淺析奧巴馬政府對(duì)緬外交政策調(diào)整的重點(diǎn)內(nèi)容

于澤雯

摘 要：1988年緬甸軍政府接管國(guó)家權(quán)力后，美緬關(guān)系惡化，美國(guó)撤回駐緬大使，將使館降為代辦，并對(duì)緬甸實(shí)施嚴(yán)厲的制裁，以期迫使緬甸改變政治體制。然而20多年過去了，制裁并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，反而使緬國(guó)內(nèi)反美情緒高漲。奧巴馬政府上臺(tái)以來，推行“巧實(shí)力”外交及“重返亞太”戰(zhàn)略，恰逢緬甸國(guó)內(nèi)進(jìn)行“民主化”改革并有意與美接觸，美國(guó)調(diào)整對(duì)緬外交順勢(shì)進(jìn)行。從奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬外交政策的主要內(nèi)容入手，總結(jié)歸納其特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；緬甸；外交政策；特點(diǎn)

中圖分類號(hào)：D73/77 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）24-0018-02

緬甸1948年脫離英國(guó)殖民，宣告獨(dú)立，美國(guó)即與之建交，直到1988年，兩國(guó)關(guān)系雖有波折，但總體上正常發(fā)展。1988年，因?yàn)槊绹?guó)無(wú)意與緬甸軍政府發(fā)展關(guān)系，兩國(guó)關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，美國(guó)對(duì)緬甸實(shí)施制裁，甚至一度將其作為美外交議程里的“敵人”。隨后的20多年里，美國(guó)幾次通過立法，加大對(duì)緬甸的制裁力度，并不斷向緬甸軍政府施壓，要求緬甸結(jié)束“獨(dú)裁”統(tǒng)治，走民主治國(guó)的道路。

然而，單純的制裁措施并沒有起到終結(jié)緬甸軍政府統(tǒng)治，也沒有為緬甸帶來“民主”和“自由”，被認(rèn)為是一個(gè)徹底的失敗。美國(guó)國(guó)內(nèi)開始廣泛討論是否應(yīng)該解除對(duì)緬制裁，接觸緬甸軍政府是否有必要和能否成功，是否應(yīng)該努力協(xié)調(diào)其他國(guó)家對(duì)緬甸開展外交等。2009年9月，經(jīng)過7個(gè)月的審查、論證和磋商，奧巴馬政府宣布調(diào)整對(duì)緬甸的外交，在不改變現(xiàn)有制裁措施的基礎(chǔ)上，直接與軍政府展開對(duì)話，討論如何促進(jìn)緬甸的民主和人權(quán)，以及在更大程度上與軍政府開展在國(guó)際安全問題上的合作，如防止核擴(kuò)散和打擊毒品犯罪活動(dòng)等。具體改革內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化四個(gè)大的方面。

一、恢復(fù)大使級(jí)外交關(guān)系并與緬政府接觸

1988年緬甸軍政府接管國(guó)家政權(quán)，美國(guó)召回駐緬大使，將駐緬使館降為代辦級(jí)。2012年6月17日，白宮發(fā)表聲明，奧巴馬總統(tǒng)正式宣布提名米德偉為美國(guó)駐緬甸大使，使之成為22年以來首位美國(guó)駐緬甸大使。

恢復(fù)大使級(jí)外交關(guān)系是美國(guó)與緬甸接觸的成果之一，美緬兩國(guó)直接對(duì)話也是美國(guó)調(diào)整對(duì)緬外交政策的重要內(nèi)容。2009年8月，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院吉姆·韋伯（Jim Webb）出訪緬甸，成為緬甸領(lǐng)導(dǎo)人接見的首位美國(guó)官員。由于緬甸政府的積極回應(yīng)，韋伯的訪問取得了比預(yù)期更好的效果，兩國(guó)開啟了對(duì)話的大門。隨著美國(guó)政府注意到緬甸的改革，注意到出現(xiàn)在緬甸的“進(jìn)步火花”（Flickers of Progress），奧巴馬決定派國(guó)務(wù)卿希拉里出訪緬甸，她成為1955年以來首位出訪緬甸的國(guó)務(wù)卿，緬美關(guān)系此后將進(jìn)入“新篇章”，美國(guó)與緬甸對(duì)話的級(jí)別顯著提升。2012年12月，奧巴馬成功連任美國(guó)總統(tǒng)，隨即對(duì)緬甸進(jìn)行了訪問，成為美國(guó)首位訪問緬甸的現(xiàn)任總統(tǒng)。奧巴馬稱兩國(guó)的對(duì)話富有建設(shè)性，對(duì)話僅是兩國(guó)外交關(guān)系發(fā)展的第一步，希望緬甸繼續(xù)改革進(jìn)程。2013年5月，緬甸總統(tǒng)吳登盛應(yīng)邀對(duì)美國(guó)展開正式訪問，成為緬甸47年來首次訪美的國(guó)家元首，兩國(guó)元首也實(shí)現(xiàn)了互訪。此外，2012年10月，奧巴馬政府首次與緬甸政府就人權(quán)事務(wù)舉行了正式雙邊對(duì)話，2013年8月1日，首輪美國(guó)-緬甸打擊人口販運(yùn)對(duì)話（U.S.-Myanmar Trafficking in Personsdialogue）在內(nèi)比都舉行，美緬兩國(guó)繼續(xù)擴(kuò)展對(duì)話渠道，擴(kuò)大對(duì)話范圍，不斷豐富兩國(guó)的接觸成果。

二、逐步放松制裁

奧巴馬政府之前，美國(guó)政府對(duì)緬甸外交的內(nèi)容幾乎全部都是制裁。這些制裁措施主要有：停止對(duì)緬甸援助，撤銷緬甸的貿(mào)易普惠制；阻止國(guó)際金融機(jī)構(gòu)雙邊或多邊向緬甸提供援助；禁止給緬甸高官及其家屬發(fā)放簽證；實(shí)行武器禁運(yùn)等。2009年奧巴馬政府重新審視制裁的影響和效果，宣布將調(diào)整對(duì)緬外交，美國(guó)開始逐步放松對(duì)緬甸的制裁。2012年4月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里發(fā)表講話，宣布美國(guó)政府積極與國(guó)會(huì)磋商，并號(hào)召歐洲及亞洲的盟友一道，放松對(duì)緬制裁。具體到制裁政策，希拉里表示美國(guó)將分階段放松對(duì)緬制裁，包括準(zhǔn)備放寬某些緬甸政府官員和國(guó)會(huì)議員旅游簽證、考慮放松對(duì)緬甸投資的禁令、考慮取消對(duì)緬提供金融服務(wù)禁令等。具體放松制裁的實(shí)踐包括：2012年5月允許向緬甸提供金融服務(wù)，2012年7月開始允許在緬進(jìn)行新投資，2012年9月取消簽證禁令并允許向緬提供援助，2012年10月開始允許國(guó)際金融機(jī)構(gòu)向緬提供援助，2012年11月放寬從緬進(jìn)口商品的限制等。

不僅如此，奧巴馬政府為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)緬甸人民的支持，決定向緬甸提供援助，并逐年加強(qiáng)援助力度。美國(guó)政府2014財(cái)年對(duì)緬援助金額將從2012財(cái)年的2880萬(wàn)美元增至7540萬(wàn)美元。2012年，美國(guó)重新恢復(fù)在緬甸的美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID）①辦事處，并通過國(guó)際開發(fā)署向緬甸提供政府援助。2012年美國(guó)國(guó)際開發(fā)署為緬甸的若開邦、克欽邦、撣邦提供共計(jì)620萬(wàn)美元的人道主義援助。2014年3月，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署與寶潔公司（P&G）合作，援助緬甸200萬(wàn)美元用于飲用水凈化。

三、擬建立初步軍事聯(lián)系

除了接觸和放松制裁，隨著美國(guó)改善與緬甸的關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)與緬甸的接觸就不可避免地涉及美緬兩國(guó)的防務(wù)、安全合作。緬甸希望進(jìn)一步發(fā)展兩國(guó)軍事關(guān)系，但美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)此反對(duì)聲音較多，認(rèn)為緬甸目前的改革成果并不足以發(fā)展兩軍關(guān)系。緬甸是東盟成員國(guó)，美國(guó)可以借助東盟等其他多邊框架，開展與緬甸的防務(wù)、安全合作。這一權(quán)宜之計(jì)也為發(fā)展兩國(guó)雙邊軍事交往的試水，因而兩國(guó)軍事和安全合作多具象征意義。比較富有成效的是兩國(guó)重新啟動(dòng)尋找美軍二戰(zhàn)在緬失蹤人員遺骸方面的合作。2004年，緬甸中斷了尋找美軍二戰(zhàn)遺骸的合作項(xiàng)目，直到2012年8月，緬甸軍方派員訪問美國(guó)“作戰(zhàn)失蹤人員聯(lián)合統(tǒng)計(jì)指揮部”（JPAC），同意尋找美軍二戰(zhàn)在緬失蹤人員。2013年3月，兩國(guó)成功合作實(shí)施搜尋任務(wù)。

此外，美國(guó)積極在多邊框架下建立與緬甸的軍事和安全合作。2010年，美緬兩國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)首次在東盟國(guó)防部長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議（ASEAN Defense Ministers MeetingPlus）上舉行雙邊會(huì)面。②緬甸國(guó)防部長(zhǎng)自2011年出席一年一度的“香格里拉防務(wù)對(duì)話”，在2012年的“香格里拉防務(wù)對(duì)話”上，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)帕內(nèi)塔表示如果緬甸繼續(xù)改革，美國(guó)愿意與緬甸改善軍事關(guān)系。2013年2月，緬甸還首次以觀察員國(guó)身份參觀摩“金色眼鏡蛇”聯(lián)合軍演，并繼續(xù)參加今年的演習(xí)。然而這些舉措象征意義大于實(shí)際意義，美國(guó)國(guó)防部就表示，不會(huì)尋求與緬甸恢復(fù)正常的軍事交流與合作，不會(huì)恢復(fù)對(duì)緬甸外國(guó)軍事金融計(jì)劃（FMF）或國(guó)際軍事教育與訓(xùn)練計(jì)劃（IMET）。

四、加強(qiáng)民間交往

隨著美緬外交關(guān)系改善，兩國(guó)的公共外交也繼而展開并深入發(fā)展。首先，由美國(guó)國(guó)務(wù)院教育與文化事務(wù)局贊助的“旋律之路：美國(guó)音樂在國(guó)外”和“舞蹈韻律”文化交流活動(dòng)，通過文化作為外交工具，培育人民之間的友誼，促進(jìn)民間交流。其次，2012年8月美國(guó)“體育特使”訪問緬甸，與緬甸青年舉行體育研討會(huì)；2013年1月，作為“籃球外交”的繼續(xù)，緬甸青少年訪問美國(guó)，參加美國(guó)籃球協(xié)會(huì)主辦的體育交流活動(dòng)。第三，美國(guó)政府推動(dòng)政府、學(xué)者、學(xué)生之間的交流機(jī)制（People-to-people exchange）促進(jìn)兩國(guó)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展，如在文萊-美國(guó)東盟英語(yǔ)能力強(qiáng)化項(xiàng)目的指導(dǎo)下，在緬甸建立語(yǔ)言教學(xué)項(xiàng)目，在美國(guó)-東盟富布賴特計(jì)劃的指導(dǎo)下在緬甸建立富布萊特英語(yǔ)教學(xué)援助試驗(yàn)點(diǎn)，在東盟發(fā)起東南亞青年領(lǐng)袖計(jì)劃，推動(dòng)緬甸學(xué)生赴美留學(xué)。第四，美國(guó)的智庫(kù)也加強(qiáng)與緬甸的交流，如2012年1月，美國(guó)亞洲協(xié)會(huì)在緬甸與新成立的緬甸發(fā)展資源研究所（Myanmar Development Resources Institute）開展第二軌道對(duì)話（TrackⅡdialogue）；8月，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心（CSIS）亞洲高級(jí)研究員訪問緬甸等。此外，兩國(guó)還在旅游、媒體、醫(yī)療衛(wèi)生等方面也加強(qiáng)了交流和溝通。

五、總結(jié)

因?yàn)榫挼榈牡鼐墤?zhàn)略地位和美國(guó)的全球影響力，美國(guó)調(diào)整對(duì)緬外交政策受到廣泛關(guān)注。美國(guó)施用“接觸”和“制裁”同時(shí)進(jìn)行的雙軌（Dual-track）外交，在保持現(xiàn)有對(duì)緬甸政府的制裁措施情況下，擴(kuò)大與緬甸的接觸政策，表征為“接觸”與多種政治、經(jīng)濟(jì)“制裁”的平衡，即“務(wù)實(shí)性接觸”（pragmatic engagement）。雖然美國(guó)加強(qiáng)與緬甸的接觸，并放松對(duì)其制裁，但是美國(guó)仍然保留了一部分制裁措施，如凍結(jié)緬甸政府高級(jí)官員在美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、限制特殊商品的進(jìn)口、保留武器禁運(yùn)等。未來，美國(guó)將繼續(xù)執(zhí)行“務(wù)實(shí)性外交”政策，并不急于解除制裁，也不急于迫使緬甸政府進(jìn)行政治制度的變革，而是一步一步、循序漸進(jìn)引導(dǎo)緬甸改革，從而使美國(guó)的民主價(jià)值觀進(jìn)一步傳播開來，使美國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大在亞太地區(qū)的影響力。美國(guó)政府表示，“接觸”或“制裁”本身并不是美國(guó)對(duì)緬外交的政策目標(biāo)，緬甸國(guó)內(nèi)進(jìn)行改革并發(fā)生改變才是美國(guó)最為關(guān)心的。美國(guó)希望緬甸通過改革的具體“行動(dòng)”作為交換條件，從而“換取”美國(guó)對(duì)緬外交政策的進(jìn)一步調(diào)整，這也被稱之為“行動(dòng)換行動(dòng)”（action-for-action）的外交策略。然而，美國(guó)對(duì)緬甸目前的改革情況并不滿意，2014年5月奧巴馬政府又根據(jù)美國(guó)法律恢復(fù)了部分對(duì)緬制裁，包括禁止美國(guó)個(gè)人或公司在緬甸進(jìn)行投資。不過，奧巴馬政府早就意識(shí)到，改變需要時(shí)間，美國(guó)政府表示不會(huì)以某幾次會(huì)議的結(jié)果來判斷務(wù)實(shí)接觸是否成功，與緬甸接觸應(yīng)該是長(zhǎng)期的、緩慢的、循序漸進(jìn)的過程。未來美國(guó)還會(huì)密切關(guān)注緬甸的改革情況，尤其是緬甸2015年大選的情況，其對(duì)緬甸外交政策將靈活調(diào)整。

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