街道辦事處在村一級(jí)建立巡邏隊(duì)并經(jīng)常性開(kāi)展巡邏，第二年組建街道派出所加強(qiáng)警力配置，第三年實(shí)施“天網(wǎng)”工程，在街道建起一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的視頻監(jiān)控中心，雖然連

續(xù)三年共投入了700余萬(wàn)元，卻得到了老百姓的普遍支持。在原來(lái)的基礎(chǔ)上，2012年以來(lái)，由各“街代會(huì)”交辦事處辦理的居民代表建議303件，解決率達(dá)98%以上，大部分基層問(wèn)題和矛盾解決在萌芽期，街道的信訪率逐年下降，有效增加了和諧因素，增強(qiáng)了社會(huì)發(fā)展活力，促進(jìn)社會(huì)安定有序。

2.從接地氣到趕潮流，多元化舉措使“草根會(huì)議”也有時(shí)代感?！敖执鷷?huì)”的程序設(shè)置在會(huì)議通過(guò)的《議事規(guī)則》中有基本的要求，實(shí)際操作中，在按基本要求走順整個(gè)會(huì)議的前提下，每次會(huì)議程序限制較少，這里有投票但不是選舉，有舉手但不是表決，有討論但不是審查，這是“街代會(huì)”區(qū)別于“人代會(huì)”最大的地方。海寧市人大常委會(huì)明確，各街道居民代表總?cè)藬?shù)不超過(guò)100人，其中50%以上要求為基層一線工作人員，以確保連民心、接地氣。實(shí)踐中，馬橋街道甚至達(dá)到了60%以上，為此，媒體還形象地把“街代會(huì)”稱為“草根會(huì)議”?！敖执鷷?huì)”運(yùn)行至今，總體上形成三個(gè)主要環(huán)節(jié)：一是“向人民報(bào)告”，由街道辦事處及其條塊負(fù)責(zé)人通報(bào)工作；二是“讓人民作主”，居民代表上臺(tái)發(fā)言和點(diǎn)評(píng)，針對(duì)街道某方面工作表明自己的看法和意見(jiàn)；三是“與人民交流”，由居民代表與街道辦事處及其各條線主要負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)互動(dòng)。

當(dāng)然，“草根”的潛臺(tái)詞并不是“落后”，在確?！斑B民心、接地氣”的基礎(chǔ)上，海寧市人大常委會(huì)支持、指導(dǎo)各街道人大工委探索多元化舉措，接軌新的時(shí)代元素。一是書(shū)面報(bào)告改“PPT”，近萬(wàn)字的報(bào)告被精煉濃縮成為PPT稿，200多張實(shí)景圖、效果圖，使現(xiàn)場(chǎng)更有吸引力、震撼力、感召力，會(huì)議也變得簡(jiǎn)約高效，得到居民代表的普遍歡迎。二是網(wǎng)絡(luò)、微博現(xiàn)場(chǎng)直播，線上線下搭起平臺(tái)，“街代會(huì)”利用網(wǎng)絡(luò)架起全民參與的“信息化快車道”，“草根”會(huì)議奏出時(shí)代強(qiáng)音。三是公開(kāi)意見(jiàn)辦理結(jié)果，通過(guò)街道網(wǎng)站，把“街代會(huì)”上居民代表書(shū)面提出的意見(jiàn)予以公開(kāi)，同時(shí)還公開(kāi)承辦單位，既亮出承諾，更亮出落實(shí)結(jié)果，接受全社會(huì)監(jiān)督。這樣的嘗試既豐富了“街代會(huì)”的內(nèi)容，更以實(shí)際效果詮釋了“街代會(huì)”的內(nèi)涵。

3.從集意見(jiàn)到聚合力，搭建平臺(tái)為推進(jìn)中心工作發(fā)揮積極作用。居民代表作為一個(gè)新產(chǎn)生的群體，既聯(lián)系產(chǎn)生他們的村民（職工）代表會(huì)議，將老百姓關(guān)注的民生問(wèn)題及時(shí)反映上來(lái)，又同時(shí)將街道的工作計(jì)劃和進(jìn)程中存在的問(wèn)題、難處及時(shí)向老百姓通報(bào)，拉近了街道工作與百姓的距離，進(jìn)一步延伸和強(qiáng)化了群眾監(jiān)督，提高了街道工作透明度，受到了廣大干部群眾的歡迎?！敖执鷷?huì)”同時(shí)也為所在轄區(qū)的市人大代表提供了一個(gè)重要的、收集民意的平臺(tái)，成為市人大代表提出議案建議的一個(gè)主要來(lái)源之一。同時(shí)，由于這些意見(jiàn)建議是經(jīng)過(guò)了街道人大工委與市人大代表的精心梳理、分析和重新提煉，再形成代表議案建議提交，其質(zhì)量也進(jìn)一步提高。2012年以來(lái)，“街代會(huì)”收到意見(jiàn)并通過(guò)市人大代表議案建議提交的共42件，已辦結(jié)42件。

通過(guò)不斷的探索與實(shí)踐，“街代會(huì)”的功能也逐步拓寬。硤石、海昌先后探索對(duì)街道辦事處的相關(guān)條線工作進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果當(dāng)場(chǎng)通報(bào)。據(jù)會(huì)后問(wèn)卷調(diào)查，此舉得到包括被測(cè)評(píng)對(duì)象在內(nèi)社會(huì)各界97%的認(rèn)可率，參加會(huì)議的幾名來(lái)海寧投資辦廠的企業(yè)家對(duì)會(huì)議民主的氛圍給予了高度評(píng)價(jià)，提升了企業(yè)進(jìn)一步投資合作的信心，為街道加大了招商引資力度。2014年以來(lái)，根據(jù)市委“五水共治”的部署，“街代會(huì)”更是以其獨(dú)有的形式和力量發(fā)揮著特殊的作用。四個(gè)街道在2014年的“街代會(huì)”上不約而同地把“治污水”作為了會(huì)議主題，不僅通過(guò)微博問(wèn)水、PPT曝光水問(wèn)題、現(xiàn)場(chǎng)查治水等督促、推動(dòng)，更以居民代表為主導(dǎo)，現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)如何以居民代表身份參與治水，如何帶動(dòng)每一個(gè)普通百姓主動(dòng)參與治水，有效改變了“政府做、百姓看”帶來(lái)的“一邊熱”局面，為實(shí)現(xiàn)全民治水、全民保水、全民護(hù)水起到了有力的助推，成為群眾路線在基層的一次生動(dòng)實(shí)踐。

三、對(duì)發(fā)展走向的分析與建議

從調(diào)查的情況看，“街代會(huì)”作為一個(gè)傳輸政情民意的載體，其探索與實(shí)踐基本上是成功的，但在實(shí)踐中還有一些問(wèn)題值得關(guān)注和探討。

首先，“街代會(huì)”是正在探索中的一種新形式，其更注重和講究民主化、自治化，而“人代會(huì)”是憲法法律明確規(guī)定的國(guó)家政權(quán)的組織形式，具有嚴(yán)格的法定要求和程序，更講究法律化和規(guī)范化。就目前而言，兩者的法律地位與性質(zhì)是不能等同起來(lái)看的，“街代會(huì)”的發(fā)展也不可能走“人代會(huì)”的模式。也正是基于此，目前將“街代會(huì)”定位在與街道辦事處溝通聯(lián)系，以及為街道人大工委開(kāi)展工作承擔(dān)收集信息的責(zé)任，作為一個(gè)收集基層意見(jiàn)的工作平臺(tái)是比較恰當(dāng)?shù)摹?/p>

但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，“街代會(huì)”的發(fā)展走向應(yīng)該放到創(chuàng)新社會(huì)管理方式上來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌思考和研究。現(xiàn)代社會(huì)一定要有治理的思想，政府只是眾多主體之一，在多元主體的現(xiàn)實(shí)下，越基層越要強(qiáng)調(diào)自治的力

量，以及民間自我管理、自我服務(wù)的力量。社會(huì)發(fā)展到今天，如果任何事都是政府在做，實(shí)際上造成公民社會(huì)的不成長(zhǎng)。做得好，覺(jué)得政府是應(yīng)該的，做得不好反而罵政府，公民意識(shí)和責(zé)任感就始終培養(yǎng)不起來(lái)。如何培養(yǎng)公民意識(shí)和責(zé)任感？誰(shuí)來(lái)培養(yǎng)？社區(qū)是一個(gè)主要載體。但在目前的體制下，由于社區(qū)建設(shè)的主體基本上還是局限于黨政部門，主要的組織職能是由街道辦事處承擔(dān)。社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)估大多成為政府部門行政性工作考核，反而對(duì)群眾的實(shí)際評(píng)價(jià)重視不夠?！肮ぷ鬟M(jìn)社區(qū)”往往成了“工作下放到社區(qū)”，使居委會(huì)承擔(dān)了過(guò)多的行政性事務(wù)，助長(zhǎng)了官僚主義和向上負(fù)責(zé)的工作作風(fēng)，制約了社區(qū)民主自治發(fā)展的社會(huì)活力。社區(qū)居委會(huì)更像是行政網(wǎng)絡(luò)的“基層部門”，而不是社區(qū)居民的自治性組織。2011年，安徽銅陵被確定為“全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，率先在全國(guó)全面撤銷街道辦事處，減少街道這個(gè)管理層級(jí)，通過(guò)成立大社區(qū)，強(qiáng)化居民自治功能，提升為民服務(wù)水平。民政部也明確表示：撤銷街道辦是改革的趨勢(shì)。當(dāng)然，這將有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，“街代會(huì)”在目前政情民意傳遞平臺(tái)的基礎(chǔ)上，向創(chuàng)新社會(huì)管理方式再作深入一步的探索和實(shí)踐應(yīng)該更有意義。

最后，街道人大工委與街道辦事處分別為縣級(jí)人大常委會(huì)和縣級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，作為母體的人大常委會(huì)與政府之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，那么是否能就此推定，作為子體的派出機(jī)構(gòu)之間也存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系呢？這是至今難以明確的，由此也帶來(lái)了“街代會(huì)”與街道人大工委、街道辦事處之間的關(guān)系在某些方面不夠協(xié)調(diào)的問(wèn)題。所以，早日對(duì)街道進(jìn)行定位，對(duì)街道辦事處和街道人大工委的關(guān)系予以明確，相關(guān)問(wèn)題也會(huì)隨之明朗化。

（作者單位：浙江省海寧市人大常委會(huì)研究室）