島內(nèi)“核四”停工封存的復(fù)雜影響

謝楠

“核四”是指島內(nèi)第4座核能發(fā)電廠，位于臺灣北部新北市貢寮區(qū)?！昂怂摹弊?980年初次提出興建計劃，至今尚未建成運(yùn)轉(zhuǎn)，已成為臺灣史上延沓最久的公共工程，也是世界上興建時間最長的核電站。近期，馬當(dāng)局在島內(nèi)反核運(yùn)動與民進(jìn)黨的巨大壓力下，宣布“核四停工封存”。

“核四”先后遭受四次停建風(fēng)波

（一）臺灣發(fā)展核電的復(fù)雜政治經(jīng)濟(jì)背景

臺灣島內(nèi)資源匱乏，進(jìn)口能源依賴度超過百分之九十五，極易受國際能源格局變化影響，1973年和1979年兩次石油危機(jī)對臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。為提高能源供應(yīng)的穩(wěn)定性，臺當(dāng)局開始籌劃建設(shè)核電工程。另一方面，為避免在中美建交后被邊緣化，臺當(dāng)局試圖通過向美國購買武器裝備和核電技術(shù)等方式以維持臺美關(guān)系。上世紀(jì)七十年代，由美國核電公司承建的“核一”、“核二”、“核三”相繼開工并分別在1979、1983及1985年建成投入使用。

（二）島內(nèi)政治紛爭不斷致使“核四”幾起幾落

考慮到島內(nèi)電力供應(yīng)北緊南松的格局，臺灣電力公司在1980年提出在島內(nèi)北部修建“核四”的計劃。但“核四”從開始興建起即飽受各種因素困擾，先后經(jīng)歷了四次停建停工風(fēng)波。1985年5月，“核四”所在地貢寮鄉(xiāng)民強(qiáng)烈反對興建核電站，同時受1979年美國三里島核電站事故、1986年切爾諾比利核電泄露事件影響，島內(nèi)民眾對核電安全極為疑慮，“反核”聲浪日益高漲。時任臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔣經(jīng)國直接指示臺“行政院”暫緩興建。此次停建影響深遠(yuǎn)：一方面島內(nèi)“反核”行為逐漸由零星自發(fā)行為發(fā)展為有組織、有規(guī)模的環(huán)保社會運(yùn)動，“反核”甚至成為了島內(nèi)民進(jìn)黨選戰(zhàn)時操弄的“神主牌”之一；另一方面，臺灣電力公司不得不解散有著豐富核電站興建經(jīng)驗、規(guī)模高達(dá)幾千人的工程建筑隊伍，致使“核四”復(fù)工后只能選擇工程外包，工程質(zhì)量難以保證。

上世紀(jì)九十年代，臺灣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動電力需求迅速增加，但臺灣電力建設(shè)卻陷入停頓，1986-1990年間一直沒有新電廠投入使用，電力備載率（為應(yīng)對各種突發(fā)事件所預(yù)留的電力除以年發(fā)電量，島內(nèi)安全值應(yīng)在15%以上）逐年下降（1990年為7.4%），缺電限電風(fēng)險逐步顯現(xiàn)（1994年限電16次）。1992年時任臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人李登輝批準(zhǔn)“核四”重新啟動，核定預(yù)算1697億新臺幣。但民進(jìn)黨堅持反對興建“核四”，1996年在“立法院”強(qiáng)推“核四”停建議案，由于當(dāng)時國民黨部分民意代表顧忌選區(qū)內(nèi)民眾反核情緒而臨陣倒戈，致使“核四”再遭停建。但國民黨控制的臺“行政院”駁回了“立法院”的停建議案，“核四”在沒有獲得主管部門“原子能委員會”的許可牌照下先行開工建設(shè)，并預(yù)計2004年完工。此次停建風(fēng)波顯示出反“核四”在島內(nèi)已有相當(dāng)民意基礎(chǔ)，甚至使島內(nèi)執(zhí)政的國民黨內(nèi)部出現(xiàn)了分歧，同時值得注意的是，島內(nèi)部分企業(yè)（如臺塑、長億集團(tuán)）為能在島內(nèi)電力供應(yīng)市場中分得一杯羹，也支持停建“核四”。

2000年島內(nèi)民進(jìn)黨上臺后，為兌現(xiàn)競選承諾，民進(jìn)黨籍“行政院長”張俊雄宣布停建“核四”，此舉引發(fā)島內(nèi)外強(qiáng)烈反應(yīng)，并招致在野勢力極力反對。國民黨、親民黨等泛藍(lán)勢力利用“立法院”議席優(yōu)勢，先后提出“彈劾行政院長”、“罷免總統(tǒng)副總統(tǒng)”相關(guān)提案。最后在“司法院”釋憲解釋文和“核四”違約巨額賠償?shù)碾p重壓力下，張俊雄不得不宣布“核四”復(fù)工。此次核四停建未能成功，一是民進(jìn)黨未在“立法院”獲得優(yōu)勢地位，無法順利實施停建方案；二是島內(nèi)反核力量還不是主流民意，據(jù)當(dāng)時媒體所做的民意調(diào)查顯示，支持發(fā)展“核四”的意見仍占多數(shù)；三是“核四”涉及對美國公司的巨額采購，美國對“核四”興建表示了高度關(guān)注。

（三）停建風(fēng)波升級為島內(nèi)“公投”對決

2001年“核四”復(fù)工之后，興建過程很不順利，出現(xiàn)各種責(zé)任事故十余起。截止到2012年年底，核四電站完成97%的工程量，還仍未試運(yùn)行?！昂怂摹惫こ填A(yù)算不斷增加，分別在2004、2006、2009年增加了三次，2012年底再次提出增加500億元新臺幣的預(yù)算，預(yù)計最終預(yù)算達(dá)3300億元新臺幣。民進(jìn)黨在2013年初再度提出“核四”停建，要求“行政院”下令直接停建“核四”工程。馬當(dāng)局不同意直接停建“核四”，強(qiáng)調(diào)“核四貿(mào)然停建恐違憲”，一方面加強(qiáng)對“核四”工程安全性的檢查，另一方面提出“核四公投”議案，企圖利用“公投”的高門檻（島內(nèi)超過二分之一人員投票“公投”才有效，而至今島內(nèi)“公投”議案投票率均未過半）推動“核四”最終運(yùn)營。后受“洪仲丘事件”及“馬王政爭”影響，“核四公投”議案被凍結(jié)。

2014年4月，反服貿(mào)運(yùn)動剛剛落幕，民進(jìn)黨借林義雄禁食又挑起“核四公投”議題，在“立法院”推出“核四公投特別條例”，企圖快速、低門檻的進(jìn)行“核四公投”。對此，馬當(dāng)局堅持“沒有核安、沒有核四；沒有核安、沒有公投”十六字方針，先主張在“核四”安全檢驗報告出臺、島內(nèi)民眾對“核四”利弊失充分了解后再進(jìn)行“公投”，遭到島內(nèi)強(qiáng)烈反彈，不得不進(jìn)一步退讓。4月27日，國民黨中央召集藍(lán)營地方縣市長開會后宣布：核四一號機(jī)不施工、安檢后封存，二號機(jī)全部停工，同時盡快召開能源會議以確保未來供電無虞?！昂怂摹蔽磥硎欠襁\(yùn)轉(zhuǎn)仍應(yīng)交公投決定，不同意降低“核四公投”門檻。

“核四”停工封存再度打擊馬當(dāng)局政治權(quán)威性

首先，馬當(dāng)局此次妥協(xié)退讓凸顯其易受“民意”鉗制、抗壓能力脆弱的“罩門”。馬當(dāng)局通過宣布“核四停工封存”，回應(yīng)了島內(nèi)巨大的反核聲浪，降低了民進(jìn)黨強(qiáng)推“核四公投特別條例”的正當(dāng)性，暫時守住了“公投法”門檻不降低的底線，但其難以主導(dǎo)議題、容易被“民意”指揮的弱點暴露無遺。事實上民進(jìn)黨和反核團(tuán)體并沒有因馬當(dāng)局的退讓而偃旗息鼓。如果未來民進(jìn)黨再次掀起以“修改公投法門檻”為訴求的反核運(yùn)動，并結(jié)合在“立法院”持續(xù)杯葛馬當(dāng)局其他社會經(jīng)濟(jì)政策的脅迫戰(zhàn)術(shù)，馬當(dāng)局能否守住“公投法”門檻不降低的底線，不得而知。

其次，馬當(dāng)局此次妥協(xié)實質(zhì)是讓政治算計凌駕于政治倫理，與自身一直堅持的施政理念不符。馬當(dāng)局執(zhí)政期間力推的諸多社會經(jīng)濟(jì)政策，如年金改革，其實都試圖以勇于改革的氣魄、以對歷史負(fù)責(zé)的精神、以專業(yè)理性的態(tài)度處理臺灣拖沓已久、積重難返的老問題、大問題。雖然因決策手法粗糙、文宣渠道不暢等多種原因效果不彰、被人詬病，但至少馬當(dāng)局力圖有所作為的意愿還是獲得很多人承認(rèn)。但此次在“核四”問題上選擇讓步、宣布“停工封存”，只是一個“受到政治勒索的政治決定”。島內(nèi)負(fù)責(zé)“核四”建設(shè)管理的“經(jīng)濟(jì)部”和臺灣電力公司都表示驚訝，臺電表示“封存核四”并沒有先例、也沒有具體預(yù)案。如果未來臺灣電力供應(yīng)及島內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)受到相應(yīng)影響，馬當(dāng)局無法逃脫責(zé)任。

最后，“核四”停工封存決策過程意味著馬當(dāng)局“中央”決策能力削弱。此次馬當(dāng)局與藍(lán)營執(zhí)政縣市長協(xié)商后再宣布“核四停工封存”，實質(zhì)上意味著馬當(dāng)局“中央”決策能力削弱，已無法有效掌控局面，不得不選擇與藍(lán)營地方諸侯分享決策權(quán)。在此次反核運(yùn)動中，馬當(dāng)局和地方諸侯的聲音總是難以合拍一致。馬當(dāng)局一直強(qiáng)調(diào)“沒有核安，沒有核四；沒有核安，沒有公投”，堅持“公投法”門檻不降，不接受“核四公投特別條例”。但處于“核四”周邊的藍(lán)營縣市長及部分“立法委員”，受反核民意壓力影響，如新北市市長朱立倫，雖然一直支持“沒有核安，沒有核四”的立場，但也表示“公投法”門檻可以檢討。4月30日，國民黨宣布改組，拔擢新北市市長朱立倫、臺北市市長郝龍斌、臺中市市長胡志強(qiáng)進(jìn)入國民黨“中央”核心決策層，正式啟動世代交替。馬當(dāng)局此次下放決策權(quán)，一方面確實有利于增強(qiáng)國民黨內(nèi)部團(tuán)結(jié)，但另一方面削弱了自身權(quán)威性，未來在推動重大社會經(jīng)濟(jì)政策時，將不可避免受到地方勢力牽制，施政將面臨更大掣肘。

“核四”停工封存將使島內(nèi)經(jīng)濟(jì)付出沉重代價

臺灣現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)以煤、石油天然氣為主。核電站年發(fā)電400億度，占臺灣能源供給的8%～10%，位于石油、煤和天然氣之后；占電力供應(yīng)的16%～20%，僅次于燃煤和燃?xì)獍l(fā)電。現(xiàn)有三座核電站分別在2018、2021和2024年退役停轉(zhuǎn)?！昂怂摹痹?015年運(yùn)營后，預(yù)計每年可發(fā)電200億度以上。

“核四停工封存”首先將影響臺灣能源供應(yīng)的風(fēng)險性。核電在島內(nèi)能源供應(yīng)和電力供應(yīng)中的比重并不高，但核電具有供應(yīng)穩(wěn)定、產(chǎn)能利用率高、原料供應(yīng)不易受制于人等優(yōu)點，可保障臺灣能源多元化，對臺灣能源安全供應(yīng)的貢獻(xiàn)不容忽視。如果采取天然氣替代核電，則天然氣發(fā)電將占電量總供應(yīng)的近50%。這不僅將加劇單一能源依賴的風(fēng)險性，同時天然氣在運(yùn)輸存儲過程中的復(fù)雜技術(shù)要求也會增加能源供應(yīng)的風(fēng)險。

其次，臺灣經(jīng)濟(jì)對低電價依賴度高，“核四停工封存”短期內(nèi)對島內(nèi)經(jīng)濟(jì)影響較小，但從長期看將對臺灣經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行增加更多變數(shù)。核電的直接成本相對低廉，每度電僅為0.7元新臺幣，燃煤、燃?xì)饧疤柲馨l(fā)電分別是核電的2倍、4.7倍和10倍。臺灣電價能長期維持在較低水平，核電功不可沒。而從2012年臺當(dāng)局微調(diào)電價所產(chǎn)生的嚴(yán)重社會經(jīng)濟(jì)后果便可知臺灣經(jīng)濟(jì)對低電價依賴度很高。如果“核四停工封存”，并執(zhí)行“核電不延役”政策，在2024停轉(zhuǎn)全部核電站，則臺灣的電力備載率將逐步下降，據(jù)島內(nèi)《天下》雜志預(yù)測會下降至1%左右，屆時臺灣將可能面臨電價上漲、嚴(yán)格限電等一系列問題。電價是重要的民生和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，電價出現(xiàn)大幅波動，將直接導(dǎo)致物價上漲等一系列社會經(jīng)濟(jì)問題。2012年臺當(dāng)局實行“油電雙漲”政策，電價上漲幅度很小就引發(fā)了民眾的普遍不滿，難以想象如果電價果真上漲一成、甚至是四成會引發(fā)怎樣的社會震蕩?！短煜隆冯s志相關(guān)民調(diào)顯示，雖然有58%的民眾贊成停建“核四”，但反核民眾卻有超過四成并不愿意接受高電價的代價。

同時，限電風(fēng)險將激化島內(nèi)北部地區(qū)尖銳的電力供需矛盾，迫使島內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，并加速高耗能產(chǎn)業(yè)的外移。臺灣電力供應(yīng)總體寬裕，但因經(jīng)濟(jì)重心在北部，因此呈現(xiàn)北緊南松的區(qū)域性差異?！?21”大地震時，新竹科技園區(qū)就因限電而損失慘重。臺電預(yù)測“核四停工封存”后，最快可能在2016年就不得不采取嚴(yán)格的限電措施，北部地區(qū)原本緊張的電力供需矛盾將愈加尖銳，屆時限電風(fēng)險可能迫使北部地區(qū)加快轉(zhuǎn)移淘汰高能耗產(chǎn)業(yè)。另從務(wù)實角度上看，短時間內(nèi)大幅調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對于經(jīng)濟(jì)形勢長期萎靡、失業(yè)率居高不下的臺灣而言，成本難以承受。更重要的是，停建核四可能影響投資者對臺灣經(jīng)濟(jì)環(huán)境的信心，影響臺灣經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。民進(jìn)黨執(zhí)政期間強(qiáng)行停建“核四”就間接導(dǎo)致臺股在三個月內(nèi)下跌2000點。美國商會在《2013臺灣白皮書》中，也認(rèn)為停建“核四”將破壞臺灣既有電力規(guī)劃，將無法避免出現(xiàn)島內(nèi)區(qū)域輪流限電情況，最終會影響臺企業(yè)競爭力。